Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 июня 2021 г. N 17АП-6102/21 по делу N А60-55109/2020

г. Пермь

24 июня 2021 г.

Дело N А60-55109/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 июня 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борзенковой И.В.,

судей Васильевой Е.В., Голубцова В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощековой С.В.,

при участии:

от заявителя - Отраслевого органа администрации Сосьвинского городского округа "Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, энергетике, транспорту и связи": Захарова Е.Ю., паспорт, доверенность от 05.04.2021 N 1; Романов С.В., паспорт, доверенность от 24.05.2021 N 2;

от третьего лица - общества с ограниченной ответственностью "ЕЭС-Гарант": Семак В.В., паспорт, доверенность от 07.10.2020; Чебурахин А.Е., паспорт, доверенность от 07.10.2020;

от общества с ограниченной ответственностью "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ": Максиманова Ю.А., удостоверение, доверенность от 10.02.2020,

от иных лиц, участвующих в деле, - представители не явились,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещенные надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы заявителя Отраслевого органа администрации Сосьвинского городского округа "Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, энергетике, транспорту и связи", третьего лица общества с ограниченной ответственностью "ЕЭС-Гарант" и апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ", поданную в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 29.03.2021 по делу N А60-55109/2020

по заявлению Отраслевого органа администрации Сосьвинского городского округа "Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, энергетике, транспорту и связи" (ИНН 6680002370, ОГРН 1136680000742)

к Контрольному органу Сосьвинского городского округа (ИНН 6680000510;

6680000510, ОГРН 1116680000513)

третьи лица: ОСП Дума Сосьвинского городского округа, общество с ограниченной ответственностью "ЕЭС-Гарант"

об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

Отраслевой орган администрации Сосьвинского городского округа "Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, энергетике, транспорту и связи" обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Контрольного органа Сосьвинского городского округа от 13.10.2020 N 3.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 29.03.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, заявитель обратился в суд апелляционной инстанции с жалобой, просит решение суда отменить, вынести по делу новый судебный акт, в соответствии с которым предписание Контрольного органа Сосьвинского городского округа от 13.10.2020 N 3 признать недействительным.

В обоснование апелляционной жалобы приведены следующие доводы: внесение изменений в уже выданное предписание от 13.10.2020 N 3 без проведения иной проверки является нарушением действующего законодательства; заинтересованным лицом не доказаны полнота и достоверность заключений Уральской Торгово-промышленной палаты (союза) и ООО "Экспертный совет", судом не проводился элементарный анализ на обоснованность применяемых норм в заключениях; судом не дана правовая оценка действиям заявителя от составления локальных сметных расчетов до даты вынесения предписания; действия заявителя являются добросовестными и направленными на соблюдение принципов положений ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации; заинтересованным лицом не доказаны полнота и законность предписания, не указаны нарушенные нормы права; не дана правовая оценка действия заинтересованного лица при проведении контрольного мероприятия; не учтены положения пункта 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Третье лицо - ООО "ЕЭС-Гарант" также обжалует решение суда первой инстанции в апелляционном порядке, просит решение отменить, вынести по делу новый судебный акт, которым оспариваемое предписание признать недействительным.

В апелляционной жалобе ООО "ЕЭС-Гарант" заявляет, что судом не дана оценка добросовестности и осмотрительности отраслевого органа по смыслу Бюджетного кодекса Российской Федерации; учитывая, что отраслевой орган реализовал свои полномочия в рамках действующего на тот период времени законодательства и использовал все доступные ему инструменты для предотвращения рисков завышения цены муниципального контракта при определении необходимости, целесообразности и экономической обоснованности совершения конкретной расходной операции, что соответствует разъяснениям п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23, такое поведение со стороны заявителя следует квалифицировать как добросовестное и его подход к заключению муниципального контракта осуществлен с должной осмотрительностью, а также в соответствии с принципами результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ); заключения Уральской Торгово-промышленной палаты (союза) и ООО "Экспертный совет" выполнены с существенными нарушениями и подготовлены исключительно с целью представить мнение, альтернативное изложенному в заключении об экспертизе достоверности сметной стоимости, проведенной по инициативе отраслевого органа в рамках реализации бюджетных полномочий; ни контрольным органом, ни судом не указаны ссылки на норму закона, нарушенную действиями или бездействием отраслевого органа

Общество с ограниченной ответственностью "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ" в апелляционной жалобе, поданной в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просит решение суда отменить, вынести по делу новый судебный акт о признании оспариваемого предписания недействительным.

