Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 27 августа 2021 г. N 03АП-3657/21 по делу N А33-29768/2020

г. Красноярск

27 августа 2021 г.

Дело N А33-29768/2020

Резолютивная часть постановления объявлена "23" августа 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен "27" августа 2021 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - Юдина Д.В.,

судей: Барыкина М.Ю., Иванцовой О.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Каверзиной Т.П.,

при участии:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (заявителя): Скрибиной А.В., представителя по доверенности от 02.12.2020 N КРАС-107/Д,

от Енисейского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ответчика): Макаровой Е.А., представителя по доверенности от 14.10.2020 N 01-2/20-13186,

Ачинской транспортной прокуратуры (третьего лица): Вишнякова Н.Е.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "20" мая 2021 года по делу N А33-29768/2020,

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Российские железные дороги" (ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295, далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Енисейскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 2466146143, ОГРН 1062466156917, далее - ответчик) о признании незаконным и отмене постановления от 24.09.2020 N 02-3/12-020 о привлечении к административной ответственности

Определением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Ачинская транспортная прокуратура.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от "20" мая 2021 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, общество обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы общество со ссылкой на системное толкование пункта 3.12 СП 122.13330.2012. Свод правил. Тоннели железнодорожные и автодорожные. Актуализированная редакция СНиП 32-04-97, утв. приказом Минрегиона России от 30.06.2012 N 278, пункта 3.20 СП 238.1326000.2015. Свод правил. Железнодорожный путь, утв. приказом Минтранса России от 06.07.2015 N 209, а также учитывая разъяснения Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, изложенные в письме от 12.10.2020 N 11-47/26565 и Департамента по недропользованию по Центрально-Сибирскому округу от 18.01.2021 N 05-03/246 указывает на то, что спорные тоннели, как искусственные сооружения являются неотъемлемыми частями железнодорожного пути, подземными частями наземного сооружения, но не самостоятельными подземными сооружениями, в связи с чем получение лицензии на право пользование недрами для их эксплуатации не требуется.

Как указывает заявитель, в отсутствие прямого указания в законодательстве о недрах на необходимость лицензирования деятельности, связанной с эксплуатацией железнодорожных тоннелей, наличие письменных разъяснений федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования об отсутствии необходимости получения лицензии на недропользование на указанный вид деятельности является достаточным для вывода об отсутствии оснований для привлечения к административной ответственности.

Ответчик представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором с ее доводами не согласился, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В представленном отзыве на апелляционную жалобу, Ачинская транспортная прокуратура возражала против ее удовлетворения, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 09.06.2021 апелляционная жалоба принята к производству, назначено судебное заседание на 19.07.2021.

Определением Третьего арбитражного апелляционного суда рассмотрение апелляционной жалобы откладывалось на 18.08.2021.

Определением председателя первого судебного состава в связи с очередным отпуском судьи Бабенко А.Н. произведена замена судьи Бабенко А.Н. на судью Иванцову О.А.

В судебном заседании 18.08.2021 в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса объявлялся перерыв до 14 часов 40 минут 23.08.2021. Об объявленном перерыве судом сделано публичное извещение путем размещения информации на портале сайта Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации www.kad.arbitr.ru). По окончании перерыва рассмотрение дела продолжено с участием тех же представителей.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, принять новый судебный акт.

Представитель ответчика возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, по доводам, изложенным в отзыве на нее, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель третьего лица, не согласился с доводами апелляционной жалобы, считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

ОАО "Российские железные дороги" зарегистрировано в качестве юридического лица в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1037739877295.

На основании решения от 27.02.2020 N 18 Абаканской транспортной прокуратурой проведена проверка соблюдения ОАО "Российские железные дороги" Красноярской дистанцией по ремонту инженерных сооружений - структурного подразделения Красноярской дирекции инфраструктуры - структурного подразделения Центральной дирекции инфраструктуры - филиала ОАО "РЖД" требований законодательства о недропользовании при строительстве объектов железнодорожного транспорта в рамках реализации инвестиционного проекта "Комплексное развитие участка Междуреченск - Тайшет Красноярской железной дороги".

Проверочные мероприятия проведены в рамках исполнения задания первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 27.12.2019 N 75/2-23-2019 "О проведении проверки исполнения законодательства об охране и использовании недр", в соответствии с абзацем 2 пункта 8 которого транспортным прокурорам поручено в деятельности поднадзорных недропользователей проверить наличие у них лицензии на пользование участками недр, также задания от 28.01.2020 N23/3-30/1-2020 "О проведении проверки исполнения законодательства об охране и использования недр".

Абаканской транспортной прокуратурой от Дистанции инженерных сооружений - структурного подразделения Красноярской дирекции инфраструктуры - структурного подразделения Центральной дирекции инфраструктуры - филиала ОАО "РЖД" в ходе проверки получена информация (от 19.02.2020 N 120/КрДИПЧИССО) о перечне железнодорожных тоннелей, находящихся в границе Красноярской железной дороги (21 тоннель).

