Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2021 г. N 08АП-4343/21 по делу N А75-19530/2020

город Омск

15 июня 2021 г.

Дело N А75-19530/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 июня 2021 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Лотова А.Н.,

судей Ивановой Н.Е., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Плехановой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании посредством использования системы видеоконференц-связи при помощи Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Сургутского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-4343/2021) Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26.02.2021 по делу N А75-19530/2020 (судья Дроздов А.Н.), принятое по заявлению Администрации города Сургута (ИНН 8602020249, ОГРН 1028600603525, 628408, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Сургут, ул. Энгельса, 8) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (ИНН 8601009316, ОГРН 1028600512093, 628011, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Ханты-Мансийск, ул. Мира, 27), третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора, - общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания ДЕЗ Восточного жилого района", об оспаривании решения,

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - Карева Е.А. по доверенности от 12.04.2021 N 5;

от Администрации города Сургута - Лашина О.А., представитель по доверенности от 21.06.2019 сроком действия три года;

УСТАНОВИЛ:

администрация города Сургута (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - заинтересованное лицо, УФАС по ХМАО-Югре, Управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 19.11.2020 N 086/01/17.11414/2020. В ходе судебного разбирательства определением от 21.01.2021 настоящее дело объединено в одно производство с делом N А75-20311/2020 по заявлению администрации города Сургута к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре об оспаривании предписания от 23.11.2020 N 63, выданного на основании решения от 19.11.2020 N 086/01/17.1- 1414/2020. К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Управляющая организация ДЕЗ Восточного жилого района" (далее - третье лицо, ООО "УК ДЕЗ ВЖР").

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26.02.2021 по делу N А75-19530/2020 заявление удовлетворено. Решение УФАС по ХМАО-Югре от 19.11.2020 N 086/01/17.1-1414/2020, предписание от 23.11.2020 N 63 признаны недействительными.

Не согласившись с принятым судебным актом, УФАС по ХМАО-Югре обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо указало, что Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства, в силу которых Управлением выявлено совершение Администрацией нарушения антимонопольного законодательства при заключении договоров аренды N 9 от 09.10.2018, N 5 от 21.09.2018, N 6 от 31.08.2018, N 5 от 31.08.2018 с ООО "УК ДЕЗ ВЖР" без проведения торгов.

Податель апелляционной жалобы полагает, что выводы суда первой инстанции не основаны на фактических обстоятельствах дела, сделаны с учетом норм, не подлежащих применению.

В письменных возражениях Администрация, не соглашаясь с доводами апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель Администрации поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, возражения на неё, установил следующие обстоятельства.

Управлением в отношении Администрации проведена плановая выездная проверка, по результатам которой возбуждено дело N 086/01/17.1-1414/2020 по признакам нарушения требований части 1 статьи 17.1. Закона о защите конкуренции.

Антимонопольным органом установлено, что между Администрацией и третьим лицом заключены договоры аренды жилых помещений (квартир):

- от 09.10.2018 N 9 жилого помещения муниципального жилищного фонда, находящегося в собственности администрации г. Сургута. По условиям договора арендодатель передает арендатору в срочное возмездное владение и пользование изолированное жилое помещение, находящееся в муниципальной собственности, состоящее из отдельной двухкомнатной квартиры общей площадью 42,9 кв.м, в т.ч. жилой площадью 29,2 кв.м, расположенной по адресу: г. Сургут, ул. Майская, д.7, кв.49, для проживания работников компании на основании договора найма. Договор заключен на период с 09.10.2018 по 08.09.2019 (11 месяцев). Факт пользования жилым помещением подтверждается актом сверки взаимных расчетов от 21.08.2018. Договор расторгнут на основании соглашения от 05.11.2019;

- от 21.09.2018 N 5 жилого помещения муниципального жилищного фонда, находящегося в собственности администрации г. Сургута. По условиям договора арендодатель передает арендатору в срочное возмездное владение и пользование изолированное жилое помещение, находящееся в муниципальной собственности, состоящее из отдельной однокомнатной квартиры общей площадью 41,9 кв.м, в т.ч. жилой площадью 21,1 кв.м, расположенной по адресу: г. Сургут, ул. Федорова, д.61, кв.26, для проживания работников компании на основании договора найма. Договор заключен на период с 21.09.2018 по 20.08.2019 (11 месяцев). Факт пользования жилым помещением подтверждается актом сверки взаимных расчетов от 21.08.2018;

