Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2021 г. N 09АП-55147/21 по делу N А40-68983/2021

г. Москва

22 октября 2021 г.

Дело N А40-68983/21

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 октября 2021 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ж.В. Поташовой,

судей:	Т.Б. Красновой, И.А. Чеботаревой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Н.А. Третяком,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ФАС России

на решение Арбитражного суда города Москвы от 29.07.2021 по делу N А40-68983/21 (149-478)

по заявлению ПАО "МРСК Центра и Приволжья"

к ФАС России

об оспаривании постановления,

при участии:

от заявителя:	Наумов А.А. по дов. от 12.04.2021;
от ответчика:	Арсланова Л.А. по дов. от 10.11.2020;

УСТАНОВИЛ:

ПАО "МРСК Центра и Приволжья" (заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением признании незаконным постановления Федеральной антимонопольной службы (ответчик, ФАС России) по делу об административном правонарушении от 15.03.2021 N 21/04/19.5-8/2021.

Решением суда от 29.07.2021 признано незаконным и отменено постановление ФАС России от 15.03.2021 N 21/04/19.5-8/2021 о привлечении ПАО "МРСК Центра и Приволжья" к административной ответственности по ч.2.3 ст.19.5 КоАП РФ.

ФАС России, не согласившись с выводами суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель заявителя просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ.

Девятый арбитражный апелляционный суд, изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив все доводы апелляционной жалобы, повторно рассмотрев материалы дела, приходит к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, а решение суда подлежит отмене на основании п.1 ч.1 ст. 270 АПК РФ, по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, постановлением ФАС России по делу об административном правонарушении от 15.03.2021 N 21/04/19.5-8/2021 ПАО "МРСК Центра и Приволжья" привлечено к административной ответственности по ч.2.3 ст.19.5 КоАП РФ и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 300 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, Заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с настоящим заявлением.

Как следует из материалов административного дела, ПАО "МРСК Центра и Приволжья" в предусмотренном главой 7 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (Закон о защите конкуренции) порядке обратилось в ФАС России с ходатайством о даче предварительного согласия на приобретение в собственность недвижимого и движимого имущества МУП "Боткинские городские электрические сети", что составляет 82,8 % от балансовой стоимости основных производственных средств и нематериальных активов указанного хозяйствующего субъекта (вх. От 30.04.2019 N 76241/19).

В рамках рассмотрения поданного ПАО "МРСК Центра и Приволжья" ходатайства ФАС России установлено, что Общество входит в группу лиц ПАО "Россети".

Кроме того, в группу лиц ПАО "Россети" входят также следующие компании, осуществляющие деятельность по купле-продаже электрической энергии в границах первой ценовой зоны оптового рынка электроэнергии и мощности:

ОАО "Псковэнергосбыт";

ОАО "Екатеринбургэнергосбыт";

ОАО "Дагестанская энергосбытовая компания";

ОАО "Калмэнергосбыт";

ОАО "Карачаево-Черкесскэнерго";

ОАО "Каббалкэнерго";

ОАО "Севкавказэнерго".

В границах второй ценовой зоны оптового рынка электроэнергии и мощности деятельность по купле-продаже электрической энергии осуществляет АО "Тываэнергосбыт" (100% дочернее общество ПАО "Россети", являющееся региональной сбытовой компанией).

Статьей 6 Федерального закона от 26.04.2003 N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" (Закон N 36-ФЗ) установлен запрет юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также аффилированным лицам в границах одной ценовой зоны оптового рынка на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и (или) оперативно- диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и (или) купле-продаже электрической энергии.

В целях обеспечения реализации указанных требований юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также аффилированным лицам в границах одной ценовой зоны оптового рынка запрещается иметь одновременно на праве собственности или ином предусмотренном федеральными законами основании имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии и (или) оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по производству и (или) купле-продаже электрической энергии.

Таким образом, ФАС России установлено, что в состав группы лиц ПАО "Россети" входят юридические лица, осуществляющие как деятельность по передаче электрической энергии, так и деятельность по купле-продаже электрической энергии, что свидетельствует о несоблюдении группой лиц ПАО "Россети" установленного статьей 6 Закона No36-ФЗ запрета.

По результатам рассмотрения поданного ПАО "МРСК Центра и Приволжья" ходатайства антимонопольным органом принято решение от 24.05.2019 N ВК/43295/19 об его удовлетворении с одновременной выдачей предписания от 24.05.2019 N ВК/43298/19 (Предписание ФАС России), в соответствии с которым в случае совершения рассматриваемой сделки ПАО "МРСК Центра и Приволжья" или иным лицам, входящими в группу лиц ПАО "Россети", необходимо совершить определенные действия, в том числе уведомить ФАС России о совершении ПАО "МРСК Центра и Приволжья" сделки по приобретению в собственность недвижимого и движимого имущества МУП "Боткинские городские электрические сети" в срок не более 10 дней после совершения сделки (пункт 1 Предписания ФАС России), а также в течение одного года с момента осуществления указанной сделки совершить действия, направленные на соблюдение требований статьи 6 Закона No36-ФЗ по недопущению совмещения деятельности по передаче электроэнергии с деятельностью по купле- продаже электрической энергии (пункт 2 Предписания ФАС России).

