Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2021 г. N 21АП-2503/19 по делу N А83-9678/2019

06 августа 2021 г.

Дело N А83-9678/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 04.08.2021.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.08.2021.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи	Лазарева С.Г.,
судей	Градовой О.Г., Карева А.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Веселовой Е.Н.

с участием представителей:

Администрации города Симферополя Республики Крым - Лапишко И.И. по доверенности от 30.04.2021 N 24/01-69/1377, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации, представлен диплом,

Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" - Белан М.А., по доверенности от 28.12.2020 N 14, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации, представлен диплом,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю - Крюков А.Н. по доверенности от 25.12.2020 N 07/2549, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации, представлен диплом,

в отсутствии представителей третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - депутат Симферопольского городского совета Республики Крым Веретельников Геннадий Анатольевич, Муниципальное казенное учреждение Департамент развития муниципальной собственности Администрации города Симферополя Республики Крым, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации города Симферополя Республики Крым и Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 29 марта 2021 года по делу N А83-9678/2019 по заявлению Администрации города Симферополя Республики Крым к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, Муниципальному унитарному предприятию "Гор Транс Сервис", при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - депутат Симферопольского городского совета Республики Крым Веретельников Геннадий Анатольевич, Муниципальное казенное учреждение Департамент развития муниципальной собственности Администрации города Симферополя Республики Крым о признании незаконным решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Симферополя Республики Крым обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 о нарушении антимонопольного законодательства; признании недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 о нарушении антимонопольного законодательства.

Спор рассмотрен с участием депутата Симферопольского городского совета Республики Крым Веретельникова Геннадия Анатольевича, Муниципального казенного учреждения Департамент развития муниципальной собственности Администрации города Симферополя Республики Крым, привлеченных судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 20.12.2019, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020, заявленные требования Администрации города Симферополя Республики Крым были удовлетворены. Судом признаны незаконными и отменены решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 22.05.2019 по делу N 07/2286-18.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 17.09.2020 решение Арбитражного суда Республики Крым от 20.12.2019 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Крым.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 29.03.2021 заявленные требования Администрации города Симферополя Республики Крым удовлетворены частично, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 о нарушении антимонопольного законодательства, в части признания в действиях Администрации города Симферополя Республики Крым при принятии Постановления N 265 от 06.05.2015, признано незаконным и отменить; в остальной части отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Администрация города Симферополя Республики Крым и Муниципальное унитарное предприятие муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" обратились в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых указывают на нарушение судом норм материального права, просят решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить полностью.

В обоснование доводов апелляционной жалобы, Администрация города Симферополя Республики Крым указывает, в том числе, на незаконность анализа состояния конкуренции на товарном рынке, проведенного с нарушением установленного федеральным антимонопольным органом порядка.

Апелляционная жалоба Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" также содержат доводы о незаконности предписания Крымского УФАС России от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку не содержит конкретных указаний, направленных на устранение выявленных нарушений.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Крымское УФАС России) возражал относительно удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения, обосновывая свои возражения, в том числе, тем, что решение от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 принято с учетом всех обстоятельств дела и представленных доказательств. Указывает, что результаты анализа состояния конкуренции, проведенного антимонопольным органом в порядке, установленном пунктом 4 статьи 45.1 Федерального закона "О защите конкуренции" отнесены к письменным доказательствам по делу о нарушении антимонопольного законодательства и сами по себе не предопределяют установление факта нарушения антимонопольного законодательства.

Определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2021, принятым в порядке пункта 2 части 3 статьи 18 АПК РФ, для участия в рассмотрении указанной апелляционной жалобы, произведена замена судьи Кузняковой С.Ю. на судью Карева А.Ю.

Определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2021, принятым в порядке пункта 2 части 3 статьи 18 АПК РФ, для участия в рассмотрении указанной апелляционной жалобы, произведена замена судьи Яковлева А.С. на судью Градову О.Г.

В судебное заседание представители третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, не явились, о месте и времени судебного разбирательства были надлежаще извещены.

Учитывая изложенные обстоятельства, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 266 АПК РФ в отсутствие представителей указанных лиц.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru), в соответствии с порядком, установленным статьей 121 АПК РФ, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, судом апелляционной инстанции установлено следующее.

