Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2021 г. N 06АП-5205/21 по делу N А73-20708/2019

г. Хабаровск

22 октября 2021 г.

А73-20708/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 октября 2021 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Брагиной Т.Г.

судей Волковой М.О., Дроздовой В.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Коковенко Д.С.

при участии в заседании:

от УФАС России по Хабаровскому краю - Киценко А.А., представитель по доверенности от 08.06.2021 N 6/6062;

от Министерства социальной защиты населения Хабаровского края - Маевская О.Б., представитель по доверенности от 01.02.2021;

от ООО ППБ "Новое поколение" - представитель не явился;

от третьих лиц: Администрации г. Хабаровска - Минина Е.С., представитель по доверенности от 31.08.2020 N 1.1.29-114;

Правительства Хабаровского края - Пасечник А.А., представитель по доверенности от 28.09.2020 N 12.3.25-14664;

МБУ г. Хабаровска "ХМНИЦ" - Ищенко О.Ю., представитель по доверенности от 03.06.2020 N 1;

ООО "ГПС", ООО "Оператор Транспортная карта", Дальневосточный банк ПАО "Сбербанк России", ЗАО "Золотая корона" - представители не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Правительства Хабаровского края, Министерства социальной защиты населения Хабаровского края

на решение от 19.07.2021

по делу N А73-20708/2019

Арбитражного суда Хабаровского края

по иску Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю

к Министерству социальной защиты населения Хабаровского края, обществу с ограниченной ответственностью Проектно-Производственное бюро "Новое поколение"

третьи лица: Администрация города Хабаровска, Правительство Хабаровского края, общество с ограниченной ответственностью "Городская платежная система", общество с ограниченной ответственностью "Оператор Транспортная карта", муниципальное бюджетное учреждение города Хабаровска "Хабаровский межотраслевой навигационно-информационный центр", Дальневосточный банк ПАО "Сбербанк России", закрытое акционерное общество "Золотая корона"

о признании недействительным конкурса и заключенного по его результатам соглашения

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН 1022700921022, ИНН 2721023142, далее - антимонопольный орган, УФАС России по Хабаровскому краю) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании недействительным открытого конкурса по выбору оператора (уполномоченной организации) по реализации на территории Хабаровского края безналичной электронной системы оплаты проезда льготных категорий граждан на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения с применением микропроцессорной пластиковой карты "Социальная транспортная карта Хабаровского края" (далее - электронная система ЭСОП) и заключенного по его результатам соглашения от 08.04.2019 N 1 между Министерством социальной защиты населения Хабаровского края (ОГРН 1022700930010, ИНН 2721027316, далее - министерство, организатор конкурса) и обществом с ограниченной ответственностью Проектно-Производственное бюро "Новое поколение" (ОГРН 5157746163317, ИНН 9701025232).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, относительно предмета спора привлечены Правительство Хабаровского края, Администрация города Хабаровска, общество с ограниченной ответственностью "Городская платежная система", общество с ограниченной ответственностью "Оператор Транспортная карта", муниципальное бюджетное учреждение г. Хабаровска "Хабаровский межотраслевой навигационно-информационный центр", Дальневосточный банк ПАО "Сбербанк России", закрытое акционерное общество "Золотая корона".

Решением суда от 31.01.2020, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2020, в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.10.2020 судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

По результатам нового рассмотрения решением суда от 19.07.2021 иск удовлетворен со ссылкой на нарушение положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Правительство Хабаровского края, Министерство социальной защиты населения Хабаровского края обратились в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просили решение суда первой инстанции отменить.

Правительство Хабаровского края в обоснование апелляционной жалобы приводит доводы об отсутствии у антимонопольного органа права на предъявление иска о нарушении антимонопольного законодательства в отношении конкурсных процедур, проведение которых регламентировано законодательством субъекта Российской Федерации. Кроме того, не согласно с выводом суда о необходимости применения Федерального закона N 44-ФЗ, вывод суда об ограничении конкуренции при проведении конкурса считает не основанным на материалах дела.

Министерство социальной защиты населения Хабаровского края также считает, что к рассматриваемым правоотношениям не подлежат применению положения Федерального закона N 44-ФЗ, кроме того, ссылается на недоказанность обстоятельств предоставления преимуществ тем или иным участникам спорной закупки.

УФАС России по Хабаровскому краю в отзыве на жалобы мотивированно возражает против изложенных в них доводов, считает обжалуемое решение суда законным, полагая, что судом правильно установлены обстоятельства дела и применены нормы материального права, в связи с чем просит в удовлетворении апелляционных жалоб отказать.

Администрация г. Хабаровска в отзыве на жалобы также не согласна с приведенными в них доводами, полагает принятое судом первой инстанции решение соответствующим установленным обстоятельствам и имеющимся доказательствам и просит в удовлетворении жалоб отказать.

Законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверены в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, проверив доводы апелляционных жалоб и возражения на них, выслушав мнение представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционных жалоб исходя из следующего.

Законом Хабаровского края от 20.09.2018 N 360 "О внесении изменений в отдельные законы Хабаровского края" для льготных категорий граждан предусмотрена возможность замены ежемесячной денежной выплаты на бесплатный проезд на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения в порядке и на условиях, установленных Правительством края.

Во исполнение данных положений постановлением Правительства Хабаровского края от 28.12.2018 N 495-пр утверждены Порядок и условия предоставления отдельным категориям граждан бесплатного проезда на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения на территории Хабаровского края (далее - Порядок N 495-пр).

В пункте 1.2. Порядка даны определения понятиям социальная транспортная карта - именная бесконтактная микропроцессорная пластиковая карта с магнитной полосой и штрих-кодом для обеспечения возможности использования ее для оплаты проезда на транспорте общего пользования; оператор - юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), получившее путем конкурсного отбора право на организацию и внедрение автоматизированной системы учета оплаты проезда на транспорте общего пользования с применением социальной транспортной карты.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 15.02.2019 N 42-пр утвержден Порядок проведения открытого конкурса по выбору оператора (уполномоченной организации) для реализации на территории Хабаровского края безналичной электронной системы оплаты проезда льготных категорий граждан на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения с применением микропроцессорной пластиковой карты "Социальная транспортная карта Хабаровского края" (далее - Порядок N 42-пр).

По смыслу взаимосвязанных положений пунктов 1.1,1.3,1.4,1.5,1.6,3.1, 5.1,7.10 Порядка N 42-пр при проведении открытого конкурса по выбору оператора организатор конкурса обязан обеспечить публичность, открытость и ясность технической документации, как по предмету конкурса, так и по составу надлежащих участников.

С целью недопущения ограничения конкуренции установить единые и понятные для участников конкурса требования конкурсной документации и процедуре участия.

Как следует из материалов дела, организатор конкурса - Министерство социальной защиты Хабаровского края, 18.02.2019 разместил на официальном сайте Правительства Хабаровского края (http://khabkrai.ru) и на официальном сайте Министерства (https://mszn.khabkrai.ru) извещения о проведении открытого конкурса по выбору оператора (уполномоченной организации) по реализации на территории Хабаровского края безналичной электронной системы оплаты проезда для льготных категории граждан на водном, автомобильном, электрическом, железнодорожном транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения с применением микропроцессорной пластиковой карты "Социальная транспортная карта Хабаровского края", а также конкурсную документацию.

Согласно извещению предметом конкурса является выбор оператора (уполномоченной организации), обеспечивающего внедрение, эксплуатацию и сопровождение (организационное, техническое, информационное, финансовое) на территории Хабаровского края безналичной электронной системы оплаты проезда льготных категорий граждан на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения с применением социальной транспортной карты, а также защиту персональных данных в соответствии с требованиями федерального законодательства о персональных данных при осуществлении данной деятельности (пункт 1.3 конкурсной документации).

Требования к участникам изложены в разделе 2 конкурсной документации, критерии оценки и сопоставления заявок - в разделе 5 (пункт 5.13), техническое задание - в Приложении N 1.

Приложение N 2 к конкурсной документации содержит перечень маршрутов и перевозчиков, Приложения N N 3,4,5 к конкурсной документации содержат формы документов для заполнения в целях подачи заявок.

По результатам проведённого конкурса определён победитель - ООО "Проектно-производственное бюро "Новое поколение", с которым организатором конкурса заключено соглашение N 1 от 08.04.2019.

Согласно пункту 1.1 предметом соглашения является внедрение, эксплуатация и сопровождение (организационное, техническое, информационное, финансовое) на территории края безналичной электронной системы оплаты проезда льготных категорий граждан на водном, автомобильном, электрическом, железнодорожном транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения с применением микропроцессорной пластиковой карты "Социальная транспортная карта Хабаровского края".

Соглашение заключено с целью реализации совместных действий, так по условиям пункта 2.2 соглашения Министерство предоставляет оператору информацию о договорах, заключенных с перевозчиками; рассчитывает субсидию для возмещения перевозчикам недополученных доходов в связи с предоставлением федеральным и региональным льготникам проезда на транспорте общего пользования по социальной транспортной карте, только на основании сведений, содержащихся в отчётах оператора; предоставляет реестр граждан, в отношении которых принято решение о предоставлении бесплатного проезда; информирует жителей края через средства массовой информации о функционировании безналичной электронной системы.

