Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 июля 2021 г. N 09АП-8776/21 по делу N А40-176397/2020

г. Москва

14 июля 2021 г.

Дело N А40-176397/20

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 июля 2021 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ж.В.Поташовой,

судей: И.А.Чеботаревой, Т.Б.Красновой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания А.А.Егоровой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Министерства жилищной политики Московской области

на решение Арбитражного суда города Москвы от 22.12.2020 по делу N А40-176397/20 (145-1241)

по заявлению Министерства жилищной политики Московской области

к Федеральной антимонопольной службе

третье лицо: ООО "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик"

о признании недействительным решения и предписания.

при участии:

от заявителя: не явился, извещен;

от ответчика: Соловьев П.А. по дов. от 12.01.2021;

от третьего лица: Жданов Г.В. по дов. от 05.10.2020;

УСТАНОВИЛ:

Министерство жилищной политики Московской области (заявитель) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Федеральной антимонопольной службе о признании недействительным решения и предписания от 18.08.2020 N 04/10/18.1-40/2020.

Решением суда от 22.12.2020 отказано в удовлетворении требований Министерства жилищной политики Московской области в полном объеме.

Министерство жилищной политики Московской области, не согласившись с выводами суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представитель Федеральной антимонопольной службы просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель ООО "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Министерство жилищной политики Московской области в судебное заседание не явилось. Суд рассмотрел дело в порядке ст.ст. 123 и 156 АПК РФ в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ.

Девятый арбитражный апелляционный суд, изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив все доводы апелляционной жалобы, повторно рассмотрев материалы дела, приходит к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, а решение суда подлежит отмене на основании п.1 ч.1 ст. 270 АПК РФ, по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, решением Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) от 18.08.2020 N 04/10/18.1-40/2020 (далее - Решение), жалоба ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик" (Общество) от 06.08.2020 N86 на действия Министерства жилищной политики Московской области (далее - Министерство) о предъявлении требований проведения процедур, не включенных в исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства, признана обоснованной.

Выдано Предписание от 18.08.2020 04/10/18.1-40/2020 (Предписание) об отмене решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 31.07.2020 N 80232 и рассмотрении заявления Общества от 27.07.2020 повторно.

Не согласившись с указанным решением и предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 АПК РФ, ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушением их изданием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом проверено и установлено соблюдение срока на обращение в суд, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанциим исходил из следующего.

В соответствии с правилами статьи 18.1 (пункт 2 часть 1) Федерального закона от 26.07.2006 N  135-ФЗ "О защите конкуренции", антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов, органа или организации, при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур с сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в том числе в части предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства (подпункт "г" указанного пункта).

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных, не являющихся предметом обжалования, нарушений принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части.1 статьи 23 Закона о защите конкуренции (часть 20 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

В ФАС России поступила жалоба ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик" на действия Министерства при осуществлении в отношении заявителя процедуры 127 исчерпывающего перечня процедур в сфере жилищного строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 N 403 (исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства), в части предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации при осуществлении процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

По результатам рассмотрения указанной жалобы ФАС России установлено, что ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик" 27.07.2020 посредством регионального портала государственных и муниципальных услуг Московской области в адрес Министерства жилищной политики Московской области было направлено заявление N Р001-4885459917-36742397 о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию жилого дома блокированной застройки по адресу: Московская область, по. Мытищи, д. Шолохово на земельном участке N 636.

Министерство 31.07.2020 направило в адрес ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик" уведомление N 80232 об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию по следующим основаниям:

- несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях предусмотренных пунктом 9 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ), и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию;

- несоответствие Федеральному закону от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Водному кодексу Российской Федерации: земельные участки и блокированный дом расположены в границах 100-метровой зоны от уреза воды второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г, Москвы, где, согласно СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы", не допускается капитальная застройка".

Согласно абзацу 2 статьи 18 Федерального закона N 52-ФЗ зоны санитарной охраны (ЗСО) устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении ЗСО принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам.

Положение о ЗСО утверждается Правительством Российской Федерации, однако до настоящего времени такое положение не утверждено.

В соответствии с пунктом 8 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342- ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 01.01.2025 действуют переходные положения, в соответствии с которыми зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 01.01.2020, в том числе нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом.

В соответствии с пунктом 1.2 совместного постановления Правительства Москвы и Правительства Московской области от 17.12,2019 N 1705 -1111/970/44 "О зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области" до утверждения Правительством Российской Федерации положения о ЗСО, до разработки в соответствии с указанным положением проектов таких зон в отношении территории города Москвы и Московской области, до получения санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам и до принятия решений об установлении таких зон на территории города Москвы и Московской области для определения границ и режимов ЗСО применяются границы ЗСО города Москвы и ограничения использования земельных участков в границах таких зон, установленные Решением Исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17.04.1980 N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП" (Решение).

ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик" 19.03.2014 получено разрешение на строительство жилого дома N RU50501301-001468 по адресу:

Московская обл., г. о. Мытищи, д. Шолохово на земельном участке N 633, которое на дату рассмотрения заявления не отозвано и не оспорено.

Пунктом 1 статьи 51 ГрК РФ установлено, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 статьи 51 ГрК РФ), проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

В силу части 13 статьи 51 Г рК РФ основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является, в том числе несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Пункт 11 статьи 48 ГрК РФ определяет градостроительный план земельного участка в качестве одного из оснований подготовки проектной документации объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка. Проектная документация выполняется в соответствии с информацией, указанной в градостроительном плане земельного участка (подпункт 2 пункта статьи 48 ГрК РФ).

Постановлением Администрации сельского поселения Федоскинское от 30.12.2013 N 685 утвержден градостроительный план земельного участка N RU50501301-1293. В градостроительном плане земельного участка указана информация о расположении рассматриваемого земельного участка во втором поясе (ограничений) ЗСО Учинского водохранилища.

Таким образом, суд первой инстанции, пришел к вводу, что выдавая разрешение на строительство, уполномоченный орган подтвердил соответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона N 52-ФЗ при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Земельный участок расположен на берегу реки Раздериха, являющейся притоком первого порядка реки Уча - основного водотока в ЗСО станций водоподготовки.

В соответствии с пунктом 2.2.4. санитарно-эпидемиологических правил СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы", утверждённых постановлением Главного, государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.04.2010 N 45 (СП 2.1.4.2625-10), земельный участок находится во втором поясе (пояс ограничений) ЗСО станций водоподготовки.

В соответствии с пунктом 2.8 СП 2.1.4.2625-10 предоставление земельных участков под строительство и реконструкцию объектов на территории 2 пояса ЗСО станций водоподготовки и гидроузлов производится с учетом выполнения необходимых санитарно-противоэпидемических мероприятий, в том числе по отведению сточных вод, для предотвращения отрицательного влияния на качество воды источника питьевого водоснабжения.

Мероприятия по второму поясу ЗСО станций водоподготовки и гидроузлов предусмотрены подразделом 4.4 СП 2.1.4.2625-10.

Согласно пункту 4.4.4 подраздела 4.4 СП 2.1.4.2625-10 не допускается размещение земельных участков под дачное, садово-огородное, индивидуальное жилищное строительство, очистные сооружения канализации, автозаправочных станций (АЗС) легковых автомобилей на расстоянии менее 100 метров от уреза воды источника питьевого водоснабжения при нормальном подпорном уровне для водохранилищ и при летне-осенней межени для основных водотоков и притоков первого порядка.

То есть данный пункт предусматривает исчерпывающий перечень разрешенного использования земельных участков, согласно которому в 100 - метровой полосе от уреза воды не допустимо дачное, садово-огородное, индивидуальное жилищное строительство, расположение очистных сооружений канализации, автозаправочных станций (АЗС) легковых автомобилей.

ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик" построены централизованная канализация и очистные сооружения, которые введены в эксплуатацию и расположены за пределами рассматриваемого земельного участка.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик" при строительстве объекта на рассматриваемом участке выполнены требования пункта 2.8 СП 2.1.4.2625-10. Следовательно, ФАС России правомерно признал жалобу ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик" на акты и (или) действия (бездействия) Министерства процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, обоснованной и выдал обязательное для исполнения предписание.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) целями закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

На основании ч. 1 ст. 3 Закона о защите конкуренции настоящий закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе, в том числе следующих принципов:

* соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

* обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

* ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

* презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

* обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

* обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

* учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

- допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов;

Градостроительная документация должна быть направлена на реализацию принципов законодательства о градостроительной деятельности, установленных ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в том числе:

- обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;

- обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

- ответственность органов государственной власти Российской Федерации,

* органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного

* самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

* осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

* осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;

* осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

В соответствии с п. 4 ст. 1 ГрК РФ зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании ч. 1 ст. 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 5 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях, предусмотренных п. 9 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ, и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию.

На основании п. 2 ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В настоящее время действуют, в том числе следующие нормативные правовые акты, регулирующие границы зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы: решение Исполкома Московского городского и областного СНК от 17.04.1980 N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП", Постановление Совмина РСФСР от 10.02.1983 N 71 "Об установлении границ водоохранных зон Москворецкого и Волжского источников питьевого водоснабжения г. Москвы", Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.04.2010 N 45 об утверждении СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы" (далее - СП 2.1.4.2625-10), Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.03.2002 N 10 об утверждении СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02).

В соответствии с п. 1.4 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны (далее - ЗСО) организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду, как из поверхностных, так и из подземных источников.