В апелляционной жалобе ООО "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ" указывает, что перерасчет стоимости работ (и как следствие возврат денежных средств) по основному муниципальному контракту N ЖКХ-61/19 от 17.09.2019, заключенному между ООО "ЕЭС-Гарант" и Отраслевым органом администрации Сосьвинского городского округа "Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, энергетике, транспорту и связи", повлечет изменение стоимости работ по договору N 37/Р935, заключенному между ООО "ЕЭС-Гаранг", а в итоге повлияет на возможность получения обществом "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ" оплаты за выполненные работы в полном объеме, ввиду чего, по мнению апеллянта, обжалуемое решение суда оказывает влияние на права и обязанности ООО "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ".

Определением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2020 на основании части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для рассмотрения настоящего дела произведена замена судьи Гуляковой Г.Н. на судью Борзенкову И.В.

Участвовавшие в судебном заседании суда апелляционной инстанции, открытом 22.06.2021, представители заявителя выразили несогласие с решением суда; доводы, изложенные в своей апелляционной жалобе и в апелляционной жалобе ООО "ЕЭС-Гарант", поддержали; просили решение суда отменить, апелляционные жалобы удовлетворить.

Представители ООО "ЕЭС-Гарант" на удовлетворении своей апелляционной жалобы настаивали; доводы, приведенные в апелляционной жалобе заявителя, поддержали; просили решение суда отменить, жалобы удовлетворить.

Представитель ООО "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ" настаивал на том, что обжалуемый судебный акт затрагивает права и законные интересы общества; доводы, изложенные в своей апелляционной жалобе, поддержал; просил жалобу удовлетворить, решение суда отменить.

Контрольный орган Сосьвинского городского округа в представленных в суд апелляционной инстанции письменных возражениях на апелляционные жалобы заявителя, ООО "ЕЭС-Гарант" и ООО "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ" выразил несогласие с доводами апеллянтов, указал на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просил оставить решение суда без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Дума Сосьвинского городского округа представила письменные возражения на апелляционные жалобы заявителя и ООО "ЕЭС-Гарант", в которых также выразила несогласие с доводами, приведенными данными апеллянтами, просила оставить решение суда без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Контрольный орган Сосьвинского городского округа заявил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 АПК РФ дело рассматривается судом апелляционной инстанции без участия представителей заинтересованного лица и третьего лица Думы Сосьвинского городского округа.

В порядке статьи 163 АПК РФ протокольным определением суда апелляционной инстанции в судебном заседании, открытом 22.06.2021, объявлялся перерыв до 23.06.2021 до 9 час. 50 мин.

23.06.2021 судебное заседание продолжено в том же составе суда, в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

От ООО "ЕЭС-Гарант" поступило ходатайство о назначении судебной экспертизы с постановкой следующих вопросов: Возможно ли применение индекса инфляции 6,93 в локальных сметных расчетах N 1, 2, 3? Верно ли рассчитаны в локальных сметных расчетах N 1, 2, 3 затраты на производство работ в зимнее время, в % соотношении от СМР? Верно ли рассчитан в локальных сметных расчетах N 1, 2, 3 размер средств на накладные расходы и сметную прибыль?

Ходатайство о назначении экспертизы судом апелляционной инстанции рассмотрено и отклонено протокольным определением от 23.06.2021 на основании статьи 268 АПК РФ, исходя из следующего.

В силу положений части 1 и части 3 статьи 268 АПК РФ при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело. При рассмотрении дела в арбитражном суде апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, вправе заявлять ходатайства о вызове новых свидетелей, проведении экспертизы, приобщении к делу или об истребовании письменных и вещественных доказательств, в исследовании или истребовании которых им было отказано судом первой инстанции. Суд апелляционной инстанции не вправе отказать в удовлетворении указанных ходатайств на том основании, что они не были удовлетворены судом первой инстанции.

