Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2021 г. N 09АП-45104/21 по делу N А40-21229/2021

г. Москва

28 сентября 2021 г.

Дело N А40-21229/21

Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 сентября 2021 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Т.Б.Красновой,

судей:	В.А.Свиридова, И.А.Чеботаревой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Б.В.Хмельницким,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу

Фонда социального страхования

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 27.05.2021 по делу N А40-21229/21

по заявлению Фонда социального страхования

к Федеральному казначейству

3-е лицо: ООО "ИБС Экспертиза"

о признании недействительным акта плановой выездной проверки,

при участии:

от заявителя:	Коршунов А.В. по дов. от 24.03.2021;
от ответчика:	Ухов К.А. по дов. от 18.06.2021;
от третьего лица:	не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Фонд социального страхования обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральному казначейству с требованиями о признании недействительным акта плановой выездной проверки от 20.08.2019 и предписания Федерального казначейства от 21.10.2019 N 20-03- 09/22504.

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 27.05.2021 в удовлетворении требования о признании недействительным предписания от 21.10.2019 отказано, в части требования о признании недействительным акта проверки от 20.08.2019 производство по делу прекращено.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Фонд социального страхования обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит указанное решение отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований.

Федеральное казначейство считает решение суда законным и обоснованным, просит отказать заявителю в удовлетворении апелляционной жалобы.

Привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица ООО "ИБС Экспертиза" явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, о рассмотрении дела извещено надлежащим образом.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционным судом в отсутствии третьего лица в соответствии со статьями 156, 266, 268 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для ее удовлетворения и отмены или изменения решения суда, принятого в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации, с учетом обстоятельств дела и представленных сторонами доказательств.

Согласно части l статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из обстоятельств дела, Федеральным казначейством в соответствии с пунктом 95 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2019 год, утвержденного 3 декабря 2018 г., в соответствии с приказами Федерального казначейства от 12 апреля 2019 г. N 170п "О назначении плановой выездной проверки в Фонде социального страхования Российской Федерации", от 14 июня 2019 г. N 259п "О продлении срока проведения плановой выездной проверки в Фонде социального страхования Российской Федерации", от 27 июня 2019 г. N 277п "О приостановлении плановой выездной проверки в Фонде социального страхования Российской Федерации", от 19 августа 2019 г. N 448п "О возобновлении плановой выездной проверки в Фонде социального страхования Российской Федерации" в период с 29 апреля 2019 г. по 20 августа 2019 г. (с учетом периода приостановления контрольного мероприятия) в отношении Фонда проведена плановая выездная проверка соблюдения Фондом положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации, при планировании и осуществлении отдельных закупок в 2017 - истекшем периоде 2019 года.

В рамках выездной проверки осуществлен контроль планирования и осуществления следующих закупок Фонда:

1) "Выполнение работ по модернизации подсистем ФГИС ЕИИС "Соцстрах" в рамках перехода на целевое решение" с идентификационным кодом закупки (далее - ИКЗ) 171773605664777080100100930010000242 на сумму 539 857 133,33 руб. (далее - Закупка N 1), по результатам которой заключен государственный контракт от 4 сентября 2017 г. N 314 на сумму 532 000 000,00 руб. (далее - Контракт N 314);

2) "Выполнение работ по сервисному сопровождению и развитию Федеральной государственной информационной системы Единой интегрированной информационной системы "Соцстрах" и связанного с ней прикладного программного обеспечения" на сумму 741 548 000,00 руб. (далее - Закупка N 2), по результатам которой заключен государственный контракт от 11 января 2017 г. N 1 на сумму 699 041 412,50 руб. (далее - Контракт N 1);

3) "Выполнение работ по сервисному сопровождению и развитию Федеральной государственной информационной системы Единой интегрированной информационной системы "Соцстрах" и связанного с ней прикладного программного обеспечения" ИКЗ 171773605664777080100100170026202242 на сумму 994 752 000,00 руб. (далее - Закупка N 3), по результатам которой заключен государственный контракт от 8 декабря 2017 г. N 448 на сумму 990 000 000,00 руб. (далее - Контракт N 448);

4) "Выполнение работ по сервисному сопровождению и развитию Федеральной государственной информационной системы Единой интегрированной информационной системы "Соцстрах" и связанного с ней прикладного программного обеспечения" ИКЗ 181773605664777080100100610010000242 на сумму 997 544 000,00 руб. (далее - Закупка N 4), по результатам которой заключен государственный контракт от 24 декабря 2018 г. N 348 на сумму 980 082 000,00 руб. (далее - Контракт N 348).