- от 31.08.2018 N 6 жилого помещения муниципального жилищного фонда, находящегося в собственности администрации г. Сургута. По условиям договора арендодатель передает арендатору в срочное возмездное владение и пользование изолированное жилое помещение, находящееся в муниципальной собственности, состоящее из одной комнаты жилой площадью 20,1 кв.м в двухкомнатной квартире, расположенной по адресу: г. Сургут, проезд Первопроходцев, д.4 кв.5 для проживания работников компании на основании договора найма. Договор заключен на период с 31.08.2018 по 30.07.2019 (11 месяцев). Факт пользования жилым помещением подтверждается выборкой по лицевому счету за 2018 год;

- от 31.08.2018 N 5 жилого помещения муниципального жилищного фонда, находящегося в собственности администрации г. Сургута. По условиям договора арендодатель передает арендатору в срочное возмездное владение и пользование изолированное жилое помещение, находящееся в муниципальной собственности, состоящее из отдельной двухкомнатной квартиры общей площадью 62,2 кв.м, расположенной по адресу: г. Сургут, ул. Просвещения, д.17 кв.1 для проживания работников компании на основании договора найма. Договор заключен на период с 31.08.2018 по 30.07.2019 (11 месяцев). Факт пользования жилым помещением подтверждается выборкой по лицевому счету за 2018 год.

Договоры аренды заключены в соответствии с постановлениями администрации города Сургута от 09.02.2016 N 833, от 22.01.2015 N 297, от 11.11.2014 N 7535, от 05.11.2014 N 7437 "О включении жилого помещения в состав жилищного фонда коммерческого использования и об оформлении договора аренды".

Комиссией Управления установлено, что все договоры заключены без проведения торгов, Администрацией не были совершены действия по направлению заявления в адрес антимонопольного органа о получении согласия на предоставление муниципальной преференции ООО "УК ДЕЗ ВЖР" в порядке, предусмотренном главой 5 Закона о защите конкуренции.

Данные действия Администрации расценены как нарушение требований части 1 статьи 17.1. Закона о защите конкуренции и явились основанием для вынесения антимонопольным органом оспариваемого решения и предписания.

Считая решение и предписание антимонопольного органа незаконным, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

26.02.2021 Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принято решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции усматривает основания для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ и разъяснениям, изложенным в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8, ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения, урегулированы нормами Федерального закона N 135-ФЗ.

Исходя из положений статьи 1 Закона о защите конкуренции, данный нормативно-правовой акт определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности, а также недобросовестной конкуренции.

В силу статьи 4 Закона о защите конкуренции монополистической деятельностью признается злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью.

Статьей 17.1 Закона о защите конкуренции предусмотрены особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

В силу части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Таким образом, заключение договоров возможно только по результатам проведения конкурсов или аукционов, т.е. в порядке, подразумевающем состязательность хозяйствующих субъектов.

Случаи, являющиеся исключением, также приведены в статье 17.1 Закона о защите конкуренции.

Одним из исключений соблюдения такого порядка является установленная пунктом 9 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции возможность предоставления государственной или муниципальной преференции в соответствии с главой 5 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции муниципальные преференции представляют собой предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, муниципальных гарантий.

Главой 5 Закона о защите конкуренции регулируется порядок предоставления государственных или муниципальных преференций.

Преференции могут быть предоставлены исключительно в целях, поименованных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (за исключением случаев, перечисленных в части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции), с соблюдением процедуры, регламентированной статьей 20 Закона о защите конкуренции.

Муниципальная преференция может быть предоставлена при соответствии ее целям, указанным в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, и при условии, если ее предоставление не повлечет устранение или недопущение конкуренции. Запрет на предоставление государственной или муниципальной преференции может быть только в том случае, если последствия в предоставлении преференции будут ощутимы для конкуренции на рынке.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 N 67 утверждены Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества (далее - Правила), а также Перечень видов имущества, в отношении которого заключение подобных договоров, осуществляется только путем проведения торгов в форме конкурса (далее - Перечень).