Как следует из материалов дела, Администрацией города Симферополя Республики Крым принято Постановление N 265 от 06.05.2015 "Об утверждении Положения о порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым", пунктом 2 которого установлено, что муниципальным предприятием, уполномоченным на осуществление деятельности по реализации мероприятий, направленных на создание и использование на платной основе парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, является муниципальное унитарное предприятие муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис".

В силу пункта 2 Положения, утвержденного Постановлением N 265 от 06.05.2015, решение о создании платных парковок принимается постановлением администрации города Симферополя.

В дальнейшем, на основании Постановления N 265 от 06.05.2015, Администрацией города Симферополя Республики Крым с 2015 года принят ряд постановлений о создании площадок для платного паркования, расположенных на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым (постановление от 24.06.2015 N446 (л.д. 17-19 т. 9), постановление от 06.07.2015 N 511 (л.д.116-118 т. 3), постановление от 01.09.2015 N 790 (л.д. 119-121 т. 3), постановление от 09.10.2015 N 1073 (л.д. 122-124 т. 3), постановление от 21.06.2016 N 1365 (л.д.131-132 т. 8), постановление от 12.02.2018 N 392 (л.д.125-127 т. 3).

Так, Постановлением Администрации города Симферополя Республики Крым N 392 от 12.02.2018 "О создании площадок для платного паркования, расположенных на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, на улице Киевской и проспекте Кирова, и об определении их содержания муниципальным унитарным предприятием муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" были созданы площадки для платного паркования, расположенные на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым (по ул. Кирова и ул. Киевская в г. Симферополе); утвержден режим работы площадок и количество парковочных мест. В пункте 5 Постановления N 392 от 12.02.2018 также указано - определить содержание площадок для платного паркования муниципальным унитарным предприятием муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис".

На основании указанных постановлений между Администрацией города Симферополя Республики Крым и муниципальным унитарным предприятием "Гор Транс Сервис" заключены соответствующие договоры по выполнению обустройства и содержания площадок для платного паркования (л.д.133-159 т. 3, л.д.1-122 т. 4).

21.03.2018 в Крымское УФАС России поступило обращение депутата Симферопольского городского совета Республики Крым Веретельникова Г.А.

(вх. N 1072ов) о возможном нарушении антимонопольного законодательства со стороны Администрации города Симферополя при реализации полномочий по организации парковок на территории города Симферополя, в котором указывалось на признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в связи с принятием Постановления N 392 от 12.02.2018 и Постановления N 265 от 06.05.2015 об определении МУП МО ГО Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" уполномоченным на осуществление деятельности по реализации мероприятий, направленных на использование парковочных мест и заключения с ним договоров по выполнению обустройства и содержания площадок для платного паркования.

Согласно решению Крымского УФАС России от 22.05.2019 по делу N 07/2286-18, в действиях Администрации города Симферополя Республики Крым при принятии Постановления N 392 от 12.02.2018 и Постановления N265 от 06.05.2015 об определении МУП муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" уполномоченным на осуществление деятельности по реализации мероприятий направленных на использование парковочным мест и заключения с ним договоров по выполнению обустройства и содержания площадок для платного паркования, признано нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о конкуренции), выразившееся в создании для отдельного хозяйствующего субъекта - МУП муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" преимущественных условий в получении права временного владения и (или) пользования муниципальным имуществом.

На основании указанного решения от 16.05.2019, Крымским УФАС России было выдано предписание от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 о нарушении антимонопольного законодательства о прекращении выявленного нарушения и о совершении действий, направленных на обеспечении конкуренции. Указанным предписанием на Администрацию города Симферополя Республики Крым возложена обязанность в срок не позднее 01.07.2019 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, путем приведения Положения о создании и использовании, в том числе на платной основе парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым в соответствии с Законом N 135-ФЗ, а также в принятии мер для расторжения договора по выполнению обустройства и содержания площадок для платного паркования муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым с МУП муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис". Также Администрации предписано обеспечить конкуренцию для хозяйствующих субъектов при принятии решений о создании площадок для платного паркования, расположенных на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

Не согласившись с вышеуказанным решением и предписанием Крымского УФАС России, Администрация города Симферополя Республики Крым обратилась в суд с настоящим заявлением.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, изучив представленные в материалы дела доказательства, с учетом доводов апелляционных жалоб Администрации города Симферополя Республики Крым и Муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис", суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в части, исходя из следующего.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закон N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как следует из статей 1 и 3 Закона N 135-ФЗ, целями этого Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016, разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещает только те действия органов власти или выполняющих их функции организаций, которые оказывают негативное влияние на конкуренцию.

