Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2021 г. N 15АП-10691/21 по делу N А53-19478/2020

город Ростов-на-Дону

01 июля 2021 г.

дело N А53-19478/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 июля 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Маштаковой Е.А.,

судей Чотчаева Б.Т., Яицкой С.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Курипко В.А.,

при участии:

от истца: старшего прокурора отдела прокуратуры области Борсук Н.Н.;

от Комитета по управлению имуществом Кагальницкого района: председателя Злобиной Л.Н.;

от общества с ограниченной ответственностью "Донэкопром": представителя Балакиревой И.В. по доверенности от 01.06.2020;

общества с ограниченной ответственностью "Ростовский": представителя Верменской Е.С. по доверенности от 01.07.2021;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Донэкопром" (ИНН 6141053447, ОГРН 1186196012573) и Комитета по управлению имуществом Кагальницкого района (ИНН 6113010480, ОГРН 1046113000515)

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 21.04.2021 по делу N А53-19478/2020

по иску Прокуратуры Ростовской области в интересах муниципального образования "Кагальницкийо район Ростовской области" в лице администрации Кагальницкого района

к Комитету по управлению имуществом Кагальницкого района (ИНН 6113010480, ОГРН 1046113000515), обществу с ограниченной ответственностью "Донэкопром" (ИНН 6141053447, ОГРН 1186196012573)

при участии третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Ростовский" (ИНН 6113022824, ОГРН 1156188000297), общества с ограниченной ответственностью "АгроСоюз Юг Руси" (ИНН 6167044609, ОГРН 1026104140963)

о признании открытого аукциона недействительным, признании договора недействительным, применении последствий недействительности ничтожной сделки,

УСТАНОВИЛ:

Прокуратура Ростовской области (далее - прокуратура) в интересах муниципального образования "Кагальницкий район" в лице уполномоченного органа - администрации Кагальницкого района Ростовской области обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Комитету по управлению имуществом Кагальницкого района (далее - комитет), обществу с ограниченной ответственностью "Донэкопром" (далее - общество, ООО "Донэкопром") о признании недействительным открытого аукциона по извещению N 080618/0480749/01 от 08.06.2018 по лоту N 1 в отношении земельного участка, площадью 107947 кв.м, с кадастровым номером 61:14:0600020:2214, расположенного по адресу: Ростовская область, Кагальницкий район, 1,4 км на восток границы ст. Кировской, проведенного Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района, оформленного протоколом от 13.07.2018 N 19, о признании недействительным (ничтожным) договора аренды земельного участка N 14 от 23.07.2018, заключенного между Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района и ООО "Донэкопром", о применении последствий недействительности ничтожной сделки - договора аренды земельного участка N 14 от 23.07.2018, путем обязания ООО "Донэкопром" возвратить администрации муниципального образования "Кагальницкий район" по акту приема-передачи земельного участка, площадью 107947 кв.м с кадастровым номером 61:14:0600020:2214, расположенного по адресу: Ростовская область, Кагальницкий район, 1,4 км на восток границы ст. Кировской.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Ростовский" (далее - ООО "Ростовский"), общество с ограниченной ответственностью "АгроСоюз Юг Руси" (далее - ООО "АгроСоюз Юг Руси").

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 21.04.2021 исковые требования удовлетворены. Признаны недействительными торги N 080618/0480749/01, проведенные 08.06.2018 в отношении земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214; признан недействительной сделкой договор аренды земельного участка от 23.07.2018; применены последствия недействительности сделки, суд обязал ООО "Донэкопром" возвратить Комитету по управлению имуществом Кагальницкого района земельный участок с кадастровым номером 61:14:0600020:2214. С ООО "Донэкопром" в доход федерального бюджета взыскано 9000 руб. государственной пошлины по иску.

