Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2021 г. N 06АП-5229/21 по делу N А73-8422/2021

г. Хабаровск

29 октября 2021 г.

А73-8422/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 октября 2021 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тищенко А.П.

судей Сапрыкиной Е.И., Швец Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шалдуга И.В.

при участии в заседании:

от акционерного общества "Газпром газораспределение Дальний Восток": Воронкова Н.А. по доверенности от 02.11.2020;

от управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю: Ли А.Г. по доверенности от 25.05.2020 N 6/5519,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю на решение от 05.08.2021 по делу N А73-8422/2021 Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению акционерного общества "Газпром газораспределение Дальний Восток" к управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю о признании незаконным и отмене постановления о наложении штрафа по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Газпром газораспределение Дальний Восток" (далее - АО "Газпром газораспределение ДВ", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее - УФАС России по Хабаровскому краю, антимонопольный орган) от 29.04.2021 N 12 о наложении штрафа по делу N 027/04/9.21-1876/2020 об административном правонарушении по части 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 600 000 руб.

Заявление было принято судом к рассмотрению, возбуждено производство по делу N А73-8422/2021.

Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 05.08.2021 заявленные требования удовлетворены: постановление УФАС России по Хабаровскому краю от 29.04.2021 N 12 по делу N 027/04/9.21-1876/2020 об административном правонарушении признано незаконным и отменено.

Не согласившись с принятым судебным актом, УФАС России по Хабаровскому краю обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель сослался на незаконность и необоснованность судебного акта, вынесенного, по мнению ответчика, с нарушением норм материального и процессуального права. Заявитель считает, что суд не исследовал существенные обстоятельства дела, а выводы, содержащиеся в обжалуемом судебном акте, противоречат фактическим обстоятельствам дела.

Апелляционная жалоба была принята к производству определением от 25.08.2021 Шестого арбитражного апелляционного суда.

АО "Газпром газораспределение ДВ" в отзыве на апелляционную жалобу выразило несогласие с доводами апелляционной жалобы, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Определением Шестого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2021 рассмотрение апелляционной жалобы откладывалось.

В судебном заседании 28.10.2021 стороны поддержали ранее заявленные в деле позиции.

Исследовав материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвовавших в судебном заседании, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Между гражданином Рыжковым С.В. и АО "Газпром газораспределение ДВ" 31.08.2018 заключался Договор N 08-32/138/18 о подключении (технологическом присоединении) объекта капитального строительства к сети газораспределения АО "Газпром газораспределение ДВ", предметом которого является подключение жилого дома, находящегося по адресу: г. Комсомольск-на-Амуре, пер. Седова, д. 4.

В соответствии с пунктом 3 Договора, срок выполнения мероприятий по подключению (технологическому присоединению) объекта капитального строительства и пуску газа составляет 9 месяцев со дня заключения договора.

Датой (днем) подключения является последний день, в который истекает девятимесячный срок, исчисляемый с даты заключения Договора, следовательно, датой подключения будет 31.05.2019.

08.10.2019 между гражданином Рыжковым С.В. и АО "Газпром газораспределение ДВ" заключено дополнительное соглашение N 1 к Договору от 31.08.2018, согласно которому срок выполнения мероприятий по подключению объекта капитального строительства и пуску газа, установленный в пункте 3 Договора, продлен до 30.09.2020.

Вместе с тем, по состоянию на 12.10.2020 со стороны АО "Газпром газораспределение ДВ" обязательства по Договору не выполнены.

14.10.2020 в УФАС России по Хабаровскому краю поступило обращение гражданина Рыжкова С.В. на бездействие АО "Газпром газораспределение Дальний Восток" в части исполнения мероприятий по Договору от 31.08.2018 N 08-32/138/18 о подключении (технологическом присоединении) объекта капитального строительства к сети газораспределения, заключенного с гражданином Рыжковым С.В.

Указанное послужило УФАС России по Хабаровскому краю основанием для вывода о наличии в действиях (бездействии) АО "Газпром газораспределение ДВ" признаков административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ.

УФАС России по Хабаровскому краю в адрес АО "Газпром газораспределение ДВ" посредством почтовой связи направлено определение от 14.12.2020 о вызове законного представителя юридического лица для составления протокола об административном правонарушении на 22.04.2021 в 14 часов 30 минут и рассмотрении дела N 027/04/9.21-1876/2020 об административном нарушении на 26.04.2021 в 10 часов 30 минут (исх. N 3/14738).

