Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2021 г. N 07АП-6534/21 по делу N А27-26850/2020

город Томск

6 августа 2021 г.

Дело N А27-26850/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 02 августа 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 августа 2021 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Бородулиной И. И., Павлюк Т. В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Толстогузовой Е. В. с использованием средств аудиозаписи рассмотрел апелляционную жалобу администрации города Кемерово (N 07АП-6534/2021) на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 19.05.2021 по делу N А27-26850/2020 (судья Верховых Е.В.) по заявлению индивидуального предпринимателя Переверзева Алексея Анатольевича (город Кемерово, ОГРН 310420533700052, ИНН 420534146070) к администрации города Кемерово (650000, Кемеровская область-Кузбасс, г. Кемерово, пр. Советский, 54, ОГРН 1034205011610, ИНН 4207023869) о признании незаконным постановления.

Третьи лица: Комитет по управлению государственным имуществом Кузбасса (Кемеровская область-Кузбасс, г. Кемерово, ОГРН 1024200702569, ИНН 4200000478); Государственное предприятие "Фонд имущества Кузбасса" (ОГРН 1114205040267ИНН 4205231091, юридический адрес: 650993, г. Кемерово, ул. Дарвина, 4),

В судебном заседании принимают участие:

От заявителя: без участия,

От заинтересованного лица: Есипова Е. В. по дов. от 25.12.2020, диплом,

От третьих лиц: без участия,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Переверзев Алексей Анатольевич (далее - предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании постановления администрации города Кемерово (далее - Администрация, заинтересованное лицо) от 22.10.2020 N 2999 "Об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 42:24:0401005:1562, расположенного севернее здания N 61 по ул. Ноябрьская" незаконным; об обязании администрации города Кемерово в месячный срок с момента вступления решения суда в законную силу принять постановление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 42:24:0401005:1562, расположенного севернее здания N 61 по ул. Ноябрьская - "природно-познавательный туризм".

Решением от 19.05.2021 Арбитражного суда Кемеровской области заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование своей позиции заинтересованное лицо указывает на то, что в обжалуемом решении отсутствуют сведения о том, какому закону или иному нормативному правовому акту не соответствует обжалуемое постановление, а также какие конкретно права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности оно нарушает; отсутствие факта нарушения прав является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований, в соответствии с ч. 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ); факт того, что территориальной зоной городских лесов предусмотрен условно разрешенный вид "природно-познавательный туризм", не означает безусловную обязанность администрации предоставить его по первому соответствующему заявлению, без учета конкретных обстоятельств.

Предприниматель в отзыве на апелляционную жалобу, представленном в порядке статьи 262 АПК РФ, с ее доводами не согласился, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

От третьих лиц отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

На основании части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 АПК РФ суд рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей заявителя и третьих лиц.

Представитель Администрации в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

Проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя Администрации, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене.

Согласно материалам дела, ИП Переверзев А.А. в целях осуществления коммерческой деятельности - осуществление природно-познавательного туризма, на территории, расположенной в г. Кемерово, севернее здания N 61 по ул. Ноябрьская, 07.05.2020 обратился в уполномоченный орган - в Комитет в порядке ст. 39.11 ЗК РФ для формирования испрашиваемого земельного участка и предоставления его посредством проведения аукциона.

Комитет приступил к формированию земельного участка в испрашиваемых целях, в том числе в целях постановки земельного участка на кадастровый учет, что подтверждается письмом от 14.05.2020 N 10-605/426. Поручено обеспечить формирование земельного участка на торги специально созданному для этих целей - ГП "Фонд имущества Кузбасса".

30.10.2020 испрашиваемый земельный участок, площадью 7 092 кв.м., был поставлен на кадастровый учет и ему присвоен кадастровый N 42:24:0401005:1562.

Вид разрешенного использования земельного участка был определен, как охрана природных территорий - это основной вид разрешенного использования. Категория земель - земли населенных пунктов.

В последующем ГП "Фонд имущества Кузбасса" обратилось в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Кемерово при Администрации г. Кемерово с соответствующим заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования (далее УРВИ) земельного участка с кадастровым N 42:24:0401005:1562 на "природно-познавательный туризм".

Во исполнение указанного порядка, по итогам рассмотрения обращения ГП "Фонд имущества Кузбасса" было принято постановление Администрации г. Кемерово от 25.08.2020 N 2360 о проведении публичных слушаний, согласно которого публичные слушания были назначены на 15.09.2020 в 10.30.

Также, в рамках реализации указанного порядка, после проведения публичных слушаний, 22.09.2020 на сайте https://pravo-kemerovo.ru было опубликовано заключение (N 06-02-09-01/1242 от 22.09.2020) по результатам публичных слушаний, согласно которому комиссия считает возможным предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым N 42:24:0401005:1562, расположенного в Рудничном районе города Кемерово - "природно -познавательный туризм", по заявлению ГП "Фонд имущества Кузбасса". Только 1 человек, из принимавших участие в публичных слушаниях, проголосовал - против. Все остальные за изменение вида разрешенного использования.