Не согласившись с принятым судебным актом, комитет и ООО "Донэкопром" обжаловали его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе общество просило отменить решение суда, производство по делу прекратить, ссылаясь на то, что категория спорному земельному участку не присвоена, земельный участок не сформирован и не поставлен на кадастровый учёт. Государственный акт на право собственности на землю, пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) пользование землей РО-14-18, выданный совхозу "Ростовский" Кагальницкого района Ростовской области ст. Кировская, не может являться надлежащим доказательством, так как оригинал отсутствует; документ подписан неуполномоченным лицом; акт отсутствует в учетной книге записи государственных актов. На дату передачи в коллективно-долевую собственность земельный участок с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 сформирован не был. Соответственно, правообладателей у данного земельного участка быть не могло ввиду его отсутствия как самостоятельного объекта гражданского оборота. Генеральный план не содержит запрета на установление зоны ПКЗ 2 типа. Препятствующих проведению торгов обстоятельств на момент их проведения не было. Договор аренды зарегистрирован в Едином государственном реестре недвижимости, номер регистрации: 61/015/2018-2. Общество, победившее в открытых аукционных торгах на право заключения договора аренды, является добросовестным арендатором, регулярно уплачивающим арендные платежи в бюджет, а также вкладывает денежные средства в разрешительную документацию для планируемого строительства на арендованном земельном участке.

Комитет просил отменить решение суда, ссылаясь на то, что в решении Ростовского областного суда от 01.09.2020 по делу N 3а-265/2020 установлено, что в период с 11.05.2018 по 8.12.2020 на территории спорного земельного участка действовала территориальная зона П-2. Нормативный акт органа местного самоуправления об утверждении схемы спорного земельного участка, кадастровые работы по подготовке межевого плана, постановка земельного участка на кадастровый учет, торги на право заключения договора аренды и заключение договора аренды были выполнены в указанный период времени. Ссылка суда на то, что земельный участок с к/н 61:14:0600020:2214 образован в зоне сельхозугодий, на землях сельхозназначения, переданных совхозу "Ростовский", не влечет за собой нарушения каких-либо прав совхоза "Ростовский", который прекратил существование как субъект права в момент его реорганизации в форме преобразования 13 декабря 1991 г. на основании решения Кагальницкого райисполкома N 355 "О регистрации коллективного сельскохозяйственного предприятия "Ростовское". Положения статьи 87 ЗК РФ не содержат каких-либо ограничений по расстоянию от границ населенных пунктов для формирования земельных участков, относящихся к категории земли промышленности, не накладывает каких-либо ограничений и на то, какие земли и каких категорий должны окружать земельный участок, отнесенный к землям промышленности. Публичные торги по продаже спорного земельного участка проведены 13.07.2018, следовательно, срок исковой давности для оспаривания сделки, заключенной по результатам указанных торгов истек 12.07.2019, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении исковых требований.

В отзыве на апелляционную жалобу Прокуратура Ростовской области указала на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просила в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании представители комитета и ООО "Донэкопром" поддержали доводы апелляционных жалоб в полном объеме.

Представители истца и ООО "Ростовский" не согласились с доводами апелляционных жалоб, просили решение оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

ООО "АгроСоюз Юг Руси", надлежащим образом уведомленное о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, явку своего представителя не обеспечило.

Апелляционные жалобы рассмотрены в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность решения суда проверены судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации Кагальницкого района от 14.05.2018 N 362 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории Кагальницкого района, местоположение: Ростовская область, Кагальницкий район, 1,4 км на восток границы ст. Кировской, площадь 107947 кв.м, категория земель: "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли специального назначения"; вид разрешенного использования: "для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического продовольственного снабжения, сбыта и заготовок".

Постановлением администрации Кагальницкого района от 31.05.2018 N 408 принято решение о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214.

По результатам открытых аукционных торгов, оформленных протоколом от 13.07.2018 N 19, между Комитетом по управлению имуществом Кагальницкого района и ООО "Донэкопром" заключен договор N 14 аренды земельного участка от 23.07.2018 сроком на 5 лет.

Договор аренды зарегистрирован 09.08.2018 в Едином государственном реестре недвижимости, номер регистрации: 61/015/2018-2.

Прокуратурой Кагальницкого района в связи с обращением Голубова Н.В. проведена проверка соблюдения требований федерального законодательства при предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214, в ходе которой установлено, что при образовании земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 органом местного самоуправления допущены нарушения федерального законодательства.

