Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2021 г. N 17АП-8998/21 по делу N А60-46534/2020

г. Пермь

30 августа 2021 г.

Дело N А60-46534/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 августа 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Крымджановой Д.И.,

судей Гуляевой Е.И., Семенова В.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Залябан Е.В.,

при участии:

от заявителя сельскохозяйственного производственного кооператива "Ключи": Власенко В.А., предъявлен паспорт, доверенность от 14.10.2020;

от иных лиц, участвующих в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещенных надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда, представители не явились;

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Правительства Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 07 июня 2021 года

по делу N А60-46534/2020

по заявлению сельскохозяйственного производственного кооператива "Ключи" (ИНН 6652002932, ОГРН 1026602176039)

к Администрации городского округа Сысерть, Правительству Свердловской области

третьи лица: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области, Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области, Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области

об оспаривании бездействия,

УСТАНОВИЛ:

Сельскохозяйственный производственный кооператив "Ключи" (далее - заявитель, СПК "Ключи") обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Администрации городского округа Сысерть (далее - Администрация), Правительству Свердловской области (далее также - Правительство) о переводе земельных участков с кадастровыми номерами 66:25:1311001:38, 66:25:1311001:32, 66:25:1311001:34, 66:25:1311001:33, 66:25:1311001:35, 66:25:1311001:31, 66:25:1311001:30, 66:25:1311001:29, 66:25:1311001:28, 66:25:1311001:27, 66:25:1311001:26 из категории земель "земли запаса" в категорию "земли населенных пунктов с разрешенным видом использования - для сельскохозяйственного назначения" (с учетом изменения требований в суде первой инстанции).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 07 июня 2021 года (резолютивная часть решения от 31.05.2021) требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Правительство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении требований.

В апелляционной жалобе ее заявитель приводит доводы о нарушении норм процессуального права, так как 07.06.2021 судом вынесено определение о возобновлении производства по делу, этой же датой опубликовано мотивированное решение; ссылается также на пропуск заявителем трехмесячного срока для обращения в суд. Указывает, что заявителем изменены не только предмет иска, но и его основания, поскольку правовые механизмы перевода земель запаса в земли населенных пунктов и земли сельскохозяйственного назначения различны. Кроме того, отмечает, что суд принял на себя роль публичного органа, разрешив по существу заявленные требования; заявитель просил суд обязать Правительство Свердловской области или орган местного самоуправления осуществить перевод земельного участка из одной категории в другую, а суд подменил уполномоченный орган, вышел за пределы заявленных требований, так как распоряжение от 26.03.2021 не обжаловалось. Заявитель жалобы указывает также, что Генеральный план обязателен для органов государственной власти, первично целевое назначение земельного участка, а не фактическое использование.

СПК "Ключи" представлен отзыв на апелляционную жалобу; в судебном заседании представитель заявителя доводы отзыва поддержал, просил оставить решение без изменения, в удовлетворении жалобы - отказать.

Иные лица, участвующие в деле, возражения не представили, о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, что в силу ч. 3 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие представителей.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как усматривается из материалов дела, СПК "Ключи" принадлежат на праве собственности здания и сооружения коровника двухкорпусного, весовой, зерносклада, коровника на 200 годов, зерносклада, водокачки, картофелехранилища, гаража, склада комбикормового, проходной, телятника, что подтверждается свидетельствами о праве собственности от 26.07.2011 серии АГ N N 764878, 764882, 764885, 764877, 764884, 764880, 764881, 764875, 764883, 764879, 764876.

В 2011 году заявитель принял решение о необходимости оформления земельных участков под объектами недвижимости. Первоначальное заявление не сохранилось, но имеется постановление Администрации Сысертского городского округа от 30.11.2011 N 2875, согласно которому образован самостоятельный земельный участок площадью 17 152 кв. м с кадастровым номером 66:25:0000000:338, утверждена схема его расположения. Постановлением Администрации Сысертского городского округа от 31.01.2012 N 150 из земельного участка с кадастровым номером 66:25:0000000:338 образованы самостоятельные земельные участки под объектами недвижимости СПК "Ключи".

Вышеуказанные постановления от 30.11.2011 N 2875, от 31.01.2012 N 150 содержат информацию о категории земель - земли запаса и намерение об изменении категории земельного участка на земли сельскохозяйственного назначения с разрешенным видом использования для сельскохозяйственного производства.

Заявителем сформированы и поставлены 02.04.2012 на кадастровый учет земельные участки с кадастровыми номерами 66:25:1311001:38, 66:25:1311001:32, 66:25:1311001:34, 66:25:1311001:33, 66:25:1311001:35, 66:25:1311001:31, 66:25:1311001:30, 66:25:1311001:29, 66:25:1311001:28, 66:25:1311001:27, 66:25:1311001:26.