Пунктом 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ к признакам ограничения конкуренции относится, в том числе установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации; иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Частью 1 статьи 41.1. Закона N 135-ФЗ установлены граничные сроки давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Согласно данной статье, дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Аналогичная норма содержится в пункте 3.48 Административного регламента ФАС по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства РФ, утвержденного приказом ФАС от 25.05.2012 N 339.

Постановлением Администрации города Симферополя Республики Крым от 06.05.2015 N 265 утверждено Положение о порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, следовательно, граничный срок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, связанного с принятием указанного постановления, фактически истек 07.05.2018 года.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что Решение Крымского УФАС России по делу N 07/2286-18 о нарушении антимонопольного законодательства, в части признания в действиях Администрации города Симферополя Республики Крым при принятии Постановления N 265 от 06.05.2015 нарушений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, принято по истечении срока, установленного действующим законодательством в пределах, которого дело о нарушении антимонопольного законодательство может быть рассмотрено, а по истечении которого - подлежит прекращению, следует признать правомерным.

При квалификации нарушений по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).

В соответствии с частью 5.1 статьи 45 Закона N 135-ФЗ при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, также указано, что в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Порядок определения анализа состояния конкуренции на товарном рынке утвержден приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок N 220).

В силу пункта 10.7. Порядка N 220 по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:

а) определение временного интервала исследования товарного рынка;

б) определение продуктовых границ товарного рынка;

в) определение географических границ товарного рынка. При определении таких границ могут приниматься во внимание, в частности:

- границы территории, на которой осуществляют свои полномочия соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации;

- границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние соответствующие акты, действия (бездействие);

- границы территорий, на которые поставляется товар и с которых поставляется товар;

г) оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).

Согласно п. 11.1. Порядка N 220 по результатам проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке составляется аналитический отчет, в котором приводятся результаты проведенного анализа.

В силу подпункта "б" пункта 11.2 Порядка N 220 в аналитическом отчете должны быть отражены сведения о выбранном временном интервале исследования. В случае если временной интервал исследования не включает или частично включает период совершения нарушения антимонопольного законодательства, такие отказ от включения или частичное включение должны быть обоснованы.

Как следует из представленного в материалы антимонопольного дела аналитического отчета, временной интервал исследования товарного рынка определен с 12.02.2018 по настоящее время. Аналитический отчет датирован 16 апреля 2019 года.

Вместе с тем, на основании указанного отчета антимонопольным органом были сделаны выводы о несоответствии действий Администрации по принятию Постановления N 265 от 06.05.2015 и заключению договоров с МУП "Гор Транс Сервис" (указанные договоры и дополнительные соглашения к ним заключались в т.ч. в период 2015-2017 года) требованиям статьи 15 Закона N135-ФЗ.

Таким образом, указанный в аналитическом отчете временной интервал исследования не соотносится с выводами, сделанными Крымским УФАС России в оспариваемом решении и предписании.

В силу подпункта "в" пункта 11.2 Порядка N 220 в аналитическом отчете должны содержаться выводы о продуктовых границах товарного рынка (с обоснованием выбора метода их определения, с учетом положений пунктов 3.8 и 3.9 настоящего Порядка);

В настоящем случае в отчете от 16.04.2019 такие сведения отсутствуют.

Также в нарушение положений подпункта "г" пункта 11.2 Порядка N 220, в аналитическом отчете отсутствуют выводы о географических границах товарного рынка (с обоснованием выбора метода их определения, с учетом положений пунктов 4.5 и 4.6 настоящего Порядка).

При этом в оспариваемом Решении Крымского УФАС России от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 приведены противоречащие сведения относительно географических границ товарного рынка - территория муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым Симферополя (стр. 3 решения) и центральная часть города Симферополя (стр. 8 решения).

На основании подпункта "д" пункта 11.2 Порядка N 220 в отчете должны быть отражены сведения о составе хозяйствующих субъектов, действующих на рассматриваемом товарном рынке.

