Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2021 г. N 17АП-4410/21 по делу N А71-16659/2020

г. Пермь

04 июня 2021 г.

Дело N А71-16659/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 июня 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Борзенковой И.В., Риб Л.Х.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тиуновой Н.П.

лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления имущественных отношений и земельных ресурсов администрации города Ижевска

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 25 февраля 2021 года по делу N А71-16659/2020

по заявлению Управления имущественных отношений и земельных ресурсов администрации города Ижевска (ИНН 1831114552, ОГРН 1061831037300)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Удмуртской Республике (ИНН 1835062672, ОГРН 1041805001380)

третье лицо - Горнштейн Михаил Витальевич

о признании незаконным и отмене определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 10.12.2020,

УСТАНОВИЛ:

Управление имущественных отношений и земельных ресурсов Администрации города Ижевска (далее - Управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным и отмене определения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Удмуртской Республике (далее - Управление Росреестра по Удмуртской Республике, ответчик, административный орган) от 10.12.2020 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в отношении собственника земельного участка с кадастровым номером 18:26:020892:100 Горнштейна Михаила Витальевича.

Определением от 01.02.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Горнштейн Михаил Витальевич (далее - третье лицо, Горнштейн М.В.).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 25 февраля 2021 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы приведены доводы о том, что размещение офиса является основным видом разрешенного использования для территориальной зоны ЖД-1, что не являлось предметом рассмотрения в контексте Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2020 N 42-П. Размещение здания офиса, как вспомогательный вид разрешенного использования, к индивидуальному жилому дому не предусмотрен.

Управление Росреестра с доводами апелляционной жалобы не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобу; решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо в письменном отзыве просит решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 11.11.2020 специалистами отдела муниципального земельного контроля Управления проведен плановый (рейдовый) осмотр, обследование территории земельного участка с кадастровым номером 18:26:020892:100, площадью 1362 кв.м, расположенного по адресу: г. Ижевск, ул. Смирнова, 33, с видом разрешенного использования "индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства" (далее - земельный участок).

В ходе контрольных мероприятий выявлено, что данный земельный участок принадлежит на праве собственности Горнштейну М.В.

Согласно сведениям из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) Горнштейн М.В. является собственником трехэтажного жилого дома с кадастровым номером 18:26:020892:68, и объекта незавершенного строительства с кадастровым номером 18:26:020892:116 (степень готовности 23%).

Фактически на территории земельного участка расположен двухэтажный дом с мансардным этажом, кирпичный гараж, постройка, теплицы.

По информации, имеющейся в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", двухэтажный дом с мансардным этажом используется для размещения офиса фирмы ООО "Тактика" (ОГРН 1021801652685).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Ижевска, утвержденными Решением Городской думы г. Ижевска от 27.11.2007 N 344 (далее - Правила N 344, Правила землепользования и застройки), земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-1 (Зона многоквартирной жилой застройки зданиями высокой этажности (5-9 этажей и выше).

Полагая, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и соответствовать сведениями, внесенными в кадастр, Управление пришло к выводу, что Горнштейном М.В. допущено нарушение земельного законодательства, выразившееся в использовании земельного участка не по целевому назначению, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

По результатам проведенных мероприятий Управлением составлен акт планового (рейдового) осмотра, обследования N 758, который с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в отношении Горнштейна М.В. направлен для рассмотрения и принятия мер в Управление Росреестра по Удмуртской Республике.

Определением Управления Росреестра по Удмуртской Республике от 10.12.2020 в возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в отношении собственника земельного участка Горнштейна М.В. отказано, в связи с отсутствием события административного правонарушения. В качестве оснований для отказа в возбуждении дела, административный орган указал, что исходя из перечня основных видов разрешенного использования, указанных в Правилах землепользования и застройки г. Ижевска, одним из видов разрешенного использования зоны Ж-1 являются: "торговля, общественное питание, бытовое обслуживание. Отдельно стоящие объекты. Объекты, рассчитанные на малый поток посетителей (менее 150 кв.м. общей площади). Объекты общей площадью от 150 кв. м. до 1000 кв. м". Таким образом, размещение торгово-производственной фирмы "Тактика" на вышеуказанном земельном участке не образует события административного правонарушения.

Вышеуказанные обстоятельства явились основанием для обращения Управления имущественных отношений в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, принимая решение, не установил оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзывах на нее, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно частям 3, 4 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в соответствии с правилами, установленными главой 30 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

В силу части 3 статьи 28.1 КоАП РФ административное производство может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 данной статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 28.1 КоАП РФ).

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи.

На основании подпункта 8 части 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования, в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Категория земель указывается, в частности, в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков и договорах, предметом которых являются земельные участки (пункт 2 статьи 8 ЗК РФ).

В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

Законодательные требования, предусматривающие использование земельных участков по их целевому назначению, обусловлены публичными интересами и особенностью земли как природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, подлежащего в этом качестве особой охране и нуждающегося в эффективном использовании, в том числе в общих интересах.