СП 2.1.4.2625-10 являются нормативным правовым актом, определяющим гигиенические требования к организации и санитарному режиму территории и акватории зоны санитарной охраны Московского водопровода, на основании которых должен разрабатываться проект зоны санитарной охраны Московского водопровода, а не устанавливающим границы зоны санитарной охраны источников водоснабжения.

В силу п. 4.4.4. СП 2.1.4.2625-10 во втором поясе ЗСО станций водоподготовки и гидроузлов не допускается размещение земельных участков под дачное, садово-огородное, индивидуальное жилищное строительство, очистные сооружения канализации, автозаправочных станций (АЗС) легковых автомобилей на расстоянии менее 100 метров от уреза воды источника питьевого водоснабжения при нормальном подпорном уровне для водохранилищ и при летнеосенней межени для основных водотоков и притоков первого порядка. При строительстве и реконструкции объектов отдыха и спорта необходимо соблюдать требование, чтобы все строения располагались на расстоянии не менее 100 метров от уреза воды. В зонах рекреации в полосе 100 м от уреза воды не допускается капитальная застройка; допускается установка малых архитектурных форм.

30.12.2013 постановлением администрации сельского поселения Федоскинское N 685 утвержден градостроительный план земельного участка N RU50501301-1296. В градостроительном плане земельного участка указана информация о расположении рассматриваемого земельного участка, на котором построен жилой дом блокированной застройки, во втором поясе (ограничений) ЗСО Учинского водохранилища.

Министерство отказало Обществу в выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию на основании п. 5 ч. 6 ст. ГрК РФ:

несоответствие Федеральному закону от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Водному кодексу Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ: земельные участки и блокированный дом расположены в границах 100-метровой зоны от уреза воды второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы, где, согласно СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы", не допускается капитальная застройка".

Признавая жалобу Общества обоснованной, Комиссия ФАС России пришла к выводу, что параметры построенного объекта соответствуют требованиям по строительству во втором поясе ЗСО, следовательно, по мнению Комиссия ФАС России, Министерством нарушен Закон о защите конкуренции.

Вместе с тем соблюдение требований безопасности и отсутствия негативных воздействий является приоритетом при принятии решения.

Учитывая положения ст. 3 Закона о защите конкуренции (определяющие сферу применения данного закона), антимонопольный орган в рассматриваемой ситуации при принятии Решения и Предписания вышел за пределы своих полномочий. В случае несогласия Общества с отказом Министерства оно обладало правом на его обжалование в соответствии с ч. 8 ст. 55 ГрК РФ, согласно которой отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию может быть оспорен в судебном порядке.

Оставляя требования Министерства без удовлетворения, суд первой инстанции указывает, что Министерством не доказано несоответствие оспариваемых Решения и Предписания ФАС России требованиям Закона о защите конкуренции и не представлено доказательств нарушения его прав.

Между тем в силу ч. 1 ст. 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Следовательно именно ФАС России обязан доказать соответствие оспариваемых Решения и Предписания требованиям Закона о защите конкуренции, а не Министерство доказать их незаконность.

В соответствии с ч. 1 ст. 52 Закона о защите конкуренции решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания; дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подведомственны арбитражному суду.

Согласно Положению о Министерстве жилищной политики Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 02.10.2018 N 688/35, предоставление государственной услуги, в том числе по выдаче (отказу в выдаче) разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городских поселений, сельских поселений, городских округов, а также в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществить на территории двух и более поселений (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства) с 09.11.2018 осуществляет Министерство жилищной политики Московской области.

Следовательно, при оказании государственной по выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию Министерство реализует публично-властные полномочия, а не осуществляет предпринимательскую или иную экономическую деятельность.

Предписание Комиссии ФАС не проверять параметры построенного объекта на соответствие требованиям по строительству во втором поясе ЗСО является понуждением Министерства к совершению незаконных действий в сфере градостроительной деятельности.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что расположение земельного участка и дома в границах 100-метровой зоны от уреза воды второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы не является основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, поскольку указанные сведения были известны на момент выдачи разрешения на строительства, а также поскольку размещение капитальных сооружений в границах 100-метровой зоны от уреза воды второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы допускается.

Судом первой инстанции не учтено следующее.

К основаниям для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию часть 6 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ также относит несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка (пункт 2); несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях, предусмотренных пунктом 9 части 7 статьи 51 настоящего Кодекса, и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию (пункт 5).

Судами установлено, что земельный участок, на котором расположен объект строительства, находится в границах водоохранной зоны и в границах прибрежной защитной полосы 2 пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения г. Москвы - р. Раздериха. Данные обстоятельства подтверждаются, сведениями, отраженными в ГПЗУ.

Частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно- бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Частью 4 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10 о введении в действие санитарных норм и правил утверждены "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02".

В соответствии с пунктом 2.3 Санитарно-эпидемиологических правил 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 2010 года N 45, зона санитарной охраны гидроузла состоит из 1 пояса (строгого режима) и 2 пояса (ограничений).