Согласно аналитическому отчету от 16.04.2019, состав хозяйствующих субъектов определен антимонопольным органом как: Администрация города Симферополя; МУП муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис".

В соответствии с пунктом 5.1 Порядка N 220 в состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, реализующие в его границах рассматриваемый товар в пределах определенного временного интервала исследования товарного рынка.

Как указано выше, по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ, при проведении определения анализа состояния конкуренции, в т.ч. состава хозяйствующих субъектов, подлежат учету границы территории, на которой осуществляют свои полномочия соответствующие органы исполнительной власти; границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние соответствующие акты, действия (бездействие).

При этом в ходе рассмотрения Крымским УФАС России настоящего дела со стороны Администрации города Симферополя и МУП "Гор Транс Сервис" были представлены сведения о наличии на территории муниципального образования городской округ город Симферополь иных субъектов, оказывающих услуги платного паркования, оценка которым со стороны антимонопольного органа не дана.

Кроме того, аналитический отчет в указанной части содержит существенные противоречия. Так, в разделе 5 отчета указано, что состав хозяйствующих субъектов определен по результатам заключения договоров без проведения торговых процедур, при этом в выводах по отчету указан состав "хозяйствующих субъектов, участвовавших в торгах" - Администрация г. Симферополя и МУП "Гор Транс Сервис".

Пунктом 1.5 Порядка N 220 предусмотрено, что при анализе состояния конкуренции на товарном рынке в качестве исходной информации о товарных рынках используются различные источники информации, в том числе данные официальной статистической информации, данные ведомственных и независимых информационных центров и служб, сведения, полученные от государственных органов, и иные источники информации.

В аналитическом отчете, в нарушение положений пункта 1.5., 11.2 Порядка N 220, сведения о конкретных источниках исходной информации отсутствуют. В качестве таковых указаны: материалы антимонопольного дела и информация, размещенная на сайте www.torgi.gov.ru. При этом в отчете не содержится указаний относительно того, какая именно информация была использована для целей анализа, что исключает возможность объективной проверки и оценки выводов, сделанных антимонопольным органом.

Также в отчете отсутствует требуемая в соответствии с подпунктом "г" пункта 10.7. Порядка N 220 оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает, что при проведении анализа состояния конкуренции антимонопольным органом неверно определены продуктовые границы товарного рынка, временной интервал исследования по делу и географические границы товарного рынка, не определено состояние конкуренции на нем, не было установлено, какие хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ, не проведен анализ изменения состояния конкуренции на товарном рынке.

Согласно пункту 4 статьи 45.1 Закона N 135-ФЗ результаты анализа состояния конкуренции, проведенного в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом, отнесены к письменным доказательствам по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Такие результаты сами по себе не предопределяют установление факта нарушения антимонопольного законодательства, являясь одним из доказательств по делу, они оцениваются антимонопольным органом наряду с другими доказательствами, с учетом которых и делается вывод о наличии или отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства в деятельности конкретного лица. Аналогичная позиция изложена в решении Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N АКПИ17-182.

Однако в настоящем случае иные собранные по делу доказательства не устраняют допущенные нарушения при проведении анализа состояния конкуренции и не позволяют с достоверностью установить факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке в результате действий Администрации города Симферополя Республики Крым.

При таких обстоятельствах, в отсутствие надлежащего анализа состояния конкуренции на товарном рынке, выводы Крымского УФАС России о нарушении Администрацией города Симферополя Республики Крым антимонопольного законодательства не могут считаться законными и обоснованными.

Указанный вывод соответствует правовой позиции, отраженной в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 26.12.2018 N 309-ПЭК18 по делу А40-75556/2017.

При указанных обстоятельствах, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 в части признания в действиях Администрации города Симферополя Республики Крым при принятии Постановления N 392 от 12.02.2018 нарушения антимонопольного законодательства является незаконным, принятым при неполном установлении фактических обстоятельств по делу, в следствии чего подлежит признанию незаконным и отмене.

Соответственно, решение суда первой инстанции от 29.03.202021 по делу N А83-9678/2019 в указанной части подлежит отмене с принятием нового судебного акта.

Поскольку судом установлены основания для признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 о нарушении антимонопольного законодательства, то выданное на основании указанного решения предписание также является незаконным и подлежит отмене.