Согласно информации Управления Росреестра по Ростовской области (от 26.02.2020 N 19.34-0418) с южной стороны от земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 расположен земельный участок с кадастровым номером 61:14:0600020:682, площадью 32,97 га, являющийся обособленным участком единого землепользования с кадастровым номером 61:14:0000000:601, принадлежащий на праве собственности ООО "Агро Союз Юг Руси" на основании договора купли-продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения N 23/01/08, заключенного 23.01.2008 с ЗАО "Ростовский".

С юго-западной стороны земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 расположен земельный участок с кадастровым номером 61:14:0600020:734, площадью 82,85 га, являющийся обособленным участком единого землепользования с кадастровым номером 61:14:0000000:602, принадлежащий на праве общей долевой собственности и выделенный из земель сельскохозяйственного назначения в счет долей в праве общей собственности из земель совхоза "Ростовский" и переданный в аренду ООО "Ростовский".

С северной, западной и восточной сторон от земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 расположен многоконтурный земельный участок с кадастровым номером 61:14:0000000:7192 контур N 16 площадью 54,57 кв. м, который выделен в счет земельных долей из земель совхоза "Ростовский", принадлежит на праве собственности ООО "Агро Союз Юг Руси" и передан в аренду ООО "Ростовский".

На основании государственного акта на право собственности на землю, пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) пользование землей РО-14-18, выданного совхозу "Ростовский" Кагальницкого района Ростовской области ст. Кировская, за землепользователем закреплены 12133 га земли в границах согласно плану землепользования; земля предоставлена для сельскохозяйственного использования.

Постановлением главы администрации Кагальницкого района от 28.07.1994 N 346 п/совхоз "Ростовский" реорганизован в акционерное общество закрытого типа - племенной конный завод "Ростовский". Указанным постановлением в коллективно-долевую собственность передано 11584 га сельскохозяйственных угодий; утвержден проект землеустройства (перераспределения земель) АОЗТ "Ростовское".

По утверждению прокуратуры, при образовании земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 органом местного самоуправления не были приняты во внимание сведения о наличии у этого земельного участка правообладателей. Истец также указал, что органом местного самоуправления нарушены порядок и процедура перевода земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 в иную категорию с целью его дальнейшей сдачи в аренду коммерческой организации.

Земельный участок с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 образован в зоне сельскохозяйственных угодий, на землях сельскохозяйственного назначения, переданных совхозу "Ростовский", каких-либо исключительных обстоятельств для перевода указанных земель в иную категорию путём внесения изменений в схему градостроительного зонирования и включения земельного участка в зону П-2 проведённой проверкой не установлено.

Согласно заключению о результатах публичных слушаний по проекту изменений в Правила землепользования и застройки Кировского сельского поселения, опубликованному на официальном сайте администрации Кагальницкого района, публичные слушания назначены в соответствии с постановлением главы Кагальницкого района от 09.04.2018 N 1.

Из протокола публичных слушаний от 23.04.2018 следует, что вопрос по внесению изменений в графическую часть проекта изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны сельскохозяйственных угодий на зону П-2, не выносился; на публичных слушаниях не обсуждался. Решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Кировского сельского поселения не принималось, кроме того, вопрос об изменении границ населённого пункта также не рассматривался.

Решением Кагальницкого районного Собрания депутатов от 03.05.2018 N 160 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Кировского сельского поселения Кагальницкого района" внесены изменения, в том числе в ГП-1 (карта границ территориальных зон и карта границ с особыми условиями использования территории Кировского сельского поселения), согласно которым в северо-восточной части сельского поселения за чертой населённого пункта на землях сельскохозяйственных угодий установлена зона П-2 в отношении земельного участка неправильной формы, что в силу статьи 12 Правил землепользования и застройки Кировского сельского поселения является производственно-коммунальной зоной второго типа.

Уполномоченным органом по переводу земельных участков в иную категорию на территории Ростовской области является министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области (Порядок перевода земельных участков из одной категории в другую на территории Ростовской области, утверждённый постановлением Правительства Ростовской области от 25.06.2012 N 527), которое сообщило в письме от 06.02.2020 N 19.6.2/422, что ходатайство о переводе земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 в Правительство Ростовской области не поступало, распоряжение о переводе земельного участка в другую категорию не принималось.

