Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2021 г. N 14АП-5005/21 по делу N А52-5208/2020

г. Вологда

06 июля 2021 г.

Дело N А52-5208/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2021 года.

В полном объёме постановление изготовлено 06 июля 2021 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Мурахиной Н.В. и Селивановой Ю.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Саркисян Р.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Кленовой Светланы Николаевны на решение Арбитражного суда Псковской области от 15 апреля 2021 года по делу N А52-5208/2020,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Кленова Светлана Николаевна (ОГРНИП 306603218500012, ИНН 601500448166; адрес: Псковская область, Печорский район) обратилась в Арбитражный суд Псковской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к администрации городского поселения "Печоры" Псковской области (ОГРН 1026002543577, ИНН 6015001449; адрес: 181500, Псковская область, город Печоры, улица Каштановая, дом 1; далее - администрация,) о признании незаконным решения, выраженного в письме от 24.11.2020 N 200-н об отказе во разработке проекта постановления о внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - Схема размещения НТО) и объектов оказания услуг на территорию муниципального образования (далее - МО) "Печоры" Печорского района Псковской области в части нестационарного торгового объекта (далее - НТО), принадлежащего предпринимателю за номером 2, располагаемого в Псковской области Печорского района д. Изборск на ул. Школьной, и об отказе во включении вышеуказанного НТО в Схему размещения НТО объектов на территории Городского поселения "Печоры" (далее - ГП "Печоры") Печорского района Псковской области, утвержденную постановлением администрации города от 04.07.2017 N 95 (с изменениями) и об обязании администрации устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя путем включения НТО, принадлежащего предпринимателю, расположенного на земельном участке по адресу: Псковской области Печорского района д. Изборск, на ул. Школьная, в действующую Схему размещения НТО на территории ГП "Печоры" Печорского района Псковской области, утвержденную постановлением администрации города от 04.07.2017 N 95 (с изменениями).

Дело рассмотрено с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Псково-Изборский объединенный музей-заповедник" (ОГРН 1196027005130, ИНН 6027198863; адрес: 180000, город Псков, улица Некрасова, дом 7; далее - учреждение).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 15 апреля 2021 года по делу N А52-5208/2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Предприниматель с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что ранее объект эксплуатировался на основании распоряжения администрации Изборгской волости Печорского района Псковской области от 25.05.2005 N 22-р, однако в последующем НТО необоснованно не включен в Схему размещения НТО, что не учтено администрацией и судом.

Администрация в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась, просила решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения, одновременно просила рассмотреть дело без участия его представителя.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, 17.11.2020 предприниматель направил в администрацию обращение о необходимости подготовки проекта постановления о внесении изменений в Схему размещения НТО и объектов оказания услуг на территории муниципального образования "Печоры" в части его НТО, располагаемого на ул. Школьной в д. Изборск Печорского района Псковской области.

Администрация в письме от 24.11.2020 N 200-н подготовила ответ на данное обращение.

Полагая, что в данном письме фактически содержится отказ во внесении изменений в схему НТО, утверждённую постановлением администрации ГП "Печоры" от 14.10.2019 N 147, не согласившись с данным отказом, предприниматель обратился в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 упомянутого Кодекса обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно частям 1, 3 статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Согласно пункту 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Пунктом 1 статьи 39.36 ЗК РФ определено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ).

Закон N 381-ФЗ определяет основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации и регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

В силу части 3 статьи 3 упомянутого Закона органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В силу части 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

На основании части 5 указанной статьи схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 17 упомянутого Закона органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Из приведенных положений законодательства следует, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается органами местного самоуправления и принимается в виде нормативного правового акта в установленном органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации порядке с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - Правила N 772), согласно которым включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества (пункт 2).

Для включения объектов в схему размещения орган местного самоуправления направляет в органы, осуществляющие полномочия собственника имущества, заявление о включении объектов в схему размещения (пункт 4 Правил N 772).

В заявлении отражаются следующие сведения:

а) нормативы и фактические показатели минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории муниципального образования;

б) цель использования объектов, включаемых в схему размещения;

в) виды объектов, планируемых к включению в схему размещения;

г) планируемые сроки размещения объектов (пункт 5 Правил N 772).

Орган, осуществляющий полномочия собственника имущества, рассматривает поступившее заявление в течение 30 рабочих дней и принимает решение о согласовании включения объектов в схему размещения или об отказе в таком согласовании (пункт 6 Правил N 772).

В соответствии со статьей 10 Закона N 381-ФЗ приказом Государственного комитета Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле от 16.02.2011 N 55 утверждено Положение о порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений Псковской области схем размещения нестационарных торговых объектов (далее - Положение N 55).

В пункте 2.2 Положения N 55 отражено, что включение НТО в схему осуществляется органом местного самоуправления по заявлению хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, либо по собственной инициативе по согласованию с органом, осуществляющим полномочия собственника имущества (если земельные участки, на которых расположено место размещения НТО, находятся в государственной собственности), либо самостоятельно (если земельные участки, на которых расположено место размещения нестационарного торгового объекта, находятся в муниципальной собственности либо собственность на них не разграничена).

