Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2021 г. N 07АП-4829/21 по делу N А27-27288/2020

город Томск

29 июня 2021 г.

Дело N А27-27288/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 июня 2021 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Бородулиной И. И., Хайкиной С. Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Винник А. С. с использованием средств аудиозаписи в онлайн-заседании рассмотрел апелляционную жалобу Администрации Тяжинского муниципального округа (N 07АП-4829/2021) на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 30.03.2021 по делу N А27-27288/2020 (судья Драпезо В.Я.) по заявлению Прокуратуры Кемеровской области-Кузбасса в интересах неопределенного круга лиц и публичных интересов муниципального образования "Тяжинский муниципальный округ" (ОГРН 1024200685178, ИНН 4207012433, 650992, г. Кемерово, ул. Красная, 24) к Администрации Тяжинского муниципального округа (ОГРН 1024202238499, ИНН 4242003008, 652240, Кемеровская область-Кузбасс, пгт. Тяжинский, ул. Советская, 6) о признании незаконным бездействия администрации Тяжинского муниципального округа Кемеровской области - Кузбасса, обязании разработать и направить на утверждение нормативно правовые акты.

В судебном заседании принимают участие:

от заявителя: Сысоева О. В., служебное удостоверение,

от заинтересованного лица: без участия,

УСТАНОВИЛ:

первый заместитель прокурора Кемеровской области-Кузбасса в интересах неопределенного круга лиц и публичных интересов муниципального образования "Тяжинский муниципальный округ" (далее - заявитель, Прокуратура) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации Тяжинского муниципального округа Кемеровской области-Кузбасса (далее - Администрация, заинтересованное лицо), выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах"; об обязании Администрации Тяжинского муниципального округа Кемеровской области-Кузбасса в течение одного месяца с момента вступления в силу судебного решения разработать с учетом требований статьи 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", статьи 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), постановления Коллегии Администрации Кемеровской области от 02.03.2012 N 54 "О Порядке разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля органами местного самоуправления в муниципальных образованиях Кемеровской области" и утвердить правовой акт, регламентирующий: осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения условий предоставления в пользование участков недр местного значения.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 30.03.2021 требования Прокуратуры удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции полностью, принять новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что в Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N131-ФЗ) не содержит норм, в которых говорится о вопросе местного значения, связанного с недропользованием, добычей полезных ископаемых; суд ссылаясь на ст. 17.2 Закона N131-ФЗ не принимает во внимание, что муниципальный контроль осуществляется только за соблюдением требований по вопросам местного значения.

В дополнениях к апелляционной жалобе Администрация указывает, что в связи с принятием Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ"" и в соответствии с п. 3 ст. 5 данного Закона п.5 ст. 5 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), который к полномочиям органов местного самоуправления относил контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространённых полезных ископаемых, признан утратившим силу.

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в материалы дела от Прокуратуры поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором выражено не согласие с доводами Администрации, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В порядке части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 АПК РФ суд рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие Администрации.

В судебном заседании представитель Прокуратуры поддержал доводы, изложенные в отзыве.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее заслушав представителя Прокуратуры, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, прокуратурой Тяжинского района в результате проверки исполнения законов в сфере охраны земель при их рекультивации, нарушенных при добыче полезных ископаемых, выявлен факт бездействия администрации Тяжинского муниципального округа.

Установлено, что администрацией Тяжинского муниципального округа не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Полагая, что бездействие Администрации является незаконным, прокуратура обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя требования, суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности требований.

Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В соответствии со статьей 17.1 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу п. 4 ст. 2 Закона N 294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 6 Закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 36 Устава муниципального образования "Тяжинский муниципальный округ" (принятого решением Совета народных депутатов от 28.05.2020 N 81) администрация Тяжинского муниципального округа является исполнительно-распорядительным органом Тяжинского муниципального округа, наделена полномочиями по решению вопросов местного значения в пределах ее компетенции и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Кемеровской области.

В соответствии с п. 5 ст. 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Администрацией Тяжинского муниципального округа не приняты меры по разработке Порядка организации и осуществления муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, а также по разработке и утверждению административного регламента проведения соответствующих проверок, уполномоченный орган не определен. Доказательств обратного администрацией в материалы дела не представлено.

Исходя из приведенных норм и установленных фактических обстоятельств дела, суд первой инстанции пришел к верному выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Отсутствие соответствующего нормативного акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах, является нарушением требований Закона N 131-ФЗ и влечет нарушение прав и законных интересов неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности в связи с неопределенностью требований к хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере добычи общераспространенных полезных ископаемых.

Довод Администрации об отсутствии у неё обязанности по утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, подлежит отклонению.

Отсутствие такого прямого указания в Законе N 131-ФЗ не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

Как верно отметил суд первой инстанции, в определении от 17.06.2008 N 435-0-0 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной организации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, что органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и одновременно, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства.

Выводы суда первой инстанции соответствуют правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда РФ от 17.05.2021 N 304-ЭС21-6095.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Администрацией допущено незаконное бездействие, выраженное в непринятии мер по разработке и утверждению нормативного правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах, а именно контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, которое влечет нарушение прав неопределенного круга лиц хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере добычи общераспространенных полезных ископаемых.

Ссылка апеллянта Федеральный закон от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ" подлежит отклонению, поскольку указанный закон вступает в силу с 01.07.2021.

В спорный период времени следует применять статью 5 Закона о недрах в действующей в этот период редакции.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ обстоятельства дела и представленные доказательства в их совокупности, обоснованно пришел к выводу о правомерности требований Прокуратуры.

Учитывая изложенное, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кемеровской области от 30.03.2021 по делу N А27-27288/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации Тяжинского муниципального округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

И. И. Бородулина С. Н. Хайкина