Согласно Перечню видов имущества по решению собственника или уполномоченного собственником обладателя имущественного права заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса исключительно в отношении следующих видов имущества:

объекты железнодорожного транспорта;

объекты трубопроводного транспорта;

морские и речные порты, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;

аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи;

объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;

гидротехнические сооружения;

объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло -, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод;

метрополитен и другой транспорт общего пользования;

нежилые помещения инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства, включенные в перечни государственного имущества и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц, которое может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, утверждаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", предоставляемые бизнес-инкубаторами в аренду (субаренду) субъектам малого и среднего предпринимательства;

объекты, составляющие имущественный комплекс технопарков в сфере высоких технологий, созданных в рамках реализации комплексной программы "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий" в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.03.2006 N 328-р.

Указанный перечень не содержит такого вида имущества как жилые помещения, передаваемые в пользование на основании торгов в форме конкурса.

Между тем, Порядок также предусматривает передачу в пользование государственного и муниципального имущества в пользование путем проведения торгов в форме аукциона.

Следовательно, в остальных случаях заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, должен осуществляться путем проведения аукционов.

Указанное следует из пункта 13.1 Письма ФАС России от 07.09.2010 "Ответы на вопросы по применению Федерального закона "О защите конкуренции".

Таким образом, при передаче муниципального имущества ООО "УК ДЕЗ ВЖР" Администрация обязана провести аукцион в порядке, установленном Приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67.

В рассматриваемом случае Администрацией не совершены действия, направленные на проведение торгов в порядке, предусмотренном Приказом ФАС России N 67, а также не совершены действия по направлению заявления в адрес антимонопольного органа о получении согласия на предоставление муниципальной преференции ООО "УК ДЕЗ ВЖР" в порядке, предусмотренном главой 5 Закона о защите конкуренции.

Передача государственного или муниципального имущества конкретному хозяйствующему субъекту без проведения торгов (конкурса, аукциона) создает для данного субъекта преимущественные условия в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к государственному или муниципальному ресурсу неопределенному кругу лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеозначенные права в отношении государственного или муниципального имущества.

Следовательно, передав муниципальное имущество без проведения торгов и без согласия антимонопольного органа, Администрация предоставила ООО "УК ДЕЗ ВЖР" преимущественные условия в получении указанного имущества, тем самым ограничив доступ другим хозяйствующим субъектам, заинтересованным в получение такого имущества.

Относительно необходимости применения положений статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), а также статьи 671 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции отмечает следующего.

Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, к числу которых относится сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Проведение торгов способствует развитию конкуренции за обладание ограниченным ресурсом путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к муниципальному имуществу для всех заинтересованных лиц, а также обеспечивает соблюдение интересов собственников имущества, имеющих намерение передать имущество на наиболее выгодных условиях.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, может быть осуществлено только по результатам проведения торгов, за исключением установленных в пунктах 1-16 данной части случаев.

Таким образом, нормы статьи 17.1 Закона о защите конкуренции носят специальный характер и подлежат применению при заключении договоров аренды жилых помещений с хозяйствующими субъектами.

Из правоприменительной судебной практики усматривается вывод о том, что в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем (Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 N 307-КГ15-1408, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/11).

Доводы Администрации, поддержанные судом первой инстанции, о наличии права без торгов сдавать муниципальные жилые помещения в аренду конкретному лицу противоречат части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции. Данной нормой закреплено общее правило о порядке заключения договоров аренды в отношении любого вида государственного или муниципального имущества.

Кроме того, жилое помещение предоставлено не физическим лицам для проживания по найму, не в соответствии с положениями ЖК РФ, а предоставлено в аренду коммерческой организации в целях использования имущества в своих интересах.

В соответствии с приложениями подпунктов "а" и "г" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Выданное Администрации предписание антимонопольного органа от 23.11.2020 N 63 с целью устранения вышеуказанных нарушений соответствуют закону и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судебная коллегия, анализируя материалы дела, приходит к выводу о том, что решение антимонопольного органа и выданное на его основании предписание приняты в пределах компетенции антимонопольного органа, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя, что является основанием для отказа в удовлетворения заявления Администрации.

В связи с чем, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26.02.2021 по делу N А75-19530/2020 по настоящему делу подлежит отмене. Требования заявителя подлежат оставлению без удовлетворения по изложенным выше обстоятельствам.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не распределяются, поскольку Управление согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от ее уплаты.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26.02.2021 по делу N А75-19530/2020 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Заявление Администрации города Сургута к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре о признании недействительными решения от 19.11.2020 N 086/01/17.1-1414/2020, а также предписания от 23.11.2020 N 63 оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А.Н. Лотов

Судьи

Н.Е. Иванова О.Ю. Рыжиков