Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11 ноября 2021 г. N 09АП-64236/21 по делу N А40-94798/2021

г. Москва

11 ноября 2021 г.

Дело N А40-94798/21

Резолютивная часть постановления объявлена 11 ноября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 ноября 2021 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Суминой О.С.,

судей:	Москвиной Л.А., Марковой Т.Т.,
при ведении протокола	помощником судьи Полушкиной Д.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федеральной службы по аккредитации на решение Арбитражного суда г. Москвы от 12.08.2021 по делу N А40-94798/21,

по заявлению ООО "ИЛ 73" к Федеральной службе по аккредитации

о признании незаконным приказа,

при участии:

от ООО "ИЛ 73":

Ибраев И.Н., дов. от 31.03.2021

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ИЛ 73" (далее - Заявитель, ООО "ИЛ 73", Общество) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Федеральной службе по аккредитации (далее - Заинтересованное лицо, Росаккредитация) о признании незаконным Приказа Росаккредитации от 21.04.2021 г. N Ао-20.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 12.08.2021 г. заявление ООО "ИЛ 73" удовлетворено.

Росаккредитация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. По мнению Заинтересованного лица при вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

Представитель ООО "ИЛ 73" с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель Федеральной службы по аккредитации надлежащим образом извещенный о месте и времени рассмотрения дела в судебное заседание не явился, заявлений и ходатайств суду не представил.

Рассмотрев дело в порядке статей 123, 156, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, заслушав представителя Общества по делу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения решения арбитражного суда, принятого в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

В соответствии с положением пункта 1 части 1 статьи 8 Федерального закона N 412-ФЗ к полномочиям национального органа по аккредитации относятся осуществление аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подтверждение компетентности аккредитованных лиц.

Исходя из взаимосвязанных положений статьи 17 Федерального закона N 412- ФЗ Росаккредитация принимает решение об аккредитации или об отказе в аккредитации на основании оценки соответствия заявителя критериям аккредитации, которая проводится в форме документарной оценки соответствия заявителя критериям аккредитации и выездной оценки соответствия заявителя критериям аккредитации, проводимой по месту или местам осуществления его деятельности.

Оценка соответствия заявителя критериям аккредитации основывается на принципах законности, защиты прав юридического лица и индивидуального предпринимателя, независимости, беспристрастности и компетентности экспертов по аккредитации и технических экспертов, объективности, всесторонности и полноты такой оценки, ответственности экспертов по аккредитации и технических экспертов за проведение и качество такой оценки.

Экспертиза представленных заявителем документов и сведений проводится сформированной Росаккредитацией экспертной группой на предмет их соответствия заявленной области аккредитации. Результаты экспертизы указанных документов и сведений оформляются экспертным заключением, которое является предметом обязательной проверки национальным органом по аккредитации на предмет его соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации в соответствии с частью 16 статьи 17 Федерального закона N 412-ФЗ.

В соответствии с частью 26 статьи 17 Федерального закона N 412-ФЗ национальный орган по аккредитации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, проводит проверку акта выездной экспертизы на предмет его соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

Приказом Минэкономразвития России от 23.05.2014 г. N 293 утвержден Порядок проведения проверки экспертного заключения, акта выездной экспертизы, акта экспертизы на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

Судом установлено и следует из материалов дела, что выездная оценка соответствия заявителя критериям аккредитации проводилась экспертной группой с 12.10.20 по 14.10.2020 г. с участием сотрудника Росаккредитации по ПФО - Хусаиновой Л.Х.

По результатам выездной оценки 15.10.2020 г. составлен Акт о соответствии заявителя критериям аккредитации утв. приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 мая 2014 года N 326 и ГОСТ ISO/IEC 17025-2019.

В сопроводительном письме от 21.04.2021 г. N 9524/03-АВ ответчик указал, что оспариваемое решение принято по результатам выездной оценки соответствия Заявителя критериям аккредитации, проведенной на основании приказа Росаккредитации о проведении выездной оценки от 17 сентября 2020 года N П-2056, рассмотрения акта выездной экспертизы от 15 октября 2020 г. N б/н, в том числе, по результатам заседания комиссии, проведенного в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 23 мая 2014 года N 293.

Приказом Росаккредитации о проведении выездной оценки от 17 сентября 2020 года N П-2056 утверждена цель проведения выездной оценки- проверка соответствия заявителя критериям аккредитации, введенных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 мая 2014 года N 326.