Согласно разъяснениям, приведенным в п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04.04.2014 N 23 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе", ходатайство о проведении экспертизы в суде апелляционной инстанции рассматривается судом с учетом положений ч. 2 и 3 ст. 268 АПК РФ, согласно которым дополнительные доказательства принимаются судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него (в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство о назначении экспертизы), и суд признает эти причины уважительными.

Из материалов дела следует, что в суде первой инстанции ходатайство о назначении судебной экспертизы обществом "ЕЭС-Гарант" не заявлялось, уважительных причин невозможности заявления такого ходатайства на стадии рассмотрения дела судом первой инстанции не приведено, в связи с чем заявленное ходатайство о назначении экспертизы подлежит отклонению.

Кроме того, в нарушение требований части 4 статьи 82, части 2 статьи 107 АПК РФ и разъяснений, изложенных в п. 22 Постановления Пленума ВАС РФ от 04.04.2014 N 23 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе", общество "ЕЭС-Гарант" не представило доказательства перечисления денежных средств в счет оплаты экспертизы на депозитный счет суда.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом из материалов дела, в соответствии с пунктом 1.3 плана работы Контрольного органа Сосьвинского городского округа на 2020 год, утвержденного распоряжением председателя контрольного органа от 23.12.2019 N 27 (в ред. от 30.09.2020 N 22), распоряжением председателя контрольного органа от 06.04.2020 N 4 (в ред. от 30.09.2020 N 11), Контрольным органом Сосьвинского городского округа в отношении Отраслевого органа администрации Сосьвинского городского округа "Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, энергетике, транспорту и связи" проведено контрольное мероприятие "Проверка использования средств местного бюджета, направленных на реализацию муниципальной программы "Развитие жилищно-коммунального хозяйства, транспортной инфраструктуры и повышение энергетической эффективности в Сосьвинском городском округе до 2025 года" в 2019 году и текущем периоде 2020 года (капитальный ремонт водопроводной сети в п. Восточный, этап N 1 - 2019 год, этап N 2 - 2020 год)".

В ходе проведения контрольного мероприятия выявлено нарушение - незаконное использование средств бюджета Сосьвинского городского округа в сумме 20 501 458 рублей, в том числе:

- необоснованное завышение стоимости работ по акту о приёмке выполненных работ формы N КС-2 от 29.11.2019 N 1 - 10 543 382 рубля 40 копеек;

- необоснованное завышение стоимости работ по акту о приёмке выполненных работ формы N КС-2 от 27.05.2020 N 2 - 7 751 320 рублей;

- оплата работ с нарушением действующих технических нормативов и с качеством, не соответствующим условиям муниципального контракта от 17.09.2019 N ЖКХ-61/19 - 2 206 755 рублей 60 копеек.

По результатам проверки Контрольным органом Сосьвинского городского округа составлен акт N 26 от 05.10.2020 и вынесено предписание N 3 от 13.10.2020, в соответствии с которым Отраслевому органу администрации Сосьвинского городского округа "Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, энергетике, транспорту и связи" предписано денежные средства, использованные незаконно в сумме 20 501 458 рублей, возместить в бюджет Сосьвинского городского округа до 13 января 2021 года.

Распоряжением председателя Контрольного органа Сосьвинского городского округа от 01.03.2021 N 3 в предписание N 3 от 13.10.2020 внесены изменения, второй абзац изложен в следующей редакции:

"В ходе проведения контрольного мероприятия выявлено нарушение, требующее принятия безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению - незаконное использование средств бюджета Сосьвинского городского округа в сумме 20 427 601 рубль 60 копеек, в том числе:

- необоснованное завышение стоимости работ по акту о приемке выполненных работ формы N КС-2 от 29.11.2019 N 1 - 10 500 768 рублей 00 копеек;

- необоснованное завышение стоимости работ по акту о приемке выполненных работ формы N КС-2 от 27.05.2020 N 2 - 7 720 078 рублей 00 копеек;

- оплата работ с нарушением действующих технических нормативов и с качеством, не соответствующим условиям муниципального контракта от 17.09.2019 N ЖКХ-61/19 - 2 206 755 рублей 60 копеек".