Указанное почтовое отправление получено АО "Газпром газораспределение ДВ" 04.04.2021, что подтверждается почтовым уведомлением, представленным в материалы дела.

22.04.2021 должностным лицом УФАС России по Хабаровскому краю в отношении АО "Газпром газораспределение ДВ" в присутствии представителя Общества Воронковой Н.А. по доверенности от 02.11.2020 N ХБ20-01/2133, составлен протокол об административном правонарушении по признакам административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ.

Копия протокола вручена представителю Общества Воронковой Н.А. по доверенности от 02.11.2020 N ХБ20-01/2133.

29.04.2021 заместителем руководителя УФАС России по Хабаровскому краю Костромеевым Н.Б. по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении, вынесено постановления от 29.04.2021 N 12 по делу N 027/04/9.21-1876/2020 о назначении АО "Газпром газораспределение ДВ" административного наказания по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ в виде штрафа в размере 600 000 руб.

Постановление вынесено в присутствии представителя Общества Воронковой Н.А. по доверенности от 02.11.2020 N ХБ20-01/2133.

Не согласившись с вынесенным постановлением, АО "Газпром газораспределение ДВ" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался следующим.

Статьей 21 Федерального закона от 31.03.1999 N 69 "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Закон о газоснабжении) установлено, что деятельность по транспортировке газа по трубопроводам осуществляется в условиях естественной монополии и регулируется в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон о естественных монополиях) услуги по транспортировке газа по трубопроводам отнесены к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

АО "Газпром газораспределение ДВ", как сетевая организация, оказывающая услуги по транспортировке газа по трубопроводам, является субъектом естественной монополии в силу статьи 4 Закона о естественных монополиях, определяющей, что услуги по транспортировке газа по трубопроводам относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 N 1314 утверждены "Правила подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Правила N 1314).

В силу пункта 1 Правил N 1314, настоящие Правила определяют порядок подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения проектируемых, строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных к сетям газораспределения объектов капитального строительства (далее - объект капитального строительства).

Порядок подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сети газораспределения изложен в пункте 3 Правил N 1314, включает в себя заключение договора.

Договор о подключении считается заключенным со дня поступления исполнителю подписанного заявителем экземпляра Договора о подключении (пункт 81 Правил N 1314).

Рыжков С.В. является заявителем первой категории, мероприятия по подключению (технологическому присоединению) осуществляются без получения исполнителем в соответствии с законодательством Российской Федерации или законодательством субъекта Российской Федерации разрешения на строительство, поэтому в соответствии с подпунктом "а" пункта 85 Правил N 1314 срок осуществления мероприятий по подключению для заявителя не может превышать 9 месяцев.

В пункте 98 Правил N 1314 изложены обязанности исполнителя.

Пунктом 102 Правил N 1314 определено, что изменение условий договора о подключении осуществляется при согласии сторон договора о подключении и оформляется дополнительным соглашением.

Согласно части 1 статьи 9.21 КоАП РФ, нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям - является административным правонарушением и влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Объективную сторону данного правонарушения образует, в том числе, и нарушение правил технологического присоединения объекта, выразившиеся в нарушении установленных законодательством сроков представления потребителю технических условий, за исключением случаев, предусмотренных статьями 14.31, 14.31.1, 14.32 КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 9.21 КоАП РФ, повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от шестисот тысяч до одного миллиона рублей.

По материалам дела судом установлено, что между гражданином Рыжковым С.В. и АО "Газпром газораспределение ДВ" 31.08.2018 заключен Договор N 08-32/138/18 о подключении (технологическом присоединении) объекта капитального строительства к сети газораспределения АО "Газпром газораспределение ДВ", предметом которого является подключение жилого дома, находящегося по адресу: г. Комсомольск-на-Амуре, пер. Седова, д. 4.

В соответствии с пунктом 3 Договора, срок выполнения мероприятий по подключению (технологическому присоединению) объекта капитального строительства и пуску газа составляет 9 месяцев со дня заключения договора.

Датой (днем) подключения является последний день, в который истекает девятимесячный срок, исчисляемый с даты заключения Договора, следовательно, датой подключения является 31.05.2019.