22.10.2020 принято постановление администрации города Кемерово N 2999, согласно которого отказано в предоставлении разрешения на УРВИ земельного участка с кадастровым N 42:24:0401005:1562, расположенного по адресу: г. Кемерово, севернее здания N61 по ул. Ноябрьской.

Полагая, что данный отказ в предоставлении разрешения на УРВИ земельного участка с кадастровым N 42:24:0401005:1562 не основан на нормах действующего законодательства, нарушает права заявителя, предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ определено, что без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса.

По смыслу указанных норм, подлежащих применению с учетом общих положений земельного законодательства, обязывающих собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (статья 42 ЗК РФ), возникновение исключительного права на приобретение земельного участка без проведения торгов зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся лицу.

Статьей 39.15 ЗК РФ установлен порядок предварительного согласования предоставления земельного участка.

В целях предоставления несформированного земельного участка необходимо его образование, первичным в котором является подготовка схемы расположения земельного участка (подпункт 1 пункта 4 статьи 39.11 ЗК РФ).

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства, (ст. 1, 7 ЗК РФ).

П. 1 ст. 7 ЗК РФ подразделены по целевому назначению на следующие категории:. 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

В рассматриваемом случае, категория земель - земли населенных пунктов.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в п. 7 ст. 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно ст. 30 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

В силу положений п. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

В соответствии с п.1 ст. 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Предоставление разрешения на УРВИ земельного участка или объекта капитального строительства согласно п. 6 ст. 37 ГрК РФ осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 39 ГК РФ.

Согласно ст. 39 ГрК РФ вопрос о предоставлении разрешения на УРВИ подлежит обсуждению на публичных слушаниях, порядке, установленном ст. 5.1 ГрК РФ.

В силу положений п. 5 ст. 5.1. ГрК РФ процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов:

1) оповещение о начале публичных слушаний;

2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта;

3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях;

4) проведение собрания или собраний участников публичных слушаний;

5) подготовка и оформление протокола публичных слушаний;

6) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

В соответствии с п. 8 ст. 39 ГрК РФ на основании заключения о результатах публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на УРВИ Комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на УРВИ или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

Согласно п. 9 ст. 39 ГрК РФ на основании указанных в ч. 8 рекомендаций глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на УРВИ или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию.

Как верно отметил суд первой инстанции, рекомендации Комиссии и заключение публичных слушаний не несут властных, исполнительно-распорядительных полномочий и не обязывают орган местного самоуправления согласиться с данными рекомендациями и заключением, что согласуется с положениями п. 12 ст. 39 ГрК РФ, которые предусматривают право любого заинтересованного лица оспорить в судебном порядке решение об отказе в предоставлении разрешения. Такое же право на обжалование судебных актов предусмотрено п. 7 ст. 37 ГрК РФ. Ответственность за правильность принимаемого решения лежит на органе местного самоуправления.

При этом, оспариваемое постановление администрации г. Кемерово от N 2999 "Об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым N 42:24:0401005:1562, расположенного севернее здания N 61 по ул. Ноябрьская" не содержит мотивированного обоснования такого отказа.

Отклоняя ссылку администрации на то, что установлена определенная форма постановления, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Как указано заявителем в ходе рассмотрения спора вид разрешенного использования земельного участка обусловлен не тем, что это его первоначальное предназначение, а процедурным моментом, так как Администрация г. Кемерово, считает, что невозможно проводить публичные слушания и принимать решение о предоставлении УРВИ в отношении территории. В связи с чем, необходимо поставить перед данной процедурой земельный участок на кадастровый учет. А поставить его возможно только с основным видом разрешенного использования, так как в отношении УРВИ не пройдена специальная процедура. В отношении территориальной зоны, в границах которой расположен спорный земельный участок, градостроительным регламентом предусмотрено два основных вида разрешенного использования, один из которых охрана природных территорий. В связи с чем, данному земельному участку 30.10.2020 был присвоен такой вид разрешенного использования.

Если градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны предусмотрены виды разрешенного использования, в том числе условно - разрешенные, то они установлены с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (п. 2 ст. 36 ГрК РФ). Также, с учетом устойчивого развития территорий - под которым понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п/п. 2 ст. 1 ГрК РФ).

Как верно отметил суд первой инстанции, предусмотренные виды разрешенного использования, в том числе условно разрешенные в градостроительном регламенте - это не произвольная деятельность законотворческих органов, а обоснованная деятельность уполномоченных лиц на градостроительное проектирование территорий с учетом всех норм и правил.

Испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне - Л (городские леса).

При этом, поддерживая позицию заявителя о том, что "городские леса" это название территориальной зоны, а не категории защитных лесов, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу положений п. 2 ст. 110 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) отнесение лесов к защитным лесам и исключение их из состава, установление и изменение границ земель, на которых располагаются такие леса, осуществляются решениями органов государственной власти в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст.ст. 81 и 82 ЛК РФ, в порядке, установленном лесоустроительной инструкцией, утвержденной в соответствии с ч. 2 ст. 67 ЛК РФ.

П. 1 ст. 111 ЛК РФ предусмотрено, что к защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

Выделяются следующие категории защитных лесов - городские леса (п/п. 5 ч. 2 ст. 111 ЛК РФ).