Полагая, что предписание Контрольного органа Сосьвинского Городского округа N 3 от 13.10.2020 является незаконным, заявитель обратился в суд с требованием о признании предписания недействительным.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, приняв во внимание возражения, приведенные в отзывах на апелляционные жалобы, суд апелляционной инстанции оснований для отмены решения суда не установил.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

В силу абзаца второго части 1 статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля отнесен, в том числе, контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета.

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, среди прочего: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

В силу части 1 статьи 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Аналогичные по сути нормы закреплены в Положении о контрольном органе Сосьвинского городского округа, утвержденном решением Думы Сосьвинского городского округа от 22.12.2011 N 629, в соответствии с которым контрольный орган Сосьвинского городского округа является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля; в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, контрольный орган направляет в органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (п. 1.1, п. 16.4).

Исходя из совокупности вышеприведенных норм, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом, в пределах предоставленных ему полномочий.

В силу статьи 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Любые действия, приводящие к неэффективному использованию бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В абзаце 4 пункта 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективного использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Из материалов дела следует, что 17.09.2019 между Комитетом ЖКХ (главным распорядителем средств бюджета округа) и ООО "ЕЭС-Гарант" заключен муниципальный контракт N ЖКХ-61/19 (далее - Контракт NЖКХ-61/19), согласно которому Комитет ЖКХ (Заказчик) поручает, а ООО "ЕЭС-Гарант" (Генподрядчик) обязуется выполнить работы "Капитальный ремонт наружной тепловой и водопроводной сети в п. Восточный", Заказчик обязуется по контракту принять их результат и оплатить выполненные работы.

Согласно п. 1.2. Контракта N ЖКХ-61/19, при исполнении контракта, а также по всем вопросам, не урегулированным в контракте, стороны руководствуются Техническим заданием (Приложение N 1 к Контракту ЖКХ-61/19), локально-сметными расчётами N 1, 2, 3 (Приложение N 2 к Контракту ЖКХ-61/19), согласно Графику выполнения работ (Приложение N 3 к Контракту ЖКХ-61/19) и иной технической документации на работы, указанной в Техническом задании, которая прилагается к контракту и является его неотъемлемой частью, а также действующими строительными нормами и правилами, и действующим законодательством РФ.

Стоимость работ по контракту определена локальными сметными расчётами N 1, 2, 3 (Приложение N 2 к Контракту ЖКХ-61/19) и составляет 51 535 065 рублей.

При этом в соответствии с пунктом 2.2.2. Контракта N ЖКХ-61/19, Генподрядчик обязался гарантировать соответствие качества выполненных работ СП, СНИП и другим действующим техническим нормативам.

Согласно пункту 4.2.4. Контракта N ЖКХ-61/19, Генподрядчик обязан обеспечить производство работ в полном соответствии с локально сметными расчетами СП, СНИП, ГОСТ и ТУ.

На основании пункта 6.5.8. Контракта N ЖКХ-61/19, при проведении работ должны быть достигнуты показатели объекта, соответствующие требованиям действующих технических регламентов СНИП, ГОСТ, САН ПИН, НПБ и др. нормативных документов действующих на территории РФ.

В пункте 6 Технического задания (приложение N 1 к Контракту N ЖКХ-61/19) установлено, что все работы должны соответствовать требованиям нормативных документов.