Кроме того, направляя материалы дела N А83-9678/2019 на новое рассмотрение в суд первой инстанции, коллегией судей суда кассационной инстанции указано, что при новом рассмотрении дела суду надлежит дать оценку полномочиям комиссии антимонопольного органа при вынесении спорного решения на предмет ее соответствия части 2 статьи 40 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 40 Закона о защите конкуренции для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее также - комиссия). Комиссия выступает от имени антимонопольного органа. Состав комиссии и ее председатель утверждаются антимонопольным органом.

Согласно части 2 статьи 40 Закона о защите конкуренции комиссия состоит из работников антимонопольного органа. Председателем комиссии может быть руководитель антимонопольного органа или его заместитель. Количество членов комиссии не должно быть менее чем три человека. Замена члена комиссии осуществляется на основании мотивированного решения антимонопольного органа.

Комиссия правомочна рассматривать дело о нарушении антимонопольного законодательства, если на заседании комиссии присутствует не менее чем пятьдесят процентов общего числа членов комиссии, но не менее чем три члена комиссии (часть 6 статьи 40 Закона о защите конкуренции).

Как следует из материалов дела, 27.08.2018 Крымским УФАС России издан приказ N 108 о возбуждении дела N07/2286-18 и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Комиссия создана в составе Хасанов И.Р., Кудряшова В.И., Рудакова А.П.

Приказом N 123 от 24.09.2018 года в состав комиссии внесены изменения, а именно: Хасанов И.Р. исключен из состава комиссии, в состав комиссии включена Мельникова В.В.

Определениями от 24.09.2018, от 15.11.2018 комиссия в составе Мельникова В.В., Кудряшова В.И., Рудакова А.П. откладывала рассмотрение дела N 07/2286-18. Так, определением от 15.11.2018 рассмотрение дела отложено на 26.12.2018.

Как следует из определения от 26.12.2018, дело рассматривалось комиссией в ином составе: Мельникова В.В., Кудряшова В.И., Долгих О.В.

При повторном рассмотрении дела в суде первой инстанции, Крымским УФАС России представлен надлежащим образом заверенная копия приказа от 25.12.2018 N 173 о внесении изменений в состав Комиссии по рассмотрению дела N 07/2286-18 о введении в состав комиссии Долгих О.В. (л.д.140 т.12), а также Журнал учета приказов Крымского КФАС России за период с 02.01.2016 по 06.09.2019.

При таких обстоятельствах, в ходе рассмотрения настоящего дела нарушений порядка, допущенных Крымским УФАС России при рассмотрении дела N 07/2286-18, не установлено.

Частью 2 статьи 201 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При изложенных обстоятельствах коллегия судей апелляционной инстанции пришла к выводу о том, решение Крымского УФАС России 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 подлежит признанию незаконным и отмене в части признания в действиях Администрации города Симферополя Республики Крым при принятии Постановления N 392 от 12.02.2018 нарушения антимонопольного законодательства, поскольку факт нарушения Администрацией города Симферополя Республики Крым признаков конкуренции не доказан.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 270 АПК РФ несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела является основанием для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 269 АПК РФ, по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены решения Арбитражного суда Республики Крым от 29.03.2021 по делу N А83-9678/2019 в части с принятием нового судебного акта о признании незаконным и отмене решения Крымского УФАС России от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 в части признания в действиях Администрации города Симферополя Республики Крым при принятии Постановления N 392 от 12.02.2018 нарушения антимонопольного законодательства.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 29 марта 2021 года по делу N А83-9678/2019 отменить в части, принять по делу новый судебный акт.

Заявление Администрации города Симферополя Республики Крым удовлетворить.

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 16 мая 2019 года по делу N 07/2286-18 в части признания в действиях Администрации города Симферополя Республики Крым при принятии Постановления N 392 от 12.02.2018 нарушения антимонопольного законодательства признать незаконным и отменить.

Предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 16 мая 2019 года по делу N 07/2286-18 о нарушении антимонопольного законодательства признать незаконным и отменить.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Крым от 29 марта 2021 года по делу N А83-9678/2019 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 АПК РФ.

Председательствующий

С.Г. Лазарев

Судьи

О.Г. Градова А.Ю. Карев