Согласно представленному Дистанцией инженерных сооружений перечню железнодорожных тоннелей установлено, что ОАО "РЖД" эксплуатирует в целях перевозки пассажиров и грузов следующие железнодорожные тоннели:

1."Тоннель N 1" (ст. Кия-Шалтырь, 130 км, ПК 6+82, построен в 1964 году, инвентарный номер 120000000233/0000/7886);

2."Тоннель N 2" (ст. Кия-Шалтырь, 136 км, ПК 2+47, построен в 1965 году, инвентарный номер 120000000227/0000/7882);

3."Тоннель N 4" (ст. Кия-Шалтырь, 144 км, ПК 6+99, построен в 1965 году, инвентарный номер 120000000229/0000/7886).

Установлено, что в Сводном государственном реестре участков недр и лицензий Российского Федерального Геологического Фонда сведения о наличии у ОАО "РЖД" лицензий на право пользование участками недр, в которых расположены железнодорожные тоннели: "Тоннель N 1" (ст. Кия-Шалтырь, 130 км, ПК 6+82, построен в 1964 году, инвентарный номер 120000000233/0000/7886), "Тоннель N 2" (ст.Кия-Шалтырь, 136 км, ПК 2+47, построен в 1965 году, инвентарный номер 120000000227/0000/7882), "Тоннель N 4" (ст. Кия-Шалтырь, 144 км, ПК 6+99, построен в 1965 году, инвентарный номер 120000000229/0000/7886), отсутствуют.

Согласно информации Дистанции инженерных сооружений (от 19.02.2020 N 120/КрДИПЧИССО), из представленного перечня железнодорожных тоннелей лицензии на пользование участками недр имеются лишь по трем железнодорожным тоннелям: Манский тоннель железнодорожной линии "Абакан-Тайшет" (728-731 км) перегона ст. Лукашевич - ст. Кравченко, Нанхчульский тоннель, 2-й Джебский тоннель.

Учитывая, что нарушения законодательства о недропользовании при пользовании участками недр, в которых расположены железнодорожные тоннели, без лицензий выявлены на объектах инфраструктуры железнодорожного транспорта, расположенных на поднадзорной Ачинской транспортной прокуратуре территории, письмами от 19.02.2020, от 28.02.2020 в рамках внутриведомственного сотрудничества Абаканская транспортная прокуратура направила Ачинской транспортной прокуратуре материалы проверки для принятия мер прокурорского реагирования.

Согласно акту о выявленных нарушениях от 28.02.2020 помощником Ачинского транспортного прокурора проведен анализ материалов проверки, представленных Абаканской транспортной прокуратурой, о соблюдении ОАО "РЖД" законодательства в сфере недропользования при эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры (железнодорожные тоннели), в ходе которой установлены нарушения требований законодательства в проверяемой сфере, а именно, установлено, что в нарушение статьи 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), пункта 19.1. Положения о лицензировании пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года N 3314-1 (далее - Положение о лицензировании), ОАО "РЖД" осуществляет пользование участками недр, в которых расположены вышеуказанные железнодорожные тоннели без соответствующих лицензий на право пользования участками недр.

И.о. Ачинского транспортного прокурора в отношении ОАО "РЖД" вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 04.03.2020 по части 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ); дело об административном правонарушении передано для рассмотрения по существу в Енисейское межрегиональное управление Росприроднадзора.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении Енисейским межрегиональным управлением Росприроднадзора вынесено постановление от 24.09.2020 N 02-03/12-020 о признании ОАО "РЖД" виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей.

Ссылаясь на незаконность постановления от 24.09.2020 N 02-03/12-020 о назначении административного наказания, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Согласно части 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, возлагается на орган или лицо, которые составили этот протокол, и не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Дело об административном правонарушении рассмотрено должностным лицом в пределах предоставленных ему полномочий.

Процедура привлечения к административной ответственности, установленная КоАП, административным органом соблюдена, права общества на участие при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушения, представление объяснений и возражений обеспечены.

Согласно части 1 статьи 2.1. КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое кодексом и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ пользование недрами без лицензии на пользование недрами влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.

Объектом правонарушения, предусмотренного данной статьей, являются отношения, складывающиеся в связи с реализацией права государственной собственности на недра при недропользовании. Недра не могут быть переданы в собственность предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан. Недра предоставляются только в пользование.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ, образует пользование недрами без специального разрешения.

Субъектами правонарушения могут быть недропользователи.

Субъективная сторона данного правонарушения состоит, как правило, в умышленных действиях либо в бездействии.

Согласно пункту 4 статьи 6 Закона о недрах недра предоставляются в пользование для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

В статье 16 Закона о недрах предусмотрено, что оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр осуществляются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, относительно участков недр местного значения - уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 2.3 Закона о недрах участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, относятся к участкам недр местного значения.