Письмом от 17.06.2019 NoМР1-ЦА/6/1/2134 (вх. от 17.06.2019 N 103604/19) Общество уведомило ФАС России о совершении 07.06.2019 заявленной на предварительное согласование сделки, тем самым исполнив пункт 1 Предписания ФАС России.

ПАО "МРСК Центра и Приволжья" не выполнены требования пункта 2 Предписания ФАС России, направленные на соблюдение требований статьи 6 Закона N 36-ФЗ по недопущению совмещения деятельности по передаче электроэнергии с деятельностью по купле-продаже электрической энергии.

Указанное образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.2.3 ст.19.5 КоАП РФ.

Определением ФАС России от 12.02.2021 N 21/10052/21 возбуждено дело N 21/04/19.5-8/2021 об административном правонарушении. В соответствии с пунктом 4 указанного определения законному представителю Заявителя надлежало явиться

18.02.2021 для дачи объяснений по факту нарушения и для подписания протокола об административном правонарушении.

Копия указанного определения была направлена Обществу заказным письмом с уведомлением о вручении (почтовый идентификатор 12571755681486).

ПАО "МРСК Центра и Приволжья" совместно с письмом исх. от 12.02.2021 N 21/10088/21, содержащим дату, время и место составления протокола по делу об административном правонарушении, направлена телеграмма 8564, полученная Обществом 15.02.2021.

В соответствии с требованиями части 3 статьи 28.5, части 2 статьи 28.2, статьи 25.1 КоАП РФ ФАС России составлен протокол от 18.02.2021 No21/11764/21 по делу N 21/04/19.5-8/2021 об административном правонарушении, копия которого получена нарочно представителем Общества по доверенности Наумовым А.А., присутствовавшим при его составлении.

Рассмотрение дела 21/04/19.5-8/2021 об административном правонарушении в присутствии представителя Общества по доверенности Наумова А.А. состоялось 12.03.2021, о чем ПАО МРСК Центра и Приволжья было уведомлено определением от 24.02.2021 о продлении срока и об отложении рассмотрения дела 21/04/19.5-8/2021 об административном правонарушении, копия которого направлена Обществу заказным письмом с уведомлением о вручении (почтовый идентификатор 12571755732324) и получена им 09.03.2021.

Проверив порядок привлечения заявителя к административной ответственности, суд считает, что положения статей 25.1, 28.2, 28.4, 29.7 КоАП РФ соблюдены административным органом.

Нарушений процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, которые могут являться основанием для отмены оспариваемого постановления в соответствии с п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 No10, судом не установлено и заявителем не оспаривается.

Вместе с тем, удовлетворяя требования ПАО "МРСК Центра и Приволжья", суд первой инстанции исходил из того, что вмененное обществу административным органом правонарушение, квалифицированное по части 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ, не относится к числу нарушений о непредставлении или несвоевременном представлении в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган по их требованию сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, следовательно, срок привлечения к административной ответственности составляет два месяца.

В обоснование данного вывода суд первой инстанций указал, что поскольку федеральный законодатель, предусмотрев в части 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ административную ответственность, в том числе за невыполнение в установленный срок выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, отнёс данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления, срок давности привлечения к административной ответственности составляет два месяца.

Коллегия полагает данный вывод суда первой инстанции ошибочным, сделанным при неверном применении части 1 статьи 4.5 КоАП РФ и статьи 36 Закона о защите конкуренции.

Так, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 21 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что при квалификации объективной стороны состава правонарушения суды в целях определения длительности применяемого срока давности (два месяца или один год) должны исходить из существа правонарушения, субъективного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства. Судам необходимо также принимать во внимание цель соответствующего законодательства; при этом суды должны устанавливать, является ли защита соответствующих интересов приоритетной целью закона, регулирующего отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность.

Согласно части 1 статьи 2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство состоит, в том числе из указанного федерального закона. Таким образом, нарушение его требований является нарушением антимонопольного законодательства.

Статьёй 36 Закона о защите конкуренции закреплена обязанность коммерческих организаций и некоммерческих организаций (их должностных лиц), федеральных органов исполнительной власти (их должностных лиц), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их должностных лиц), органов местного самоуправления (их должностных лиц), иных органов, осуществляющих функции указанных органов, или организаций (их должностных лиц), а также государственных внебюджетных фондов (их должностных лиц), физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей по исполнению решений и предписаний антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок.

На основании части 6 статьи 34 Закона о защите конкуренции неисполнение предписания антимонопольного органа, которое выдано в порядке, предусмотренном статьей 33 Закона о защите конкуренции, влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 37 Закона о защите конкуренции за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие организации несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, при этом привлечение к ответственности не освобождает от обязанности исполнять решения и предписания антимонопольного органа, представлять в антимонопольный орган ходатайства или уведомления для рассмотрения либо осуществлять иные предусмотренные антимонопольным законодательством действия.

Административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ, посягает на общественные отношения, складывающиеся в связи с являющейся необходимым условием обеспечения свободы экономической деятельности конкуренцией между хозяйствующими субъектами. На их защиту направлены все установленные Законом о защите конкуренции требования.

Соответственно, неисполнение предписания антимонопольного органа, выданного по результатам осуществления государственного контроля за экономической концентрацией, представляет собой нарушение положений антимонопольного законодательства, что, исходя из положений части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, не позволяет сделать никакой иной вывод, кроме как о том, что срок давности за такое правонарушение составляет один год.

Изложенная в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2019 N 3-П и определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019 N 823-0 позиция, на которую сослался суд первой инстанции, не позволяет сделать обратный вывод. В указанных актах Конституционный Суд Российской Федерации пришёл к выводу о недопустимости привлечения лица к административной ответственности в пределах годичного срока в случае, если им допущено нарушение, за которое установлен двухмесячных срок давности, но оно было сопряжено с нарушением, за которое установлен годичный срок давности.

В данном же случае невыполнение предписания антимонопольного органа в силу прямого указания закона является нарушением антимонопольного законодательства, за которое частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ установлен годичный срок давности привлечения к административной ответственности, а не нарушением против порядка управления, сопряжённым с нарушением антимонопольного законодательства.

При этом принимаемые Конституционным Судом Российской Федерации акты не позволяют усомниться в том, что положения части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, устанавливающие годичный срок давности за отдельные нарушения, подлежат применению в том числе в отношении нарушений, включённых в главу 19 КоАП РФ.

Так, по основаниям, аналогичным положенным в обоснование принятого по данному делу судебного акта, в Конституционный Суд Российской Федерации была подана жалоба, заявитель которой полагал, что поскольку административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 19.8.1 КоАП РФ, отнесено к числу административных правоотношений против порядка управления, то срок давности привлечения к административной ответственности за его совершение является общим и должен составлять два месяца, а не один год, как было определено в его деле.

Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 1606-О заявителю было отказано в принятии жалобы и сделан вывод о законности привлечения к административной ответственности в годичный срок.

Верховным Судом Российской Федерации по делу N А40-45414/2019, предметом оспаривания в рамках которого выступало постановление ФАС России от 28.01.2019 по делу N 4-19.8-1974/00-11-18 об административном правонарушении о привлечении ООО "Хэдхантер" к административной ответственности по части 3 статьи 19.8 КоАП РФ за непредставление предусмотренного главой 7 Закона о защите конкуренции ходатайства о даче предварительного согласия на совершение сделки, определением от 29.09.2020 N 305-ЭС20-4034 дело N А40-45414/2019 направлено на новое рассмотрение в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Верховный Суд Российской Федерации указал на неправомерность выводов судов о пропуске ФАС России срока давности привлечения к административной ответственности, составляющего в силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ по нарушениям антимонопольного законодательства один год со дня совершения административного правонарушения.

Данная позиция закреплена в пункте 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23.12.2020.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что за допущенное ПАО "МРСК Центра и Приволжья" нарушение законом установлен годичный срок давности привлечения к административной ответственности, следовательно, вывод суда по данному делу не может быть признан обоснованным.

Необходимо учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 17.01.2013 N 1-П указал, что об особой защите государством отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков свидетельствует увеличенный срок давности за нарушение антимонопольного законодательства.

Действительно, законодатель за нарушение антимонопольного законодательства ввёл годичный срок давности привлечения к административной ответственности. Так, согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение антимонопольного законодательства не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.04.2019 N 307-АД18-24091 по делу N А42-10638/2017 отмечается, что неисполнение законного требования антимонопольного органа посягает на установленный законом порядок управления и влечет наступление общественно опасных последствий, обусловленных невозможностью осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. Установление для юридических лиц за нарушение антимонопольного законодательства штрафов, заметно превосходящих по размеру административные штрафы за административные правонарушения в иных областях правового регулирования, наряду с установлением до одного года срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, свидетельствует об особой защите государством отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков.

Названная позиция закреплена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2019), утверждённом Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 27.11.2019.

Кроме того, коллегия руководствуется правовой позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации по делу А40-90920/2020 от 08.10.2021 N 305-ЭС21-6561, поддержавшего вывод суда первой инстанции о применении годичного срока привлечения к административной ответственности по ч. 2.2 ст. 19.5 КоАП РФ.

В силу изложенного, судебная коллегия суда апелляционной инстанции в порядке вышеназванной нормы права отменяет решение суда первой инстанции и считает возможным принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования заявителя.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 29.07.2021 по делу N А40-68983/21 отменить.

В удовлетворении заявления ПАО "МРСК Центра и Приволжья" о признании незаконным и отмене постановления ФАС России от 15.03.2021 по делу N 21/04/19.5-8/2021 о привлечении ПАО "МРСК Центра и Приволжья" к ответственности по ч. 2.3 ст. 19.5 КоАП РФ, отказать.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Ж.В. Поташова

Судьи

И.А. Чеботарева Т.Б. Краснова