Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2021 г. N 07АП-4125/21 по делу N А45-23976/2020

город Томск

02 июня 2021 г.

Дело N А45-23976/2020

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Логачева К. Д., Хайкиной С. Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Волковой Т. А. с использованием средств аудиозаписи в онлайн-заседании рассмотрел апелляционную жалобу Мэрии города Новосибирска (N 07АП-4125/2021) на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 15.03.2021 по делу N А45-23976/2020 (судья Наумова Т.А.) по заявлению Мэрии города Новосибирска (630099, г. Новосибирск, Красный проспект, 34, ИНН 5406285846) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (630007, г. Новосибирск, ул. Кирова, 3, ИНН 5405116098) о признании недействительным решение от 21.07.2020 N054/01/15/2115/2019 и предписание от 21.07.2020 N054/01/15/2115/2019.

При участии третьего лица: общество с ограниченной ответственностью "Сиб-Фуд" (ИНН 5407477491).

В судебном заседании принимают участие:

от заявителя: без участия,

от заинтересованного лица: Максимейко Е. В. по дов. от 29.12.2020, диплом,

от третьего лица: Мальцев И. Ю. по дов. от 01.12.2020,

УСТАНОВИЛ:

Мэрия города Новосибирска (далее - заявитель, Мэрия) обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, Новосибирское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 21.07.2020 N 054/01/15/2115/2019 и предписания от 21.07.2020 N 054/01/15/2115/2019.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечено общество с ограниченной ответственностью "Сиб-Фуд" (далее - третье лицо, арендатор, общество) как вторая сторона договора аренды земельного участка.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 15.03.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, Мэрия обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что антимонопольный орган вторгся в сферу судебного контроля действий (бездействия) и решений органов местного самоуправления, поскольку в силу закона все земельные споры рассматриваются исключительно в судебном порядке; к договору аренды о предоставлении земельного участка до 01.03.2015 и продлении его не применяется общее правило, предусмотренное в п. 1 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации; в компетенцию антимонопольного органа не входит защита субъективных гражданских прав участников гражданский правоотношений.

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Управлением представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит суд апелляционной инстанции оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо в отзыве на жалобу просит решение суда отменить, жалобу Мэрии удовлетворить.

В порядке части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 АПК РФ суд рассмотрел дело в отсутствие представителя Мэрии.

В судебном заседании представители антимонопольного органа и третьего лица свои доводы поддержали.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов, заслушав представителей Управления, третьего лица, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене.

Согласно материалам дела, на основании обращения гражданина в адрес Мэрии города Новосибирска Новосибирским УФАС России было выдано предупреждение от 31.10.2019 N 054/01/15-2115/2019 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и которым в срок до 25.11.2019 было предложено прекратить нарушения путем осуществления действий, направленных на расторжение договора аренды земельного участка от 10.02.2014 N 117492р.

В связи с отсутствием информации об исполнении предупреждения, антимонопольным органом возбуждено и рассмотрено дело о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам вынесено Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области N 054/01/15-2115/2019 от 21.06.2020, которым Мэрия г. Новосибирска признана нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135- ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

На основании названного решения выдано предписание N 054/01/15-2115/2019 от 21.06.2020, в соответствии с которым Мэрии г. Новосибирска необходимо прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в предоставлении земельного участка хозяйствующему субъекту ООО "Сиб-Фуд" без проведения конкурентных процедур путем возобновления договора аренды от 10.02.2014 года N 117492р на неопределенный срок, для чего совершить действия, направленные на расторжение договора аренды земельного участка от 10.02.2014 N 117492р, и в случае необходимости заключить новый договор в порядке, установленном действующим законодательством.

Мэрия не согласна с квалификацией Новосибирского УФАС России действий заявителя, как нарушающих правила ст. 15 Закона о защите конкуренции, что явилось основанием для обращения с настоящим заявлением в суд.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемых решения и предписания требованиям антимонопольного законодательства и отсутствии оснований для признания их незаконными.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции соглашается, считает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целью указанного закона является обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем (пункт 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017).