Генеральный план развития Кировского сельского поселения не приводился в соответствие с изменёнными Правилами землепользования и застройки.

Кроме того, как указал истец, комитетом на торги выставлен земельный участок, принадлежащий на праве постоянного (бессрочного) пользования ЗАО "Ростовский", который не мог быть предметом аукциона. Формирование земельного участка и его дальнейшая передача в аренду при наличии правообладателя и отсутствии судебного акта об изъятии земельного участка или принятого в соответствии с пунктом 2 статьи 54 ЗК РФ решения уполномоченного органа об изъятии земельного участка является нарушением требований земельного и градостроительного законодательства, что влечёт ничтожность заключённой органом местного самоуправления сделки.

Изложенные обстоятельства послужили основанием для обращения в суд с настоящим иском.

В соответствии с частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд: с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, для участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе", прокурор, предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, названными в абзацах втором и третьем части статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования.

Согласно пункту 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия (пункт 4 статьи 447 ГК РФ).

По правилам статьи 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

По смыслу приведенной нормы права, последствием признания недействительными торгов является недействительность договора, заключенного по их результатам с лицом, ставшим победителем, следовательно, предъявление требования о признании торгов недействительными означает, по сути, оспаривание права победителя торгов на заключение соответствующей сделки (предъявление требований о недействительности сделки, заключенной по результатам торгов, и применение последствий ее недействительности).

При этом торги могут быть признаны недействительными в случае, если: кто-либо необоснованно был отстранен от участия в торгах; на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; продажа была произведена ранее указанного в извещении срока; были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи; были допущены иные нарушения правил, установленных законом (пункт 1 статьи 449 ГК РФ).

Положения статьи 449 ГК РФ о недействительности торгов, проведенных с нарушением правил, установленных законом, не исключают возможность самостоятельного оспаривания заключенных на торгах сделок по иным основаниям, не связанным с нарушениями процедурного характера.

Нарушения процедуры проведения торгов прокуратурой не указаны.

При этом согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 16.06.2016 N 305-ЭС15-651 по делу N А41-2099/2011, положения статьи 449 ГК РФ о недействительности торгов, проведенных с нарушением правил, установленных законом, не исключают возможность самостоятельного оспаривания заключенных на торгах сделок по иным основаниям, не связанным с нарушениями процедурного характера. При ином подходе следовало бы признать допустимость совершения на торгах договоров, игнорирующих любые требования закона, не относящиеся к порядку проведения торгов.

Таким образом, признание сделки, заключенной на торгах, недействительной без оспаривания последних, возможно, но только в том случае, если сам договор имеет какие-либо пороки. В противном случае сделка, заключенная на торгах, не подлежит самостоятельному оспариванию в отрыве от оспаривания торгов.

На основании изложенного судом первой инстанции обоснованно отклонены доводы ответчика об оспоримости сделки и о пропуске прокурором годичного срока давности, установленного статьей 181 Гражданского кодекса Российской Федерации. В данном случае к требованию о признании недействительной сделки по основанию ничтожности применяется общий срок исковой давности в три года, который прокурором не пропущен.

На основании пункта 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным данным Кодексом в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Согласно пункту 1 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В пунктах 74, 75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"; далее - постановление Пленума N 25) разъяснено, что договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность; применительно к статьям 166, 168 Гражданского кодекса под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды; сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.

На основании приведенных правовых положений и разъяснений, данных в постановлении Пленума N 25, в предмет исследования по настоящему спору необходимо включать обстоятельства соблюдения требований земельного законодательства при заключении спорного договора аренды.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в числе которых - земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 статьи 77 данного кодекса).

В соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства (пункт 4 статьи 78 ЗК РФ).

Спорный земельный участок находится в непосредственной близости от населенного пункта - сельского поселения (1,4 км на восток от восточной границы ст. Кировской).

Статья 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1).

Пунктом 6 статьи 27 ЗК РФ определено, что оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Образование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения регулируется настоящим Кодексом и Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ).