По результатам проверки составлен Акт плановой выездной проверки от 20.08.2019 и вынесено предписание от 21.10.2019.

Не согласившись с вынесенными актом и предписанием, заявитель обратился в суд.

Отказывая в удовлетворении требования ФСС РФ о признании недействительным предписания Федерального казначейства от 21.10.2019, суд исходил из отсутствия оснований для признания указанного ненормативного правового акта недействительным.

Прекращая производство по делу в части требования о признании недействительным акта проверки, Арбитражный суд г.Москвы указал, что акт является документом, который не влечет возникновение прав и обязанностей у заявителя и не создает каких-либо препятствий для осуществления экономической деятельности, в связи с чем не может нарушать права и законные интересы заявителя.

Суд указал, что Акт проверки от 20.08.2019 является лишь материальным оформлением результатов проведенного Федеральным казначейством контрольного мероприятия, не содержит предписаний властного характера, адресованных заявителю, неисполнение которых может повлечь для него определенные правовые последствия, по своей природе не относится к ненормативным правовым актам, является документом, фиксирующим результаты проверки, а потому его самостоятельное обжалование в судебном порядке законом не предусмотрено, оспариваемый акт не является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда и исходит из следующего.

Под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания или распоряжения по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу или группе лиц и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, нарушающее гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущее неблагоприятные юридические последствия.

Ненормативный правовой акт оценивается судом на момент его вынесения.

Характерной особенностью ненормативного правового акта как результата проверки является содержание в нем обязательных для исполнения предписаний, влекущих юридические последствия.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ.

Из обстоятельств дела следует, что заявитель просит признать недействительным акт плановой выездной проверки от 20.08.2019, составленный Федеральным казначейством. Указанный акт вынесен в соответствии с пунктом 62 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1092 (в редакции, действовавшей на момент проведения контрольного мероприятия) (далее - Правила N 1092), является документом, в котором зафиксированы установленные должностными лицами Федерального казначейства обстоятельства при проведении плановой выездной проверки.

Согласно пунктам 66, 67 Правил N 1092 акт и иные материалы выездной проверки подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства в течение 50 дней со дня подписания акта.

В соответствии с пунктом 69 Правил N 1092 при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами четвертым - десятым подпункта "а" и подпунктом "б" пункта 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. При этом в рамках осуществления полномочий, предусмотренных абзацами четвертым - шестым подпункта "а" пункта 6 настоящих Правил, указанные предписания выдаются до начала закупки.

Таким образом, властно-распорядительным документом, вынесенным по итогам проведения проверки, является предписание. Акт же проверки в рассматриваемом случае является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит указаний для осуществления каких-либо действий.

При таких обстоятельствах апелляционный суд соглашается с выводами суда о том, что оспариваемый акт не является ненормативным правовым актом, поскольку не отвечает перечисленным признакам, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, не устанавливает прав и не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей.

Заявитель считает, что акт проверки и предписание являются единым властным предписанием, обжалование которого возможно в арбитражном суде. Указывает, что отраженные в акте проверки и предписании результаты нарушают его права. При этом нарушение своих прав заявитель связывает с получением запроса из Следственного Комитета РФ о проведении проверки в порядке статьи 144 УПК РФ.

Вместе с тем, как верно указал суд, уголовно-правовое законодательство, в область которого попал заявитель в рамках проведения проверки в порядке статьи 144 УПК РФ регулирует общественные отношения, связанные с совершением преступных деяний, назначением наказания и применением иных мер уголовно-правового характера, устанавливает основания привлечения к уголовной ответственности либо освобождения от уголовной ответственности и наказания, то есть имеет иной спектр правоотношений, не связанных с законностью проведения проверки, отражения ее результатов и вынесения оспариваемого предписания, и, соответственно, не может являться основанием для оспаривания указанного выше предписания. Доказательств возбуждения уголовного дела в отношении заявителя не представлено, а сам по себе запрос следственных органов не является обвинением в финансовых нарушениях.

Как верно указал суд, при принятии процессуальных решений должностные лица Следственного комитета Российской Федерации дают самостоятельную правовую оценку предоставленной им информации и при этом не связаны с выводами, сделанными другими органами (в том числе, Федеральным казначейством) в ходе реализации своих полномочий.