Следовательно, указанной нормой предусмотрена возможность внесения изменений в схему, в том числе и на основании заявлений хозяйствующих субъектов.

Согласно пункту 2.3 Положения N 55 заявление о включении НТО в Схему составляется хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность, с указанием следующих сведений:

наименования, организационно-правовой формы, адреса местонахождения, основного государственного регистрационного номера - для юридического лица;

фамилии, имени, отчества, паспортных данных, сведений о месте жительства, основного государственного регистрационного номера индивидуального предпринимателя - для индивидуального предпринимателя;

фамилии, имени, отчества, паспортных данных, сведений о месте жительства - гражданина, ведущего личное подсобное хозяйство;

место размещения (адресные ориентиры) НТО;

площадь места размещения НТО (для НТО, планируемого для размещения);

вид НТО, планируемого к включению в Схему;

цель использования НТО;

период размещения;

графическое изображение места размещения НТО.

Органы местного самоуправления не вправе требовать представления иной информации.

В пункте 2.17 Положения N 55 определены этапы внесения изменений в схему, определены сроки рассмотрения обращений заявителей, основания для отказа в рассмотрении заявлений, порядок передачи заявлений на рассмотрение уполномоченной комиссии, а также основания для отказа во включении нестационарного торгового объекта в схему.

Основания для отказа во включении НТО в Схему отражены в подпункте 5 пункта 2.17.1 вышеназванного Положения.

Выделение торговых мест на территории городского поселения "Печоры" осуществляется на основании Схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации ГП "Печоры" от 14.10.2019 N 147.

В данном случае в ответ на обращение заявителя администрация в письме от 24.11.2020 N 200-н сообщила следующее.

Согласно Порядку размещения НТО на территории МО "Печоры", утвержденному постановлением администрации ГП "Печоры" от 14.10.2019 N 147, размещение НТО на территории МО "Печоры" осуществляется на основании утвержденной постановлением администрации ГП "Печоры" от 04.07.2017 N 95 Схемы размещения НТО (с изменениями). Размещение НТО на территории МО "Печоры" на свободных местах, включенных в Схему размещения НТО, осуществляется по результатам конкурса. Администрация ГП "Печоры" планирует проводить мониторинг земельных участков в д. Изборск, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения НТО с учетом интересов всех заинтересованных лиц, оформление будет произведено в соответствии с действующим законодательством, одним из пунктов которого является согласование с Государственным комитетом Псковской области по охране объектов культурного наследия о нахождении земельного участка в границах территорий объектов культурного наследия или в границах зон охраны объектов культурного наследия, Комитетом по природным ресурсам и экологии Псковской области, Комитетом по туризму Псковской области. В д. Изборск затруднительно найти свободный муниципальный земельный участок для размещения НТО, так как д. Изборск находится в границах территорий объектов культурного наследия или в границах зон охраны объектов культурного наследия, при этом необходимо учитывать мнение предпринимателей и туристический поток. Деревня Изборск имеет сложившуюся застройку, участки для размещения НТО должны соответствовать строительным, земельным, градостроительным, противопожарным и иным нормам. Участки, прилегающие к частной территории, не должны нарушать интересов собственников земельных участков.

В дополнение к поступившему обращению администрация в упомянутом письме просила направить в адрес администрации ГП "Печоры" информацию по каждому предполагаемому торговому месту, а именно: реквизиты хозяйствующего субъекта (наименование, ФИО, адрес, контактная информация; место размещения (адресные ориентиры) НТО; площадь места размещения НТО; вид НТО; специализация НТО; период размещения; графическое изображение места размещения НТО.

Администрация сообщила, что данная информация необходима для подготовки проекта внесения изменений в Схему размещения НТО и направления в комитеты для согласования.

Администрация в письме также информирует, что при направлении на согласование в ноябре 2019 года Проекта внесения изменений в Схему размещения НТО на территории МО "Печоры", расположенных по адресу: д. Изборск, ул. Школьная, Комитет по туризму Псковской области, Комитет по охране объектов культурного наследия Псковской области, Комитет по природным ресурсам и экологии Псковской области не согласовали Проект внесения изменений в Схему по данному адресу.

Суд первой инстанции проанализировал письмо администрации от 24.11.2020 N 200-н и пришел к выводу о том, что данным письмом на обращение заявителя о необходимости подготовки проекта постановления о внесении изменений в Схему размещения ТНО и объектов оказания услуг на территорию МО "Печоры" в части НТО, располагаемого на ул. Школьной в д. Изборск, ответчик не отказывал в подготовке постановления.