В рамках проведения контрольного мероприятия экспертами Уральской торгово-промышленной палаты, ООО "Экспертный совет", ООО "Уральское бюро строительной экспертизы" установлены факты необоснованного завышения стоимости работ по актам о приемке выполненных работ формы N КС-2 от 29.11.2019 N 1 и от 27.05.2020 N 2, явившиеся следствием завышения сметных нормативов: МДС 81-35.2004. "Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации"; МДС 81-33.2004 "Методические указания по определению величины накладных расходов в строительстве"; МДС 81-25.2001 "Методические указания по определению величины сметной прибыли в строительстве"; ГСН 81-05-02-2007 "Сборник сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время"; Письмо Минстроя РФ от 10.04.2019 N 12661-ДВ/09 "Об индексах изменения сметной стоимости строительства в II квартале 2019 года".

Согласно выводам экспертов, при возможности составления сметы с меньшими коэффициентами, и, соответственно выполнения работ с соблюдением принципов и требований бюджетной эффективности, заказчиком Комитетом ЖКХ и СЭТС утверждены сметы (локально сметные расчеты), позволившие нарушить указанные принципы и требования и удорожить стоимость ремонтных работ и провести работы с превышением необходимых бюджетных затрат на проведения аналогичного рода и объема работ.

Оценив представленные экспертные заключения, суд первой инстанции правильно установил, что в каждом из этих документов полно и достоверно определены объемы завышений сметной стоимости по предоставленным документам; в полном объеме указаны все правовые акты, которые были нарушены при составлении смет; компетентность экспертов Уральской торгово-промышленной палатой (союза) и ООО "Экспертный совет" подтверждается представленными в дело документами, свидетельствующими о наличии у экспертов соответствующего образования, квалификации, стажа и опыта работы в сфере строительства.

В заключениях экспертов приведены подробные описания расчета и оснований определения итоговой суммы фактических объёмов выполненных работ, а также суммы необоснованного завышения стоимости этих работ. Противоречий в выводах экспертов, иных обстоятельств, вызывающих сомнения в правильности проведенных исследований, судом не установлено.

Кроме того, вопреки доводам заявителя, коэффициент дополнительных затрат при производстве работ в зимнее время - 3,63 (с учетом поправочного коэффициента, учитывающего температурную зону, Свердловская область - 1,1 Приложение N 1 к ГСН 81-05-02-2007) учтен экспертами Уральской торгово-промышленной палаты (союза) и ООО "Экспертный совет" при подготовке дополнительных заключений.

ООО "ЕЭС-Гарант" заявляет об ошибочном применении экспертами Уральской торгово-промышленной палаты в смете при переводе в текущие цены коэффициентов 4,91 и 5,20 к работам по капитальному ремонту ввиду неверного определения вида работ по муниципальному контракту.

Между тем, ни в предписании Контрольного органа от 13.10.2020 N 3, ни в акте проверки от 05.10.2020 N 26, ни в заключении экспертов Уральской торгово-промышленной палаты и ООО "Экспертный совет" нет указаний на то, что работы, выполненные на водопроводе в п. Восточный, не относятся к капитальному ремонту.

Применение индексов изменения стоимости на 2 квартал 2019 г. по локальным сметным расчетам N 1 и N 2 - 4,91 и по локальному сметному расчету N 3 - 5,20 суд апелляционной инстанции считает законным и обоснованным, т.к. на законодательном уровне отсутствуют указания о применении (или не применении) ежеквартальных индексов Минстроя России для капитального ремонта.

Выбор индекса изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ по объектам строительства осуществляется исходя из наименования титула объекта капитального строительства, указанного в проектно-сметной документации.

При этом, если в титуле объекта капитального строительства указан объект строительства, на который в ежеквартальных письмах Минстроя России индексы отсутствуют, то для объекта применяется индекс по строке "Прочие объекты".

В данном случае проводился капитальный ремонт наружной водопроводной и тепловой сети в п. Восточный.

На данный вид работ в ежеквартальных индексах Минстроя России индексы присутствуют, поэтому следует применять их.

Учитывая изложенное, представленные в материалы дела заключения экспертов Уральской торгово-промышленной палаты, ООО "Экспертный совет" и ООО "Уральское бюро строительной экспертизы" правомерно признаны судом первой инстанции допустимыми доказательствами по делу, подтверждающими факт установленного контрольным органом нарушения бюджетного законодательства.