С учетом изложенного апелляционный суд признает обоснованным прекращение производства по делу в части требования о признании недействительным акта проверки на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

В части требования ФСС о признании недействительным предписания от 21.10.2019 апелляционный суд соглашается с выводами суда о пропуске срока для обращения в суд, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным.

Как следует из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений.

Согласно частям 1 и 2 статьи 117 АПК РФ процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено данным Кодексом. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.

Как следует из обстоятельств дела (т.1 л.д.29) и не отрицается самим заявителем, предписание получено им 24.10.2019, однако в суд заявитель обратился 02.02.2021, т.е. с пропуском срока более чем на один год.

В обоснование ходатайства о восстановлении срока заявитель указал, что о нарушении своих прав он узнал в связи с получением 15.01.2021 запроса следственных органов. Полагал, что, поскольку в предписании отсутствовали упоминания о нарушениях, отраженных в акте плановой проверки, Федеральное казначейство согласилось с возражениями на акт, направленными ранее.

Указанный довод был обоснованно отклонен судом с учетом следующих обстоятельств.

В соответствии с пунктом 65 Правил N 1092 объект контроля вправе представить в Федеральное казначейство возражения в письменной форме на акт выездной проверки в течение 10 рабочих дней со дня получения акта, которые приобщаются к материалам проверки.

Возражения на Акт плановой выездной проверки направлены в Федеральное казначейство письмом Фонда от 3 сентября 2019 г. N 02-11- 08/08-04-3455П, а их оценка дана в заключении на возражения, подготавливаемом к рассмотрению результатов контрольного мероприятия на Контрольной комиссии Федерального казначейства.

Согласно пунктам 66, 67 Правил N 1092 акт и иные материалы выездной проверки подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства в течение 50 дней со дня подписания акта.

В соответствии с пунктами 1.1, 2.1 приказа Федерального Казначейства от 6 июня 2016 г. N 185 "О создании Контрольной комиссии Федерального казначейства" (далее - Приказ N 185) рассмотрение результатов контрольных мероприятий, проводимых Федеральным казначейством в рамках полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, осуществляется в ходе проведения Контрольной комиссии Федерального казначейства.

В соответствии с пунктом 4.3 Приказа N 185 в случае поступления возражений от объекта контроля, такие возражения с приложением письменного заключения об их обоснованности направляются в Контрольно-аналитическое управление в финансово-бюджетной сфере Федерального казначейства для рассмотрения на Контрольной комиссии Федерального казначейства.

Федеральное казначейством письмом от 24.09.2019 N 20-03-09/20362 пригласило представителей Фонда на заседание Контрольной комиссии Федерального казначейства, на котором рассматривались результаты выездной проверки, в том числе, возражения Фонда.

Согласно протоколу от 01.10.2019 N 21 на заседании Контрольной комиссии Федерального казначейства от Фонда приняли участие:

- руководитель Департамента информационных технологий и защиты технологий Фонда А.А. Шолкин;

- руководитель Департамента контрактной службы Фонда Н.Р. Надарейшвили;

- врио руководителя Финансового департамента Фонда Е.Ф. Грищенко;

- и.о. руководителя Правового департамента Фонда А.Н. Акатьев.

В соответствии с вышеуказанным протоколом на заседании Контрольной комиссии постановили:

- направить предписание в части разработки и утверждения индивидуального (установленного для каждого работника) и (или) коллективного (установленного для нескольких работников) формируемого по категориям или группам должностей (исходя из специфики функций и полномочий Фонда, должностных обязанностей его работников) норматива количества рабочих станций на обеспечение функций Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Предписание) (письмо Федерального казначейства в адрес Фонда от 21 октября 2019 г. N 20-03-09/22504);

- направить в Фонд информационное письмо об усилении внутриведомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (письмо Федерального казначейства в адрес Фонда от 23 октября 2019 г. N 20-03-09/22704 с рекомендациями по устранению нарушений);

- направить информационное письмо в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о результатах проведения выездной проверки (письмо Федерального казначейства от 29 октября 2019 г. N 20-03-09/23164), в рамках Соглашения о порядке взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Федерального казначейства от 29 ноября 2016 г;

- направить информацию в Федеральную антимонопольную службу о признаках состава административного правонарушения по статье 7.32.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (письмо Федерального казначейства от 25 октября 2019 г. N 20-03-09/22920);

- направить в Министерство финансов Российской Федерации доклад о результатах плановых выездных проверок соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при планировании и осуществлении отдельных закупок для обеспечения федеральных нужд в Фонде и его региональных отделениях (письмо Федерального казначейства от 18 ноября 2019 г. N 07-04-04/20-24478).