К городским лесам относятся леса, расположенные на землях населенных пунктов (ч. 1 ст. 116 ЛК РФ, п/п. 3 п. 19 Приказа Минприроды России от 29.03.2018 N 122 "Об утверждении Лесоустроительной инструкции").

В соответствии с п/п. 39 ст. 81 ЛК РФ к полномочиям органов государственной власти РФ в области лесных отношений относятся принятие решений об отнесении лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного п. 1.1 ст. 82 ЛК РФ), принятие решений о выделении особо защитных участков лесов, установлении и изменении границ земель, на которых располагаются защитные леса, особо защитные участки лесов.

П. 1.1. ст. 82 ЛК РФ в настоящем случае не подлежит применению в связи с тем, что регулирует вопрос об отнесение лесов органами субъектов РФ к лесам, расположенным в лесопарковых зонах, лесам, расположенным в зеленых зонах.

К зеленым зонам относятся леса, расположенные на землях лесного фонда и землях иных категорий (за исключением земель населенных пунктов) - п/п. 3 п. 19 Приказа Минприроды России от N 122 "Об утверждении Лесоустроительной инструкции".

К лесопарковым зонам относятся леса, расположенные на землях лесного фонда и землях иных категорий (за исключением земель населенных пунктов) - п/п. 3 п. 19 Приказа Минприроды России от N 122 "Об утверждении Лесоустроительной инструкции".

В рассматриваемой ситуации спорный земельный участок имеет категорию - земли населенных пунктов.

Полномочиями по отнесению лесов к городским лесам на землях населенных пунктов наделены уполномоченные федеральные органы власти.

В отношении рассматриваемой территориальной зоны Л - городские леса, в границы, которой входит спорный земельный участок, сведения о наличии решений Рослесхоза об отнесении данной территории к защитным (городским) лесам отсутствуют.

В соответствии со ст. 37 Правил землепользования и застройки в г. Кемерово, утвержденных Постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.11.2006 N 75 (далее - ПЗиЗ) - Зона городского леса выделена для целей сохранения существующего природного ландшафта и экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья и общего благополучия населения.

Иных ограничений в пользовании в ПЗиЗ не установлено, кроме тех, которые связаны с отнесением рассматриваемой территории к лесопарковому зеленому поясу - постановление Совета народных депутатов Кемеровской области от 25.10.2017 N 1871 "О создании лесопаркового зеленого пояса г. Кемерово и о его площади".

Как верно указал суд первой инстанции, название территориальной зоны не влечет за собой придание данной территории статуса защитных лесов с категорией - городские леса, а лишь предопределяет определенный порядок пользования таких земель по целевому назначению, изложенному в градостроительном регламенте с установленными ограничениями учитывая статус территории.

Руководствуясь положениями п. 3 ст. 62.4. ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", суд отметил, что на земельных участках, входящих в состав лесопаркового зеленого пояса, возможно размещать объекты недвижимости, предназначенные для занятия туристической, рекреационной, спортивной деятельностью.

При этом, доказательств того, что спорный земельный участок является территорией общего пользования, в материалы дела не представлено. Само по себе нахождение земель в границах лесопарковых зеленых поясов не относит территорию к земельным участкам общего пользования.

Отклоняя довод Администрации о том, что представленный на публичные слушания дизайнпроект - здание ресторана - не отвечает целям использования "природно-познавательный туризм", а также о том, что строительство объектов на испрашиваемом земельном участке приведет к выбытию данного участка из состава лесопаркового зеленого пояса, суд первой инстанции верно указал, что указанный вопрос подлежит разрешению после оформления права аренды на земельный участок с видом разрешенного использования "природнопознавательный туризм" при обращении в уполномоченный орган за предоставлением разрешения на строительство.

Учитывая изложенное, суд обоснованно признал требования подлежащими удовлетворению, а постановление администрации города Кемерово от 22.10.2020 N 2999 "Об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 42:24:0401005:1562, расположенного севернее здания N 61 по ул. Ноябрьская" незаконным.

Ссылку Администрации на недоказанность нарушения прав предпринимателя, суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку именно предприниматель обратился изначально в Комитет в порядке ст. 39.11 ЗК РФ для формирования испрашиваемого земельного участка и предоставления его посредством проведения аукциона в целях осуществления коммерческой деятельности - осуществление природно-познавательного туризма, на территории, расположенной в г. Кемерово, севернее здания N 61 по ул. Ноябрьская, 07.05.2020, а Комитет, приступив к формированию земельного участка в испрашиваемых целях, в том числе в целях постановки земельного участка на кадастровый учет, поручил обеспечить формирование земельного участка на торги специально созданному для этих целей - ГП "Фонд имущества Кузбасса", которому было отказано Администрацией.

Доводы, приведенные заявителем в жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

С учетом того, что Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, судебные расходы по апелляционной жалобе апелляционным судом не распределяются.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кемеровской области от 19.05.2021 по делу N А27-26850/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации города Кемерово - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

И. И. Бородулина Т. В. Павлюк