В свою очередь, оператор на основании пункта 2.3 соглашения вправе запрашивать у заказчика информацию о договорах (соглашениях), заключенных между заказчиком и перевозчиками для возмещения перевозчикам недополученных доходов в связи с предоставлением федеральным и региональным льготникам проезда на транспорте общего пользования по социальной карте; направлять заказчику предложения о принятии дополнительных правовых актов в целях регламентации деятельности безналичной электронной системы на территории Хабаровского края; направлять заказчику запросы и получать организационную помощь в период действия соглашения по вопросам, касающуюся предмета соглашения; в целях реализации пункта 2.4 соглашения заключать договоры с перевозчиками, предусмотрев размер комиссии не более 2,9 процентов от каждой совершённой гражданином поездки, для возмещения затрат, связанных с внедрением безналичной электронной системы.

Обязанности оператора предусмотрены пунктом 2.4 соглашения, согласно которому оператор обязуется установить на транспорте общего пользования оборудование, необходимое для функционирования безналичной электронной системы и соответствующее требованиям Федерального закона от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в Российской Федерации" (с учетом изменений, вступающих в законную силу с 01.07.2019); организовать на территории края сеть пунктов выдачи социальных транспортных карт, в том числе не менее пяти - в городском округе "Город Хабаровск", не менее двух - в городском округе "Город Комсомольск-на-Амуре"; организовать изготовление социальных транспортных карт высокозащищенным способом печати, обеспечивающим сопоставимый уровень защищенности и высокое качество изображения на ней; на социальной транспортной карте разместить персональные данные держателя социальной транспортной карты.

Согласно пункту 4.1 соглашение вступает в силу со дня подписания и действует в течение восьми лет.

Обращаясь в арбитражный суд на основании пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган в обоснование наличия заинтересованности в оспаривании торгов и признании заключенного по его результатам соглашения от 08.04.2019 N 1 недействительным, в числе прочего указывал на наличие признаков ограничения конкуренции.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), частности запрещается принятие актов, которые приводят или могут привести к созданию дискриминационных условий (пункт 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ).

По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется, прежде всего, на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Согласно пункту 1.1 Положения о министерстве социальной защиты населения Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 05.08.2016 N 259-пр, Министерство социальной защиты населения Хабаровского края является органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим государственные полномочия, отнесенные нормативными правовыми актами Российской Федерации и края к компетенции органов исполнительной власти края в области социальной защиты и социального обслуживания населения, организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних граждан.

Учитывая, что в рамках соглашения от 08.04.2019 ООО ППБ "Новое поколение" обеспечен доступ к информации в отношении объектов, которые являются либо могут являться предметом конкурсных процедур (выпуск, обращение, обслуживание транспортных карт, проведение расчётов в системе транспортных карт, обработка персональных данных), заключение соглашения на срок, предусмотренный пунктом 4.1, затрагивает интересы других хозяйствующих субъектов, лишенных права доступа на товарный рынок в течение восьми лет, и противоречит запрету на ограничение конкуренции, установленному в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Из буквального содержания пунктов 2.2,2.3,2.4 соглашения и Приложения N 1 к нему следует, что получение субсидии из краевого бюджета для целей возмещения затрат перевозчика в связи с предоставлением федеральным и региональным льготникам проезда на транспорте общего пользования поставлено в зависимость от факта заключения договора с оператором на условиях взимания комиссии в размере 2,9% от каждой совершенной поездки, тогда как право перевозчика на получение субсидии в связи с предоставлением льгот по проезду граждан в городском и пригородном сообщении в силу прямого указания закона зависит от самого факта оказания услуг.

Кроме того, по условиям подпунктов 34, 35 пункта 2.4 соглашения оператор обязался ежемесячно обеспечить возможность осуществлять поездки на транспорте общего пользования с ограничением, а именно стоимость совершаемых региональными льготниками поездок по соответствующим тарифам не должна превышать по итогам отчетного месяца 1 000 руб., для федеральных льготников 300 руб.

При этом, в случае совершения в отчетном месяце поездок на транспорте общего пользования на сумму менее 1 000 руб., менее 300 руб. остаток не переносить на следующий месяц.

Указанное условие противоречит положениям Закона Хабаровского края от 20.09.2018 N 360 "О внесении изменений в отдельные законы Хабаровского края" и постановлению Правительства Хабаровского края от 28.12.2018 N 495-пр, гарантирующим льготным категориям граждан сохранение преференций социального и финансового характера, установленных Законами Хабаровского края от 26.01.2005 N N253, 254 о мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей, жертв политических репрессий.

Поскольку при проведении конкурса не обеспечено соблюдение антимонопольных запретов на ограничение конкуренции и затронуты права потребителей, требования антимонопольного органа, вопреки доводам апелляционных жалоб Правительства Хабаровского края и министерства социальной защиты, правомерно рассмотрены судом в порядке искового производства.

Учитывая изложенное, оснований не согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для признания недействительными конкурса и заключенного по результатам его проведения соглашения, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 19.07.2021 по делу N А73-20708/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Т.Г. Брагина

Судьи

М.О. Волкова В.Г. Дроздова