Согласно заключению ООО "Уральское бюро строительной экспертизы" от 24.02.2020 N 38/и-20 установлены следующие нарушения:

1) Через футляры стен водопроводных колодцев поступает вода, отсутствует герметизация футляров (см. фото 46 и 47, фототаблица 1). За сутки вода подымается на высоту не менее 1 метра от основания колодца.

Устоявшийся уровень воды во всех колодцах от 1,8-м до 2,5 метров, (см. фото 1; 3; 4; 18; 25; 35, фототаблица 1).

2) Отверстие для футляра не обеспечивает герметизацию водопроводных колодцев (см. фото 46 и 47, фототаблица 1).

3) Горизонтальные растворные швы железобетонных колец негерметизированы, с наружной стороны колодцев не выполнена гидроизоляция (см. фото 46 и 47, фототаблица 1).

4) Люки смотровых колодцев уложены непосредственно на плиты перекрытия, что не соответствует типовым проектным решениям устройства водопроводных колодцев (см. фото 1-45, фототаблица 1).

5) Колодцы возвышаются над уровнем земли, тротуаров и дорог свыше нормативных значений, местами до 0,5 - 0,7-м. (см. фото 7; 11; 19; 24; 25; 30 -38; 40; 42 - 45, фототаблица 1).

6) Под запорную арматуру в колодцах не выполнены упоры (см. фото 46 и 47, фототаблица 1).

7) На колодцах, установленных в проезжей части дорог, смонтированы полимерно-песчаные люки (должны быть чугунные, тяжёлого типа).

Выполнение работ с нарушением действующих технических нормативов и с качеством, не соответствующим условиям муниципального контракта от 17.09.2019 N ЖКХ-61/19, указанные в заключении ООО "Уральское бюро строительной экспертизы", являются нарушениями требований нормативной документации в строительстве СП 31.13330.2012 "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения"; СП 131.13330 "Строительная климатология"; СП 248.1325800.2016 "Сооружения подземные. Правила проектирования"; "Типовые проектные решения 901-09-11.84 "Колодцы водопроводные"; ГЭСН 22-04-001-02 "Устройство круглых колодцев из сборного железобетона в грунтах: мокрых"; СП 40-102-2000 "Проектирование и монтаж трубопроводов систем водоснабжения и канализации из полимерных материалов; СП 129.13330.2011 "Наружные сети и сооружения водоснабжения и канализации"; СП 399.1325800.2018 "Системы водоснабжения и канализации наружные из полимерных материалов. Правила проектирования и монтажа"; ГОСТ 3634-99 "Люки смотровых колодцев и дождеприемники ливнесточных колодцев. Технические условия"; СП 32.13330.2012 "Канализация. Наружные сети и сооружения"; СП 8.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности".

По мнению заявителя, оспариваемое предписание является незаконным, поскольку не содержит ссылок на нарушенные нормы права.

Между тем, как правильно установил суд первой инстанции, предписание содержит указание на то, по каким документам - актам о приёмке выполненных работ установлено необоснованное завышение стоимости работ и оплата работ, выполненных с нарушением технических нормативов и с качеством, не соответствующим условиям муниципального контракта. При этом, конкретно нарушения каких именно сметных нормативных документов в строительстве привели завышению стоимости работ указано в заключениях экспертов Уральской торгово-промышленной палатой (союза), ООО "Экспертный совет" и в заключении специалиста ООО "Уральское бюро строительной экспертизы", являющихся в Приложениях N 4, 7, 10 к акту проверки от 05.10.2020 N 26.