08.10.2019 между гражданином Рыжковым С.В. и АО "Газпром газораспределение ДВ" заключено дополнительное соглашение N 1 к Договору от 31.08.2018, согласно которому срок выполнения мероприятий по подключению объекта капитального строительства и пуску газа, установленный в пункте 3 Договора, продлен до 30.09.2020.

По состоянию на 12.10.2020 со стороны АО "Газпром газораспределение ДВ" обязательства по Договору не выполнены.

При этом ранее УФАС России по Хабаровскому краю в отношении АО "Газпром газораспределение ДВ" за совершения административного правонарушения возбуждались, рассматривались дела, по которым в дальнейшем выносились постановления о наложении штрафа: дело N 027/04/9.21-1041/2019 постановление N 9 от 03.03.2020; дело N 027/04/9.21-1049/2019 постановление N 10 от 03.03.2020; дело N 027/04/9.21-440/2020 постановление N 18 от 15.06.2020; дело N 027/04/9.21-664/2020 постановление N 19 от 29.06.2020; дело N 027/04/9.21-1290/2020 постановление N 24 от 28.09.2020.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Общества состава административного правонарушения, установленного частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ, но лишь по эпизоду, связанному с нарушением 9-месячного срока, предусмотренного договором без дополнительного соглашения.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что на момент вынесения обжалуемого постановления истек срок давности привлечения Общества к ответственности за рассматриваемое правонарушение, поскольку в силу статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ за нарушение антимонопольного законодательства не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки давности привлечения к административной ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что невыполнение предусмотренной правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

В силу пункта 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.

В соответствии с пунктом 3 Договора, срок выполнения мероприятий по подключению (технологическому присоединению) объекта капитального строительства и пуску газа составляет 9 месяцев со дня заключения договора, то есть до 31.05.2019.

Таким образом, по мнению суда первой инстанции, срок привлечения к административной ответственности за нарушение срока, предусмотренного договором без дополнительного соглашения, начинает течь с 31.05.2019, и на момент вынесения оспариваемого постановления (29.04.2021) такой срок истек.

Суд отклонил ссылку антимонопольного органа на факт заключения сторонами дополнительного соглашения N 1 к Договору от 31.08.2018, согласно которому срок выполнения мероприятий по подключению объекта капитального строительства и пуску газа, установленный в пункте 3 Договора, продлен до 30.09.2020, поскольку статья 9.21 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения к сетям, в рассматриваемом случае, к газораспределительным сетям, административным правонарушением является нарушение виновным лицом своей публично-правовой обязанности, в данном случае по соблюдению Правил N 1314 в части сроков присоединения, вышеуказанными Правилами N 1314 установлены сроки соответствующего присоединения и данные сроки соответствует срокам, указанным в пункте 3 Договора, 9 месяцев со дня заключения Договора, то есть до 31.05.2019.

По мнению суда первой инстанции, момент совершения данного нарушения связан с истечением срока, установленного вышеуказанными Правилами, и в рассматриваемом случае нарушение имело место по истечении указанного в Правилах срока. Дополнительное соглашение, заключенное Обществом с Рыжковым С.В., расценено судом в качестве гражданско-правового, несущего лишь гражданско-правовые последствия, а нарушение положений данного дополнительного соглашения не свидетельствует о нарушении юридическим лицом своих публично-правовых обязанностей, то есть не образует события данного нарушения.

Между тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

Статья 9.21 КоАП РФ предусматривает привлечение к административной ответственности не только за нарушение срока присоединения, но и за иные нарушения субъектом естественной монополии Правил N 1314.

Оспариваемым постановлением Общество не привлекалось к ответственности за нарушение девятимесячного срока выполнения мероприятий по подключению (технологическому присоединению) объекта капитального строительства и пуску газа (согласно договору и Правилам - 9 месяцев со дня заключения договора, то есть до 31.05.2019). Как правильно указал суд первой инстанции, за вышеуказанное нарушение срок давности привлечения к ответственности действительно истек, что не оспаривается и антимонопольным органом. Между тем, оспариваемым постановлением Общество привлечено к ответственности за иное нарушение, по которому не истек срок давности привлечения к административной ответственности.