Администрация Сысертского городского округа обратилась в Правительство Свердловской области (письмо от 16.05.2012 N 1889) о переводе вышеуказанных земельных участков из категории земель - земли запаса в категории земель - земли сельскохозяйственного назначения.

Администрацией Сысертского городского округа по заявлению СПК "Ключи" дано заключение от 16.07.2012 N 131 о возможности перевода земельных участков из категории земель запаса (урочище "Кадниковский") в категорию земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным видом использования - для сельскохозяйственного производства (л.д. 22-23). В указанном заключении Администрация указала, что заявленные цели и вид разрешенного использования соответствуют документам территориального планирования.

Следующее обращения заявителя в Администрацию о смене категории земельных участков датировано 22.12.2017. Ответ отсутствует, но имеется ответ на заявление от 21.02.2018 и, судя по его содержанию, заявитель просил включить земельные участки в границы населенного пункта, на что Администрация Сысертского городского округа указала на отсутствие такой необходимости, сославшись на ст. 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" о приоритете земель сельскохозяйственного назначения, и рекомендовала заявителю использовать земельные участки исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Заявление СПК от 04.06.2019 о переводе земельных участков из категории земель запаса в категорию земель населенных пунктов Администрацией Сысертского городского округа оставлено без ответа, дано разъяснение от 09.07.2019 N 130-01-16/7302 о необходимости обращения в Правительство Свердловской области в связи с отсутствием у органов местного самоуправления соответствующих полномочий.

05.09.2019 заявитель обратился в Министерство по управлению государственным имуществом с заявлением об изменении категории земельных участков, которое возвращено письмом от 17.09.2019 N 17-01-82/16833 со ссылкой на отсутствие у Министерства соответствующих полномочий.

Подаче настоящего заявления предшествовало обращение заявителя 14.02.2020 в Администрацию Сысертского городского округа, которая в переводе отказала, сославшись на отсутствие полномочий по переводу земельных участков в категорию земель населенного пункта.

Полагая, что фактическое бездействие Администрации городского округа Сысерть, а также Правительства, выразившиеся в длительном непринятии решения по неоднократным обращениям заявителя, является незаконным, нарушающим права и законные интересы заявителя, СПК "Ключи" обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации содержит императивное требование, согласно которому собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

На основании подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Исходя из положений пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 14 Закона N 172-ФЗ отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации категорий земель является обязательным.

Частью 4 статьи 14 Закона N 172-ФЗ предусмотрено, что в случае, если категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся.

Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов. Земельные участки, расположенные вне границ населенных пунктов, подлежат отнесению к определенной категории земель в зависимости от нахождения земельного участка в определенной территориальной зоне, установленной правилами землепользования и застройки, а при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка (часть 4 статьи 14 Закона N 172-ФЗ).

При этом отнесение земельного участка к определенной категории земель в случаях, указанных в частях 11 и 12 названной статьи, осуществляется в порядке, установленном статьями 2, 3, 4, 5 и 15 данного Федерального закона (часть 15 статьи 14 Закона N 172-ФЗ).

До разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу приведенного Федерального закона, осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков. В иных, помимо предусмотренных частью 3 указанной статьи случаях, до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (часть 3, 4 статьи 15 Закона N 172-ФЗ).

В случае, указанном в части 4 статьи 15 Закона N 172-ФЗ, процедура отнесения земельного участка к определенной категории определена порядком перевода земель из одной категории в другую и производится уполномоченным на это органом государственной власти или местного самоуправления. Следовательно, при определении уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления на отнесение земель к определенной категории, следует установить целевое использование земельного участка.

Согласно части 5 статьи 14 Закона N 172-ФЗ земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Согласно части 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

В силу части 3 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 указанного Закона, к вопросам местного значения, в том числе, отнесено утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

Как указывалось выше, заявитель на протяжении длительного времени обращался в уполномоченные органы с заявлениями о переводе земельных участков с кадастровыми номерами 66:25:1311001:38, 66:25:1311001:32, 66:25:1311001:34, 66:25:1311001:33, 66:25:1311001:35, 66:25:1311001:31, 66:25:1311001:30, 66:25:1311001:29, 66:25:1311001:28, 66:25:1311001:27 66:25:1311001:26 из категории земель запаса (урочище "Кадниковский") в категорию земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным видом использования - для сельскохозяйственного производства.

Судом установлено на основании представленных в материалы дела документов, в том числе информации Управления Росреестра по Свердловской области (л.д. 115-139, т. 1), что спорные земельные участки находятся за границами населенного пункта (деревня Ключи), относятся к неразграниченной форме государственной собственности на землю. Данный факт сторонами не оспаривается.