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Обзоре судебной практики, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 04.06.2014, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Закона об обороте земель.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (вопрос 5).

Из материалов дела усматривается, что земельный участок с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 образован в зоне сельскохозяйственных угодий, на землях сельскохозяйственного назначения.

Статья 8 ЗК РФ императивно устанавливает, что перевод земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Нарушение установленного настоящим кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Уполномоченным органом по переводу земельных участков в иную категорию на территории Ростовской области является министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области (Порядок перевода земельных участков из одной категории в другую на территории Ростовской области, утвержденный постановлением Правительства Ростовской области от 25.06.2012 N 527), которое сообщило в письме от 06.02.2020 N 19.6.2/422 о том, что ходатайство о переводе земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 в Правительство Ростовской области не поступало, распоряжение о переводе земельного участка в другую категорию не принималось (т. 1, л.д. 16).

В рамках дела N За-265/2020 первый заместитель прокурора Ростовской области обратился в Ростовский областной суд с административным иском о признании недействующим в части решения Кагальницкого районного Собрания депутатов Ростовской области от 3 мая 2018 г. N 160 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Кировского сельского поселения Кагальницкого района".

Решением Ростовского областного суда от 1 сентября 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением от 8 декабря 2020 года (дело N 66а-1412/2020), административное исковое заявление первого заместителя прокурора Ростовской области удовлетворено. Судом признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Кагальницкого районного Собрания депутатов Ростовской области от 3 мая 2018 года N 160 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Кировского сельского поселения Кагальницкого района" в части внесения изменений в ГП-1 (карта границ территориальных зон, карта границ зон с особыми условиями использования территории Кировского сельского поселения), согласно которым в северо-восточной части сельского поселения за чертой населенного пункта установлена зона П-2.

В рамках указанного дела судами установлено следующее.

После принятия оспариваемого нормативного правового акта постановлением главы администрации Кагальницкого района от 14 мая 2018 г.

N 362 утверждена схема расположения земельного участка площадью 107947 кв. м с местоположением образуемого участка: Ростовская область, Кагальницкий район, 1,4 км на восток от восточной границы ст. Кировской, категория земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; вид разрешенного использования - земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок.

Сформированному земельному участку присвоен кадастровый номер 61:14:0600020:2214, земельный участок передан в аренду ООО "ДОНЭКОПРОМ" по договору от 23 июля 2018 г.

При этом земельный участок с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 (вновь созданная территориальная зона П-2) находится в окружении земель сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственных угодий), в том числе единых землепользовании, принадлежащих юридическим и физическим лицам, в том числе на праве общей долевой собственности.

Карта границ территориальных зон в составе ПЗЗ Кировского сельского поселения по состоянию до внесения оспариваемых изменений также относила рассматриваемую и преобразованную территорию в качестве части земель сельскохозяйственных угодий.

Установление оспариваемым нормативным правовым на землях сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственных угодий), имеющих приоритет в использовании, территориальной зоны П-2 (производственно-коммунальная зона второго типа), которая в соответствии со статьей 12 Правил землепользования и застройки выделена для обеспечения правовых условий строительства и реконструкции производственных и коммунальных объектов, имеющих санитарную зону 100 м и более, органами местного самоуправления осуществлено без учета фактического землепользования.

При этом генеральным планом Кировского сельского поселения (утвержден решением Собрания депутатов Кировского сельского поселения от 28 августа 2012 г. N 252) в месте расположения земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 функциональная зона производственного назначения не предусмотрена.

При таких обстоятельствах Правила землепользования и застройки в оспариваемой части противоречат нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Указанные выводы имеют преюдициальное значение для настоящего спора.

Установленные вступившим в законную силу решением Ростовского областного суда от 01.09.2020 обстоятельства о том, что земельный участок с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 образован в зоне сельскохозяйственных угодий, на землях сельскохозяйственного назначения, необоснованно переведённых в иную категорию путём внесения изменений в схему градостроительного зонирования, и безосновательно включён в вновь созданную территориальную зону П-2 в границах сельского поселения, имеют в силу статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации преюдициальное значение для настоящего спора.