Данная правовая норма направлена на пресечение нарушений правил надлежащего использования земельных участков и на охрану окружающей среды (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2017 года N 3060-О и от 17 июля 2018 года N 1692-О).

Вместе с тем, исходя из требований статей 1.5, 1.6, 2.1 и 3.1 КоАП РФ, недопустимо привлечение к административной ответственности за действия, которые законодатель рассматривает в качестве законных, в том числе, связанные с правомерным использованием земельных участков и расположенных на них объектов.

Зонирование территорий регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

ГрК РФ устанавливает, что в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в градостроительном регламенте в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков (часть 6 статьи 30), среди которых могут быть основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков выбираются правообладателями земельных участков, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ и часть 4 статьи 37 ГрК РФ). Предоставление же разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в установленном законом порядке; в случае отказа в предоставлении такого разрешения собственник земельного участка вправе оспорить его в суде (части 6 и 7 статьи 37 ГрК РФ).

Таким образом, использование земельного участка не только в соответствии с основным видом разрешенного использования, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, допустимым в качестве дополнительного по отношению к основному, не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению.

Аналогичные разъяснения содержатся в пункте 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 01.10.2020 N 310-ЭС20-8733.

Согласно сведениям, содержащимся в ЕГРН на момент проведения проверочных мероприятий, земельный участок с видом разрешенного использования "индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства", который принадлежит Горнштейну М.В. на праве собственности, расположен в территориальной зоне Ж1 - зона многоквартирной жилой застройки зданиями высокой этажности (5-9 этажей и выше).

В ходе планового (рейдового) осмотра установлено, что фактически на территории земельного участка расположен двухэтажный дом с мансардным этажом, кирпичный гараж, постройка, теплицы.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-1 - "зона многоквартирной жилой застройки зданиями высокой этажности (5-этажей и выше)".

Согласно таблице N 1 Приложения N 3 к Правилам землепользования и застройки одним из видов разрешенного использования зоны Ж-1 является "Торговля, общественное питание, бытовое обслуживание. Отдельно стоящие объекты. Объекты, рассчитанные на малый поток посетителей (менее 150 кв. м общей площади). Объекты общей площадью от 150 кв.м до 1000 кв. м".

Таким образом, размещение на спорном земельном участке 2-этажного нежилого здания, которое используется в соответствии с одним из основных видов разрешенного использования, предусмотренных Правилами землепользования и застройки, не является нарушением требований земельного законодательства, в связи с чем вывод Управления Росреестра об отсутствии в действиях предпринимателя административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, является обоснованным.

В рассматриваемом случае фактический способ использования земельного участка соответствует основному разрешенному виду использования, установленному соответствующим градостроительным регламентом для зоны ЖД1-1.

Диспозиция части 1 статьи 8.8 КоАП РФ не предусматривает наступление административной ответственности за отсутствие в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, допустимых в качестве дополнительных по отношению к основному виду.

Отсутствие в ЕГРН таковых сведений не образует состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Указанный вывод соответствует Определению Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 01.10.2020 N 310-ЭС20-8733.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2020 N 42-П установлено, что часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 36 (часть 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием..

Впредь до внесения в законодательство необходимых изменений - принимая во внимание, что в демократическом правовом государстве, высшей ценностью которого являются человек, его права и свободы (статья 2 Конституции Российской Федерации), неустранимые сомнения в правовом регулировании публичных (административных) отношений, сопряженные с возможностью привлечения к ответственности за его нарушение частных лиц, не предполагают, по общему правилу, допустимость расширительного толкования юридических обязанностей таких лиц (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2018 года N 14-П), - собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования.

Согласно пунктами 1, 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие (недоказанность) события, состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

На основании изложенного суд пришел к правомерному выводу о том, что основания для признания незаконным и отмены определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенного Управлением Росреестра отсутствуют, поскольку представленными доказательствами наличие состава вменяемого административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, а именно использование земельного участка не по целевому назначению, в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, не подтверждено.

Довод заявителя о том, что в ЕГРН в качестве основного вида разрешенного использования спорного земельного участка указан "под строительство индивидуального жилого дома, для иных видов жилой застройки", что противоречит фактическому использованию земельного участка, отклоняется, поскольку основан на неверном толковании законодательства с учетом приведенной выше правовой позиции.

Как уже указано в постановлении, в рассматриваемом случае осуществляемый вид разрешенного использования соответствует одному из видов разрешенного использования, установленных для территориальной зоны, в которой расположен спорный земельный участок.

Доводы апелляционной жалобы изучены судом апелляционной инстанции, однако они подлежат отклонению, так как не опровергают выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении, а выражают лишь несогласие с ними, что не является основанием для отмены законного и обоснованного судебного акта. Обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исследованным судом первой инстанции, дана надлежащая правовая оценка по правилам, установленным статьей 71 АПК РФ, выводы суда первой инстанции соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного обжалуемое решение суда первой инстанции отмене не подлежит, оснований для удовлетворения жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 25 февраля 2021 года по делу N А71-16659/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

И.В. Борзенкова Л.Х. Риб