Согласно пункту 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), вступившей в силу с 01.03.2015, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 указанной статьи.

Граждане и юридические лица, являющиеся арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, имеют право на заключение нового договора аренды таких земельных участков без проведения торгов в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 39.6 ЗК РФ, и при наличии в совокупности условий, перечисленных в пункте 4 указанной статьи.

Судом установлено, что между мэрией г. Новосибирска и ООО "Сиб-Фуд" заключен Договор аренды земельного участка на территории г. Новосибирска N 117492р от 10.02.2014 (далее - Договор). Согласно существенным условиям Договора в аренду передан земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 54:35:072115:223, расположенный в пределах Октябрьского района г. Новосибирска, площадью 3219 кв.м., для строительства ресторана по ул. Выборной, сроком действия с10.02.2014 по 10.02.2017.

Согласно письму Мэрии г. Новосибирска исх. N 31/19/10964 от 20.08.2019, направленному антимонопольному органу, Договор аренды земельного участка от 10.02.2014 N 117492р возобновлен на неопределенный срок в соответствии с ч. 2 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Такая информация подтверждается письмом от 27.02.2017 N 31/19/02033, направленным от имени Мэрии города Новосибирска Департаментом земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска в ответ на обращение ООО "Сиб-Фуд".

В соответствии с положениями статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) торги представляют собой особый способ заключения договора, при котором договор заключается с лицом, предложившим наиболее высокую цену или лучшие условия исполнения договора. При этом процедура проведения торгов основана на состязательности хозяйствующих субъектов.

В свою очередь, не проведение торгов лишает потенциальных желающих возможности принять участие в конкурентной борьбе за право доступа к земельному ресурсу, что приводит к ограничению конкуренции.

Президиум ВАС РФ в постановлении от 05.04.2011 N 14686/10 по делу N А13-10558/2008 указал, что в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Отклоняя доводы заявителя о продлении договоров аренды земельных участков в соответствии со статьей 621 ГК РФ, которой предусмотрено возобновление договора аренды на неопределенный срок суд первой инстанции исходил из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 621 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора.

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на установленный в части 8 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) срок.

Согласно части 1 статьи 39.6 ЗК РФ вступившей в силу с 01.03.2015 договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 указанной статьи.

Граждане и юридические лица, являющиеся арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, имеют право на заключение нового договора аренды таких земельных участков без проведения торгов в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 39.6 ЗК РФ, и при наличии в совокупности условий, перечисленных в части 4 указанной статьи.

Частью 15 статьи 39.8 ЗК РФ закреплено, что арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

Вопреки доводам подателя жалобы положение части 15 статьи 39.8 ЗК РФ, исключающие преимущественное право на заключение договора аренды земельного участка, является специальной нормой по отношению к статье 621 ГК РФ, и могла применяется к договорам, заключенным после вступления в силу норм Земельного кодекса Российской Федерации об обязательности проведения торгов.

Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает прямой запрет на применение статьи 621 ГК РФ при продление договора аренды земельного участка без проведения торгов.

Предоставление хозяйствующему субъекту земельного участка по истечении срока действия ранее заключенного договора аренды без проведения аукциона и без соблюдения порядка предоставления государственной преференции содержит признаки нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Анализ состояния конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности является одним из полномочий антимонопольного органа, в связи с чем не может быть принят во внимание довод Мэрии о вмешательстве антимонопольного органа в договорные отношения с хозяйствующим субъектом.

Доказательств наличия законных оснований предоставления в аренду вышеуказанного земельного участка по договору без проведения торгов не имеется.

В п. 21 ст. 3 Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" закреплено правило о том, что в случае, если объект незавершенного строительства расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и право собственности на указанный объект зарегистрировано до 01.03.2015 или такой земельный участок предоставлен до 01.03.2015 в аренду, собственник указанного объекта имеет право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения его строительства без проведения торгов в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации. Положения настоящего пункта применяются в случае, если ранее такой земельный участок не предоставлялся любому из предыдущих собственников указанного объекта незавершенного строительства в соответствии с настоящим пунктом.