Признание нормативного акта недействующим с момента вступления в силу решения суда не должно препятствовать прокурору, предъявившему в защиту публичных интересов исковое заявление о признании недействительными торгов и заключённого по их результатам договора аренды в отношении земельного участка сельскохозяйственного назначения, переведённого в иную категорию по незаконному нормативному акту, требовать восстановления нарушенных этим актом прав муниципального образования и неограниченного круга лиц.

Принятие собранием депутатов решения об утверждении изменений в генеральный план Кировского сельского поселения Кагальницкого района Ростовской области также не исключает пороков как оспоренного решения, так и оспариваемой сделки.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что при образовании земельного участка с кадастровым номером 61:14:0600020:2214 органом местного самоуправления допущены нарушения федерального законодательства.

Учитывая изложенное, торги и заключенный по их результатам договор являются недействительными ввиду порочности земельного участка как предмета аренды.

Доводы о фальсификации государственного акта на право собственности на землю, пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) пользование землёй РО-14-18, выданного совхозу "Ростовский" Кагальницкого района Ростовской области, не имеют правового значения для настоящего спора, поскольку вопрос наличия или отсутствия титула владения у третьего лица спорным земельным участком в составе предоставленных ему земель предметом настоящего судебного разбирательства не является.

На основании статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.

В связи с недействительностью (ничтожностью) договора аренды суд первой инстанции правомерно применил реституцию путем возвращения спорного земельного участка от арендатора к арендодателю (муниципальному образованию в лице администрации), поскольку основания пользования данным участком у общества отсутствуют, а у прокурора имеется право требовать применения последствий недействительности ничтожной сделки.

Доводы апелляционных жалоб, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Вместе с тем, распределяя судебные расходы по уплате государственной пошлины по иску на ответчиков в равных долях (по 9000 руб., исходя из трех требований неимущественного характера), суд первой инстанции не учел следующего.

Согласно статье 449 и пункту 2 статьи 166 ГК РФ торги и договор, заключенный по их результатам, могут быть признаны недействительными по заявлению участника торгов либо лица, незаконно не допущенного к участию в торгах, либо иного лица, которое докажет свою заинтересованность в заявленном иске.

Поскольку торги являются способом заключения договора, а признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, предъявление требования о признании недействительными торгов означает также предъявление требования о недействительности сделки, заключенной по результатам торгов, и применении последствий ее недействительности.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации размер государственной пошлины при подаче искового заявления по спорам, возникающим при заключении, изменении или расторжении договоров, а также по спорам о признании сделок недействительными составляет 6000 руб.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" разъяснено, что при применении подпункта 2 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации следует иметь в виду, что использованное в нем для целей исчисления государственной пошлины понятие спора о признании сделки недействительной охватывает как совместное предъявление истцом требований о признании сделки недействительной и применении последствий ее недействительности, так и предъявление истцом любого из данных требований в отдельности.

Требование об оспаривании торгов рассматривается по правилам об оспаривании сделки.

Таким образом, государственная пошлина по настоящему иску составляет 6000 руб., которая по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отнесению на ответчиков в равных долях. При этом комитет в силу положений подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины.

Принятое по делу решение в указанной части подлежит изменению на основании части 3 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

В соответствии с правилами статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы общества по оплате государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы (платежное поручение N 61 от 20.05.2021) подлежат отнесению на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 21.04.2021 по делу N А53-19478/2020 изменить.

Изложить абзац пятый резолютивной части решения в следующей редакции: "Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "Донэкопром" (ИНН 6141053447, ОГРН 1186196012573) в доход федерального бюджета 3000 руб. государственной пошлины по иску".

В остальной части решение Арбитражного суда Ростовской области от 21.04.2021 по делу N А53-19478/2020 оставить без изменения.

Апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Донэкопром" (ИНН 6141053447, ОГРН 1186196012573), Комитета по управлению имуществом Кагальницкого района (ИНН 6113010480, ОГРН 1046113000515) оставить без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Маштакова

Судьи

Б.Т. Чотчаев С.И. Яицкая