Кроме того, из материалов дела следует, что по результатам заключения Уральской торгово-промышленной палатой (союза) от 12.02.2021 N 0130500045/Д и заключения ООО "Экспертный совет" от 16.02.2021 N 20/2, с учётом коэффициента дополнительных затрат при производстве работ в зимнее время (3,63), сумма незаконного использования денежных средств бюджета Сосьвинского городского округа составила 20 427 601 рубль 60 копеек в т.ч.: необоснованное завышение стоимости работ по акту о приёмке выполненных работ формы N КС-2 от 29.11.2019 N 1 - 10 500 768 рублей 00 копеек; необоснованное завышение стоимости работ по акту о приёмке выполненных работ формы N КС-2 от 27.05.2020 N 2 - 7 720 078 рублей 00 копеек; оплата работ с нарушением действующих технических нормативов и с качеством, не соответствующим условиям муниципального контракта от 17.09.2019 N ЖКХ-61/19 - 2 206 755 рублей 60 копеек.

Вследствие этого распоряжением председателя Контрольного органа Сосьвинского городского округа от 01.03.2021 N 3 в предписание от 13.10.2020 N 3 внесены соответствующие изменения.

Заявитель считает, что внося изменения в ранее выданное предписание, заинтересованное лицо признало неполноту проведенной проверки.

Отклоняя указанные доводы, суд апелляционной инстанции исходит из того, что в данном случае какие-либо изменения в акт проверки от 05.10.2020 N 26 не вносились. Действующими нормативно-правовыми актами в настоящее время напрямую не регламентирован порядок и форма внесения изменений в предписания органами финансово-бюджетного надзора, между тем, исходя из совокупности норм статей 10, 13 Положения о контрольном органе Сосьвинского городского округа, утвержденного решением Думы Сосьвинского городского округа от 22.12.2011 N 629, Стандарта внешнего муниципального финансового контроля "Общие правила проведения контрольного мероприятия", утвержденного председателем контрольного органа Сосьвинского городского округа от 01.08.2018 N 14, а также учитывая, что внесение указанных изменений в предписание в данном случае не привело к нарушению прав заявителя (в результате внесенных изменений сумма денежных средств, подлежащих возмещению в бюджет Сосьвинского городского округа, снижена), суд апелляционной инстанции считает, что контрольный орган Сосьвинского городского округа правомерно внес соответствующие изменения в предписание от 13.10.2020 N 3.

Утверждение заявителя о том, что он реализовал свои полномочия в рамках действующего на тот момент времени законодательства и использовал все доступные ему инструменты для предотвращения рисков завышения цены муниципального контракта N 01623000714190000060001 от 10.04.2019 при определении необходимости, целесообразности и экономической обоснованности совершения конкретной расходной операции не находит своего подтверждения по следующим основаниям.

Из обстоятельств дела усматривается, что заявитель в рамках реализации поставленных перед ним задач и в пределах бюджетных средств, выделенных на капитальный ремонт тепловых сетей в п. Восточный, использовал только один инструмент для предотвращения рисков завышения цены муниципального контракта от 10.04.2019 N 0162300071419000006000, была проведена процедура, предусмотренная Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" - аукцион в электронной форме, по итогам которого из двух участников закупки ООО "ЕЭС-Гарант" предложило наименьшую сумму.

В то же время, частью 4 статьи 59 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" установлено, что для проведения электронного аукциона заказчик разрабатывает и утверждает документацию об электронном аукционе.

Следовательно, составление локальных сметных расчетов для определения начальной максимальной цены контракта осуществляется именно заказчиком.

Во всех пяти локальных сметных расчетах на капитальный ремонт наружной тепловой сети в п. Восточный N 1, 2, 3, 4, 5 (Приложении N 2 к муниципальному контракту от 10.04.2019 N 01623000714190000060001) в реквизитах "Составил (должность, подпись, расшифровка)" имеется подпись составителя без указания должности и расшифровки подписи.

При таких обстоятельствах, факт разработки локальных сметных расчётов, являющихся основанием для определения начальной максимальной цены контраста, именно заказчиком не находит своего документального подтверждения. Факт определения заявителем начальной максимальной цены муниципального контракта с целью использования наименьшего объема бюджетных средств, не доказан.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что заявитель, как главный распорядитель бюджетных средств, в рамках предоставленных ему бюджетных полномочий, при заключении и исполнении муниципального контракта от 10.04.2019 нарушил установленный статьей 34 БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, т.е. принял и оплатил выполненные работы по капитальному ремонту тепловых сетей в п. Восточный с вышеуказанными недостатками, что привело к незаконному использованию средств бюджета Сосьвинского городского округа.