Согласно пункту 2.2.4 этих Правил второй пояс (пояс ограничений) ЗСО станции водоподготовки включает акваторию источника водоснабжения и территорию первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, которая простирается по берегам водохранилищ, основных водотоков, а также по берегам притоков первого порядка. Этим же пунктом Правил р. Уча (от створа у деревни Сухарево до впадения в Пяловское водохранилище) отнесена к основным водотоками в ЗСО станций водоподготовки. При этом назначение второго пояса ЗСО станции водоподготовки - защита источника водоснабжения от биологического и химического загрязнения, поступающего с поверхностным и подземным стоком и с судов, находящихся в акватории пояса, а также обеспечение процессов самоочищения воды от имеющегося биологического загрязнения.

Согласно пункту 4.4.4 названных Правил не допускается размещение земельных участков под дачное, садово-огородное, индивидуальное жилищное строительство, очистные сооружения канализации, автозаправочных станций (АЗС) легковых автомобилей на расстоянии менее 100 метров от уреза воды источника питьевого водоснабжения при нормальном подпорном уровне для водохранилищ и при летне-осенней межени для основных водотоков и притоков первого порядка. При строительстве и реконструкции объектов отдыха и спорта необходимо соблюдать требование, чтобы все строения располагались на расстоянии не менее 100 метров от уреза воды. В зонах рекреации в полосе 100 м от уреза воды не допускается капитальная застройка; допускается установка малых архитектурных форм.

Сходные ограничения предусмотрены Постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1941 года N 355 "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения" в отношении конкретных водных объектов, источников водоснабжения.

Суд первой инстанции указал, что ограничения, предусмотренные последним предложением пункта 4.4.4 СП 2.1.4.2625-10, не распространяются на рассматриваемый земельный участок, поскольку блокированная застройка не относится к дачному, садово-огородному, индивидуальному жилищному строительству.

Указанный вывод, а также иные выводы суда, противоречат Постановлению администрации сельского поселения Федоскинское Мытищинского муниципального района Московской области от 30 декабря 2013 года N 685, в соответствии с которым общество осуществляло строительство комплексной индивидуальной и малоэтажной застройки с объектами инфраструктур.

На земельных участках, выделенных в соответствии с постановлением от 30 декабря 2013 года N 685, обществом "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" построены дома, в отношении которых отказано выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию.

Указанные отказы были предметом рассмотрения в рамках дел N А41-2863/2018, А41-9295/2018, А41-9297/2018.

Отказывая обществу "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" в удовлетворении требований, суды, в рамках указанных дел, руководствовались положениями статей 2, 51, 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 43, 65 Водного кодекса Российской Федерации, пунктом 4 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", постановлением ЦИК СССР N 96, СНК СССР N 834 от 17 мая 1937 года "О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения", постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1941 года N 355 "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения", решением Исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17 апреля 1980 года N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП" и исходили из установленных обстоятельств расположения спорных земельных участков в границах 100-метровой зоны от уреза воды, во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы, в котором не допускается капитальная застройка.

При указанных обстоятельствах, оспоренные решение и предписание антимонопольного органа являются преодолением судебных актов.

При проверке законности оспариваемых актов, ответчике не доказал законности и обоснованности принятых актов, соответствия фактическим обстоятельствам, положенных в основу решения антимонопольного органа.

Кроме того, жалоба рассмотрена в порядке статьи 18 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части:

- нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

- предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

- незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

- предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Нормы пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не наделяют антимонопольный орган правом на оценку законности отказа уполномоченного органа при отсутствии нарушений, перечисленных в подпунктах "а" - "г" указанной нормы.

Норма части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в свою очередь, не расширяет перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, учитывая, что перечень оснований для обращения в антимонопольный орган с жалобой на действия в рамках градостроительных процедур является закрытым.

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных, не являющихся предметом обжалования, нарушений принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции (часть 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями этого закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции, в соответствии с которыми он возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания (часть 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции).

В настоящем случае, ответчиком не доказано, каким образом отказ Министерства в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию ограничивает конкуренцию или может привести к этому.

При принятии решения коллегия руководствовалась также правовой позицией, сформированной в постановлениях Арбитражного суда Московского округа по делам N А40-176389/20 и А40-174643/20.

На основании изложенного, коллегия приходит к выводу, что имеются основания для удовлетворения апелляционной жалобы, отмены решения суда первой инстанции, с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

Принимая во внимание изложенное, руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 22.12.2020 по делу N А40-176397/20 отменить.

Признать недействительными и отменить решение и предписание Федеральной антимонопольной службы от 18.08.2020 N 04/10/18.1-40/2020.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Ж.В. Поташова

Судьи

Т.Б. Краснова И.А. Чеботарева