В соответствии с пунктом 59 Правил N 1314 подключение объектов капитального строительства к сети газораспределения осуществляется на основании договора о подключении.

Согласно подпункту "а" пункта 85 Правил N 1314 срок осуществления мероприятий по подключению объекта Рыжкова С.В. не может превышать 9 месяцев.

Согласно пункту 4 статьи 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422 ГК РФ).

В случаях, когда условие договора предусмотрено нормой, которая применяется постольку, поскольку соглашением сторон не установлено иное (диспозитивная норма), стороны могут своим соглашением исключить ее применение либо установить условие, отличное от предусмотренного в ней. При отсутствии такого соглашения условие договора определяется диспозитивной нормой.

Пунктом 1 статьи 422 ГК РФ предусмотрено, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 426 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

В силу пункта 62 Правил N 1314 договор о подключении является публичным и заключается в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации, с соблюдением особенностей, определенных настоящими Правилами.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 N 16 "О свободе договора и ее пределах", при отсутствии в норме, регулирующей права и обязанности по договору, явно выраженного запрета установить иное, она является императивной, если исходя из целей законодательного регулирования это необходимо для защиты особо значимых охраняемых законом интересов (интересов слабой стороны договора, третьих лиц, публичных интересов и т.д.), недопущения грубого нарушения баланса интересов сторон либо императивность нормы вытекает из существа законодательного регулирования данного вида договора.

Существо законодательного регулирования договоров о подключении (технологическом присоединении) объектов капитального строительства к сети газораспределения, с учетом необходимости защиты значимых охраняемых законом интересов потребителя, недопущения нарушения баланса интересов сторон предопределяют императивность норм, установленных пунктом 85 Правил N 1314.

Достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий, выступает в качестве цели законодательного регулирования в сфере естественных монополий (статья 1 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях").

Пункт 104 Правил N 1314 запрещает навязывать заявителю услуги и обязательства, которые не предусмотрены данными Правилами.

Требования пункта 85 Правил N 1314 направлены на защиту прав и законных интересов заказчика (гражданина), недопущение затягивания срока осуществления мероприятий по подключению к сети газораспределения, и в силу своего характера являются публично-правовыми императивными нормами, исполнение которых обязательно для Общества.

Таким образом, подпункт "а" пункта 85 Правил N 1314 не допускает изменение нормативно установленных сроков подключения по соглашению сторон независимо от того, кто был формальным инициатором заключения дополнительного соглашения.

Материалы дела свидетельствуют о безусловной заинтересованности Рыжкова С.В. в скорейшем выполнении обязательств по подключению объекта к сети газораспределения, а также о нарушении прав и законных интересов этого лица Обществом.

Произвольное увеличение предусмотренных законом сроков, посредством заключения дополнительного соглашения к договору о подключении с продлением срока мероприятий по подключению, нарушение срока по дополнительному соглашению объективно ущемляет охраняемые законом интересы той стороны, на защиту которой эта норма направлена (в данном случае - интересы Рыжкова С.В.).

Таким образом, дополнительное соглашение N 1 к Договору от 31.08.2018 не соответствует требованиям п. 85 Правил N 1314 и содержит в себе условия, являющиеся обременительными для заявителя и нарушающие баланс интересов сторон. Обществом нарушен установленный порядок подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к газораспределительным сетям, в действиях Общества имеется состав административного правонарушения по ч. 2 ст. 9.21 КоАП РФ.

Вина Общества административным органом установлена и доказана.

В данном случае доказательств принятия Обществом всех необходимых и достаточных мер, направленных на соблюдение Правил N 1314, наличия обстоятельств, объективно препятствующих этому, в материалы дела не представлено.

Нарушений порядка привлечения Общества к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено. Заявитель апелляционной жалобы привлечен к административной ответственности в пределах срока, установленного статьей 4.5 КоАП РФ, наказание в виде административного штрафа назначено по правилам статьи 4.1 КоАП РФ с учетом характера и обстоятельств совершенного правонарушения, в пределах санкции, предусмотренной частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ.

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ, в удовлетворении заявления должно быть отказано.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

отменить решение от 05.08.2021 по делу N А73-8422/2021 Арбитражного суда Хабаровского края.

Отказать в удовлетворении заявления.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

А.П. Тищенко

Судьи

Е.И. Сапрыкина Е.А. Швец