На основании вышеизложенного, исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции, что предписание Контрольного органа Сосьвинского городского округа от 13.10.2020 N 3 соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя, оснований для признания предписания недействительным не имеется, требования заявителя правомерно оставлены судом первой инстанции без удовлетворения.

Коллегия апелляционного суда считает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, на основе полного и всестороннего исследования доказательств, выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, основаны на правильном применении норм материального права, сформулированы применительно к юридически значимым обстоятельствам дела, получившим необходимую правовую оценку.

В силу изложенного, оснований для отмены обжалуемого решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб заявителя и ООО "ЕЭС-Гарант" не имеется.

Относительно апелляционной жалобы общества с ограниченной ответственностью "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ", поданной в порядке статьи 42 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В ч. 1 ст. 257 АПК РФ предусмотрено, что лица, участвующие в деле, а также иные лица в случаях, установленных Кодексом, вправе обжаловать в порядке апелляционного производства решение суда первой инстанции, не вступившее в законную силу.

Согласно ст. 42 АПК РФ лица, не участвовавшие в деле, о правах и об обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт, а также оспорить его в порядке надзора по правилам, установленным настоящим Кодексом.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что судебный акт может быть признан вынесенным о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, в том случае, если им устанавливаются права этого лица относительно предмета спора либо возлагаются обязанности на это лицо. Наличие у лица, не привлеченного к участию в деле, какой-либо заинтересованности в исходе дела, само по себе не наделяет его правом на обжалование судебных актов.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце 2 пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", при рассмотрении дела по апелляционной жалобе лица, не участвовавшего в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции определяет, затрагивает ли принятый судебный акт права или обязанности заявителя, и, установив это, решает вопросы об отмене судебного акта суда первой инстанции, руководствуясь частью 6.1 статьи 268, пунктом 4 части 4 статьи 270 Кодекса, и о привлечении заявителя к участию в деле.

Если после принятия апелляционной жалобы будет установлено, что заявитель не имеет права на обжалование судебного акта, то применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Кодекса производство по жалобе подлежит прекращению.

Таким образом, для возникновения права на обжалование судебных актов у лиц, не привлеченных к участию в деле, необходимо, чтобы оспариваемые судебные акты были приняты непосредственно о правах и обязанностях таких лиц.

Предметом рассматриваемого спора является законность и обоснованность предписания Контрольного органа Сосьвинского городского округа, выданного Отраслевому органу администрации Сосьвинского городского округа "Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, энергетике, транспорту и связи". Спорные правоотношения непосредственно не затрагивают права и обязанности общества "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ", ни в мотивировочной, ни в резолютивной частях обжалуемого судебного акта соответствующих выводов не содержится.

Согласно части 1 статьи 51 АПК РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.

При решении вопроса о привлечении лица к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, арбитражный суд исходит из того, какой правовой интерес имеет данное лицо при участии в деле.

Приведенные в жалобе общества "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ" доводы не свидетельствуют о том, что судебный акт по настоящему делу действительно может повлиять на права и обязанности указанного лица по отношению к одной из сторон.

С учетом изложенного, производство по апелляционной жалобе общества "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ" подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ; уплаченная данным лицом при обращении в суд апелляционной инстанции с жалобой государственная пошлина в сумме 1500 руб. подлежит возврату из федерального бюджета на основании подп. 1 п. 1 ст. 333.40 НК РФ.

Руководствуясь статьями 150, 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Производство по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Региональное управление буровых и водохозяйственных работ" прекратить.

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 29.03.2021 по делу N А60-55109/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы Отраслевого органа администрации Сосьвинского городского округа "Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству, энергетике, транспорту и связи" и общества с ограниченной ответственностью "ЕЭС-Гарант" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "ЕЭС-Гарант" из федерального бюджета 1 500 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению N 271 от 04.02.2021.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

И.В. Борзенкова

Судьи

Е.В. Васильева В.Г. Голубцов