Администрация сообщила заявителю, что до момента внесения изменений в Схему размещения НТО по ул. Школьной в д. Изборск и проведения конкурса незаконно размещенные торговые палатки, осуществляющие несанкционированную торговлю, должны быть демонтированы и что размещение НТО на территории МО "Печоры" на свободных местах, включенных в Схему размещения НТО, осуществляется по результатам конкурса, также ответчик сообщил о проведении мониторинга и предложил представить документы для подготовки проекта изменений в Схему размещения НТО.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к выводу, что содержащиеся в письме от 24.11.2020 N 200-н сведения носят информационный характер, данное письмо не является ни решением, ни действием, влекущими негативные последствия для заявителя, подлежащим оспариванию в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку не содержит каких-либо властных распорядительных, обязательных для заявителя указаний, не возлагает на него никаких обязанностей и не препятствует осуществлению им предпринимательской и иной экономической деятельности или каким-либо иным образом нарушает права и законные интересы заявителя.

При таких обстоятельствах суд отказал в удовлетворении требований заявителя.

Кроме того, суд учел, что в соответствии с требованиями пункта 2.3 Положения N 55 заявление о включении НТО в Схему составляется хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность, с указанием указанных в данном пункте сведений, которые не были отражены в заявлении предпринимателя, поэтому администрация в своем ответе на обращение заявителя разъяснила необходимость предоставления дополнительной информации, которая необходима для подготовки проекта внесения изменений в Схему и дальнейшего его согласования с комитетами Псковской области согласно Порядку размещения нестационарных торговых объектов на территории МО "Печоры", утвержденному постановлением администрации ГП "Печоры" от 14.10.2019 N 147.

Предприниматель дополнительную информацию в администрацию не предоставил, расценив ответ как решение об отказе.

Судом первой инстанции установлено, что информация в администрацию о конкретном местоположении НТО предпринимателем Кленовой С.Н. не представлялась, также как и информация, запрашиваемая администрацией для возможности рассмотрения вопроса о внесении изменений в Схему размещения НТО. НТО, принадлежащему Кленовой С.Н., номер 2 не присваивался, фактически это условное обозначение объекта, присвоенное администрацией при выявлении незаконно установленного НТО (каркаса палатки).

Довод заявителя о том, что по каждому предполагаемому торговому месту администрация может самостоятельно получить необходимую информацию, судом первой инстанции обоснованно отклонен. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что информация фактически находится в распоряжении каких-либо органов или организаций. Доказательства наличия у администрации возможности самостоятельно получить необходимую информацию посредством истребования документов, имеющихся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления, предпринимателем не представлены.

Также суд первой инстанции отметил, что отсутствие в схеме места нахождения торгового павильона по адресу, указанному заявителем, не является ограничением доступа на рынок торговли, поскольку не лишает предпринимателя права претендовать на размещение НТО в ином месте, которое входит в перечень, содержащийся в Схеме.

Суд первой инстанции учел, что заявитель не лишен возможности обратиться с соответствующим заявлением, представив необходимый пакет документов.

Одновременно с этим суд, оценивая заявленный способ восстановления права, учел, что в силу проанализированного законодательства исполнительный орган местного самоуправления вправе внести изменения в нормативный правовой акт лишь при последовательном соблюдении предусмотренных процедур, включающих разработку предложений о внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов, рассмотрение этих предложений уполномоченной комиссией, утверждение в установленном порядке администрацией.

Следовательно, возложение на орган местного самоуправления обязанности внести изменения в нормативный правовой акт по вопросу, отнесенному к его компетенции, в судебном порядке противоречит принципу разделения властей. Данная позиция отражена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2015 N 18-КГ15-182.

На основании изложенного суд первой инстанции обоснованно установил, что в данном случае отсутствуют основания для удовлетворения заявления.

Ссылки апеллянта на то, что с мая 2005 года предприниматель осуществлял свою деятельность на ул. Школьной в д. Изборск на основании распоряжения администрации Изборгской волости Печорского района Псковской области от 25.05.2005 N 22-р, однако в 2019 году в Схему размещения НТО объект предпринимателя незаконно не вошел, коллегией судей не принимаются.

Податель жалобы ссылается на положения части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ и определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О.

Из части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ следует, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" отражено, что положения части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ предусматривающие, что утверждение (изменение) схемы размещения не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

Указанные нормы и разъяснения предусматривают возможность сохранения в Схеме размещения НТО, эксплуатация которых осуществлялась до утверждения схемы. При этом действующим федеральным законодательством не предусмотрено обязанности органа местного самоуправления при разработке и утверждении схемы руководствоваться заявлениями хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции, предприниматель не представлял в администрацию заявление в соответствии с требованиями пункта 2.3 Положения N 55, в связи с этим администрация предлагала дополнить заявление, однако предприниматель данное требование не исполнил, в связи с этим рассматриваемое письмо администрации не содержит решение об отказе, которое принимается в соответствии с тем же Положением.

Доводы апелляционной жалобы являлись предметом исследования судом первой инстанции, не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ в связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 150 руб. относятся на ее подателя.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Псковской области от 15 апреля 2021 года по делу N А52-5208/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Кленовой Светланы Николаевны - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Н.В. Мурахина Ю.В. Селиванова