Согласно пункту 23 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" сооружением является результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

При этом в соответствии с пунктом 3.1.20. СП 248.1325800.2016 Сооружения подземные. Правила проектирования, утвержденных приказом Минстроя России от 16.06.2016 N 416/пр, подземное сооружение или подземная часть сооружения - это сооружение или часть сооружения, расположенная ниже уровня поверхности земли (планировки).

Согласно пункту 3.12 СП 122.13330.2012. Свод правил. Тоннели железнодорожные и автодорожные. Актуализированная редакция СНиП 32-04-97, утвержденных приказом Минрегиона России от 30.06.2012 N 278, железнодорожный тоннель - это подземное протяженное инженерное сооружение, предназначенное для пропуска железнодорожного транспорта в целях преодоления высотных или контурных препятствий, в том числе и в городах.

Согласно статье 2 Технического регламента "О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта" ТР ТС 003/2011, утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 15.07.2011 N 710, пункта 3.13 СП 238.1326000.2015, утвержденного приказом Минтранса России от 06.07.2015 N 209 железнодорожный путь - это подсистема инфраструктуры железнодорожного транспорта, включающая в себя верхнее строение пути, земляное полотно, водоотводные, водопропускные, противодеформационые, защитные и укрепительные сооружения земляного полотна, расположенные в полосе отвода, а также искусственные сооружения.

При этом, искусственные сооружения, согласно пункта 3.20 СП 238.1326000.2015, это сооружения, возводимые на пересечениях, с препятствиями (реками, ущельями, другими дорогами) либо для замены земляного полотна в виде мостов, водопропускных труб, тоннелей, виадуков, путепроводов и эстакад.

Таким образом, железнодорожный путь - это подсистема инфраструктуры железнодорожного транспорта, включающая в себя множество различных сооружений, имеющих как наземные и надземные, так и подземные части.

При этом железнодорожный тоннель является одной из таких подземных частей сооружений, входящих в состав железнодорожного пути.

Как следует из материалов дела и обществом не оспаривается отсутствие у него лицензии на право пользования недрами в целях эксплуатации спорных железнодорожных тоннелей.

Согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суд первой инстанции, установив в действиях (бездействии) общества наличие вины в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 КоАП Российской Федерации, исходил из того, что обществом не приняты исчерпывающие меры для соблюдения требований действующего законодательства, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

При этом судом первой инстанции не учтено следующее.

В силу пунктов 1, 2, 6.2 положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 N 1219, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, помимо прочих, функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра; с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере ведения Министерства; осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию.

Письмом от 16.11.2015 (т.1 л.д.47-48) Минприроды России сообщило обществу об отнесении железнодорожных тоннелей к объектам федерального значения, об отсутствии у Роснедра полномочий по предоставлению права пользования участками недр для строительства указанных тоннелей, а также указало на то, что законодательством о недрах не предусмотрено получение лицензии на право пользования недрами с целью строительства и эксплуатации железнодорожных тоннелей.

Кроме того, после проведения прокурорской проверки в марте 2020 года общество повторно обратилось в Минприроды России и в Роснедра по вопросу необходимости получения лицензии на право пользования недрами в связи с эксплуатацией транспортных тоннелей для осуществления железнодорожных перевозок.

Письмом от 12.10.2020 (т.1 л.д.98) Минприроды России вновь сообщило обществу об отсутствии необходимости оформления лицензий на право пользования недрами в целях строительства и эксплуатации железнодорожных тоннелей.

Согласно пунктам 1, 5.3.8, 6.1 положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293, Роснедра является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, в том числе по выдаче, оформлению и регистрации лицензий на пользование недрами; в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к его сфере деятельности.

Письмом от 25.03.2020 (т.1 л.д.45) Роснедра также указало обществу на отсутствии у него обязанности получать лицензии на право пользования недрами для строительства и эксплуатации железнодорожных тоннелей общего пользования, поскольку последние не являются самостоятельными подземными сооружения в смысле Закона о недрах.

В условиях наличия неопределенности правового регулирования порядка предоставления лицензии на право пользования недрами с целью строительства и эксплуатации подземных железнодорожных тоннелей, принимая во внимание принятие обществом необходимых мер для соблюдения требований действующего законодательства о недрах, в том числе обращение в федеральные органы исполнительной власти для дачи разъяснений относительно его применения, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии вины в поведении общества и отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

На основании изложенного, обжалуемое решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации не предусмотрена уплата государственной пошлины за рассмотрение заявления о привлечении к административной ответственности. Следовательно, по данной категории спора государственная пошлина не уплачивается в целом по делу, в том числе при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "20" мая 2021 года по делу N А33-29768/2020 отменить. Принять новый судебный акт.

Постановление Енисейского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 24.09.2020 N 02-3/12-020 о привлечении к административной ответственности признать недействительным.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Д.В. Юдин

Судьи

М.Ю. Барыкин О.А. Иванцова