Как верно отметил суд первой инстанции, законодатель не только ограничил возможность преимущественного права на заключение нового договора аренды вне процедуры торгов для целей завершения строительства однократностью такого заключения, но и ограничил срок действия нового договора аренды.

При этом, доказательств, подтверждающих наличие на земельном участке объекта незавершенного строительства на момент окончания действия договора N 117492р (на 10.02.2017 года), не представлено.

Также судом первой инстанции учтено, что в Договоре N 117492р от 10.02.2014 не было закреплено преимущественное право арендатора на заключение договора на новый срок. В пп. 3 п. 4.1. Договора установлено лишь право Арендатора на продление Договора на условиях, согласованных сторонами, при условии письменного уведомления Арендодателя не позднее, чем за 30 (тридцать) календарных дней до истечения срока Договора, о желании продлить действие Договора. В данном случае ни какого дополнительного соглашения о продлении договора аренды между Мэрией г. Новосибирска и ООО "Сиб-Фуд" не заключалось. Соответственно с 11.02.2017 действие Договора аренды земельного участка на территории г. Новосибирска N 117492р от 10.02.2014 прекратилось.

Таким образом, Мэрия создала преимущественные условия по отношению к хозяйствующему субъекту, с которым был заключен договор аренды земельного участка без проведения конкурентных процедур, что указывает на наличие признаков ограничения конкуренции.

Содержание части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции определяет ответственность за нарушения, которые могут быть совершены в различных областях непосредственной деятельности субъектов ответственности данной статьи. При этом запрет касается актов (действий), влекущих неблагоприятные последствия не для конкретных хозяйствующих субъектов, а для конкуренции в целом.

Мэрия в апелляционной жалобе указывает на то, что Новосибирское УФАС России не вправе вмешиваться в отношения по аренде земельных участков, полномочиями по распоряжению которыми обладает орган местного самоуправления.

Вместе с тем, в статье 22 Закона о защите конкуренции к основным функциям антимонопольного органа отнесено обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществление государственного контроля за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, Управление вправе принимать меры по предупреждению нарушений антимонопольного законодательства в сфере использования земли.

Действия антимонопольного органа по выдаче решения и предписания не являются разрешением гражданско-правового спора, направлены на предотвращение действий органа местного самоуправления, которые ведут (могут вести) к недопущению, ограничению и устранению конкуренции в рассматриваемой сфере, что в полной мере соответствует части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции.

Ссылка Мэрии, третьего лица о вторжении антимонопольного органа в гражданско-правовые отношения, подлежит отклонению, поскольку земельный участок, переданный в пользование хозяйствующему субъекту, находится в муниципальной собственности, следовательно, действия заявителя по распоряжению таким участком носят не только гражданско-правовой, но и публичный характер.

При указанных выше обстоятельствах, суд первой инстанции, в соответствии со статьями 65, 71, 198, 201 АПК РФ правомерно пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований заявителя.

Ходатайство третьего лица о приобщении к материалам дела решения Новосибирского УФАС России от 26.10.2020 N 054/01/15-1338/2019, заявленное представителем в судебном заседании, апелляционный суд оставляет без удовлетворения, учитывая, что к существу настоящего спора оно непосредственного отношения не имеет, к тому же, копия данного решения имеется в материалах дела (л.д. 87-102 т. 1).

В целом доводы, изложенные в апелляционной жалобе, повторяют позицию заявителя по делу, являлись предметом рассмотрения и оценки суда первой инстанции, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, в связи с чем не могут служить основанием для отмены судебного акта.

Поскольку органы местного самоуправления освобождены от уплаты государственной пошлины на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, вопрос о распределении в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебных расходов по государственной пошлине судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 15.03.2021 по делу N А45-23976/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Мэрии города Новосибирска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

К. Д. Логачев С. Н. Хайкина