Министерством природных ресурсов и экологии Свердловской области представлен отзыв (т. 2 л.д. 2), согласно которому земельные, указанные в заявлении, не относятся к государственному лесному фонду.

При этом, из анализа пункта 2 статьи 1, статьи 7, пункта 12 статьи 8 Закона Свердловской области от 07.07.2004 N 18-ОЗ усматривается, что решение вопроса о переводе земельных участков из одной категории в другую отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации.

В результате исследования обстоятельств дела суд первой инстанции верно указал, что Администрацией Сысертского городского округа на протяжении нескольких лет даются противоречивые рекомендации СПК "Ключи" по разрешению ситуации, которые привели в конечном варианте к самоустранению органа местного самоуправления от решения данного вопроса. При этом еще в 2012 году Администрация указывала на возможность перевода земель и сохранения статуса земель сельскохозяйственного назначения (в указанном выше письме-заключении).

Правительство Свердловской области в лице Министерства по управлению государственным имуществом также указывало заявителю на то, что он обратился в орган, не уполномоченный на принятие решения о переводе, заявление возвращено письмом от 17.09.2019 N 17-01-82/16833 со ссылкой на п. 4 ст. 4.1 ФЗ от 29.12.2004 N 191-ФЗ о необходимости обращения в орган местного самоуправления.

Суд первой инстанции, оценив взаимоотношения сторон по настоящему делу, привлек третьих лиц, исследовал вопрос о возможных основаниях для отказа в переводе земельных участок в заявленную категорию и с учетом конкретных обстоятельств дела счел возможным удовлетворить заявленные требования, поскольку об органа, в которые обращался заявитель, не предприняли мер по надлежащему рассмотрению заявлений СПК "Ключи", не указав при этом и на наличие оснований к отказу.

Доводы, изложенные в жалобе, о том, что суд принял на себя роль публичного органа, разрешив по существу заявленные требования; заявитель просил суд обязать Правительство Свердловской области или орган местного самоуправления осуществить перевод земельного участка из одной категории в другую, а суд вышел за пределы заявленных требований, так как распоряжение от 26.03.2021 не обжаловалось, судом апелляционной инстанции отклоняются как имеющие формальный характер, не свидетельствующие о наличии каких-либо законных препятствий к удовлетворению заявленных требований, поскольку даже в рамках рассмотрения настоящего судебного спора ни Администрацией, ни Правительством Свердловской области не указаны конкретные причины, препятствующие переводу спорных земельных участков из категории земель "земли запаса" в категорию земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства.

Разрешив вопрос, поставленный заявителем перед заинтересованными лицами, а впоследствии - по причине их бездействия - перед судом - по существу, суд первой инстанции принял решение, которое в действительности приводит к защите нарушенных прав и их восстановлению.

Таким образом, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке требований ст.ст. 65, 71 АПК РФ, проанализировав вышеприведенные нормы права, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что бездействие органов, в которые неоднократно обращался заявитель, выразившееся в непринятии решения о переводе земельных участков с кадастровыми номерами 66:25:1311001:38, 66:25:1311001:32, 66:25:1311001:34, 66:25:1311001:33, 66:25:1311001:35, 66:25:1311001:31, 66:25:1311001:30, 66:25:1311001:29, 66:25:1311001:28, 66:25:1311001:27, 66:25:1311001:26 из категории земель запаса в категорию земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным видом использования для сельскохозяйственного производства, является незаконным и нарушает права и законные интересы СПК "Ключи".

Необходимо также отметить, что внесение категории земель в отношении земельных участков в соответствии с фактическим использованием вносит правовую определенность в существующие правоотношения, а также соответствует части 1 статьи 14 Закона N 172-ФЗ.

Доводы, изложенные в жалобе, со ссылкой на пропуск заявителем трехмесячного срока для обращения в суд с настоящим заявлением, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку обжалуемое бездействие носит длящийся характер, следовательно, срок обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением не пропущен.

Доводы, приведенные в жалобе, о том, что 07.06.2021 судом вынесено определение о возобновлении производства по делу, этой же датой опубликовано мотивированное решение, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку рассмотрение судом в одном судебном заседании вопроса о возобновлении производства по делу и принятие решения по существу спора при участии в судебном заседании заявителя и представителя заинтересованного лица (Правительства), прав заявителя жалобы не нарушает и не привело к принятию незаконного судебного акта по существу спора.

Выводы суда соответствуют доказательствам, имеющимся в деле, установленным фактическим обстоятельствам и основаны на правильном применении норм права.

Основания для отмены или изменения судебного акта суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта в соответствии со статьей 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 07 июня 2021 года по делу N А60-46534/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Д. И. Крымджанова

Судьи

Е. И. Гуляева В. В. Семенов