Таким образом, Фонду было известно о выявленных нарушениях, об оценке возражений Фонда и принимаемых Федеральным казначейством мерах, включая направление информации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, непосредственно в ходе заседания Контрольной комиссии Федерального казначейства.

ФСС заявляет о недопустимости использования в качестве доказательства по делу протокола заседания Контрольной комиссии Федерального казначейства N 21 от 01.10.2019 (т.3 л.д.31) (далее - Протокол Комиссии от 01.10.2019), поскольку он не подписан, не подтвержден иными документами и является недопустимым доказательством.

В соответствии с частью 1 статьи 75 АПК РФ письменными доказательствами являются содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела, договоры, акты, справки, деловая корреспонденция, иные документы, выполненные в форме цифровой, графической записи или иным способом, позволяющим установить достоверность документа.

В рассматриваемом случае Федеральным казначейством в материалы дела представлена электронная копия Протокола заседания Контрольной комиссии Федерального казначейства N 21 от 01.10.2019.

В соответствии с пунктом 1.8 Инструкции по делопроизводству в Центральном аппарате Федерального казначейства, утвержденной приказом Федерального казначейства от 03.11.2010 N 287, ведение делопроизводства в центральном аппарате осуществляется с помощью прикладного программного обеспечения Автоматизированной системы документооборота.

Указанная система документооборота предусматривает использование электронной подписи при подписании документов, которая приравнивается к обычной подписи.

Сертификаты электронных подписей выдаются Удостоверяющим центром Федерального казначейства, работа которого осуществляется в соответствии с Порядком, утвержденным Приказом Федерального Казначейства от 18.10.2018 N 325.

Соответственно, верность электронной подписи лица (факт проставления ее на документе) может быть заверена в данном случае только Удостоверяющим центром Федерального казначейства.

Согласно части 3 статьи 75 АППК РФ документы, подписанные электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, допускаются в качестве письменных доказательств в случаях и порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или договором.

Частью 8 статьи 75 АПК РФ письменные доказательства представляются в арбитражный суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии. Если к рассматриваемому делу имеет отношение только часть документа, представляется заверенная выписка из него.

В рассматриваемом случае электронная копия представленного Протокола заседания Контрольной комиссии Федерального казначейства N 21 от 01.10.2019 заверена надлежащим образом, оснований относится к данному документу критически у суда не имеется, в связи с чем доводы заявителя о недопустимости данного доказательства апелляционный суд признает не состоятельными.

Апелляционный суд также отмечает, что указанным Протоколом Комиссии от 01.10.2019 зафиксирован факт рассмотрения материалов проверки в отношении Фонда, а также присутствие четырех представителей на заседании Комиссии. Ни один из этих фактов заявителем не опровергнут.

Кроме того, в адрес заявителя Федеральным казначейством было направлено информационное письмо от 23.10.2019 N 20-03-09/22704, получение которого не оспаривается ФСС в апелляционной жалобе, из которого следует, что по результатам рассмотрения результатов выездной проверки и возражений Фонда не были сняты нарушения, отраженные в акте проверки.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что заявителем пропущен установленный законом срок для обращения в суд. Доказательств наличия объективных обстоятельств, препятствующих заявителю своевременно обратиться в арбитражный суд с заявленными требованиями, суду не представлено, в связи с чем оснований для восстановления пропущенного срока у суда не имелось.

В силу статьи 115 АПК РФ лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных АПК РФ или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

Пропуск установленного законом срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

При изложенных обстоятельствах оснований для признания решения суда незаконным не имеется.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают указанные выводы суда, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права.

Ссылки на судебную практику судом отклоняются, поскольку обстоятельства названных истом дел применительно к обстоятельствам настоящего спора не являются ни тождественными, ни преюдициально значимыми.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене судебного акта, в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266- 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 27.05.2021 по делу N А40-21229/21 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Б.Краснова

Судьи

В.А.Свиридов И.А.Чеботарева