Акт выездной оценки в октябре 2020 года так же составлен в рамках проверки заявителя критериям аккредитации в рамках приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 мая 2014 года N 326.

В период выездной оценки Заявителя действовал приказ Минэкономразвития от 18 января 2019 года N 14 об утверждении Перечня несоответствий, которые при осуществлении аккредитации влекут за собой отказ в аккредитации.

Между тем, вынося оспариваемый приказ от 21.04.2021 г. N Ао-20 ответчик применил нормативные правовые акты, не подлежащие применению.

По общему правилу нормативные правовые акты не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Однако, Росаккредитация вменила Заявителю перечень несоответствий критериям аккредитации, установленный законодателем значительно позже времени проведения выездной экспертизы и за рамками 100 дн. срока, отведенного на аккредитацию п. 2 Положения об утверждении общих сроков осуществления аккредитации (Постановление Правительства РФ от 05.06.2014 г. N 519).

Оценка акта выездной экспертизы от 15 октября 2020 г. N б/н произведена ответчиком на соответствие критериям аккредитации утв. приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 октября 2020 года N 707 "Об утверждении критериев аккредитации и перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации" (вступил в силу с 1 января 2021 года) и приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 января 2021 года N 34 "Об утверждении Перечня несоответствий заявителя критериям аккредитации, которые при осуществлении аккредитации влекут за собой отказ в аккредитации, и Перечня несоответствий аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, влекущих за собой приостановление действия аккредитации" (вступил в силу с 5 апреля 2021 года).

Иными словами, Заявитель на момент обращения к ответчику с заявлением об аккредитации в июне 2020 года и во время выездной оценки сотрудниками Росаккредитации в октябре 2020 года соответствовал действовавшим критериям аккредитации, но результаты данного соответствия были оценены с позиции нормативных актов, предусматривающих дополнительные требования к лабораториям и вступивших в силу в январе 2021 года и апреле 2021 года.

Заявитель обоснованно отметил, что на момент выездной оценки ООО "ИЛ 73" не могло предвидеть изменение в 2021 года критериев аккредитации и принятие нормативных актов отменяющих ранее действующие правила.

Так, пункт 21 критериев аккредитации приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 26.10.2020 г. N 707 предусмотрено, что Лаборатория должна соответствовать требованиям, установленным положениями ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 "Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий", тогда как в критериях действующих в 2020 г. (приказ от 30 мая 2014 г. N 326) данное требование отсутствует.

Далее, абзац 2 пункта 7 Перечня несоответствий утв. приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 января 2021 г. N 34 к основаниям влекущим отказ в аккредитации отнесено несоблюдение заявителем пункта 6, подпунктов 7.2, 7.4 - 7.7, пункта 8 ГОСТ ISO/IEC 17025-2019, тогда как Перечнем несоответствий утв. приказом Минэкономразвития от 18 января 2019 года N 14 данное требование не предусмотрено.

Суд первой инстанции верно отметил, что несмотря на то, что приказом от 28 января 2021 года N 34 и приказом от 26 октября 2020 года N 707 ранее действующие критерии аккредитации и перечни несоответствий признаны утратившими силу, данными приказами не предусмотрено их распространение на отношения возникшие до введения новых правил в действие.

Суд также установил, что в действиях Заявителя отсутствует нарушение пункта 7.7.1 ГОСТ ISO/IEC 17025-2019.

Согласно пункту 7.7.1 ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 "Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий" лаборатория должна иметь процедуру для мониторинга достоверности результатов своей деятельности. Полученные данные должны регистрироваться таким образом, чтобы можно было выявить тенденции, и там, где это практически возможно, должны применяться статистические методы для анализа результатов. Должен быть составлен план такого мониторинга и проводиться его анализ.

Процедура мониторинга достоверности результатов деятельности лаборатории ООО "ИЛ 73" предусмотрена разделом 19 "Управление качеством результатов испытаний" Руководства по качеству ООО "ИЛ 73", согласно которому, контроль результатов испытаний и измерений является объектом внутрилабораторного контроля качества в ИЛ. Целью контроля качества является получение надежных и объективных результатов исследований и измерений.

Далее, в указанном разделе детально прописаны формы, методики и порядок регистрации результатов и их анализ.

В Росаккредитацию неоднократно предоставлялся график проведения внутрилабораторного контроля на 2020 год со всеми процедурами по установлению достоверности результатов в деятельности лаборатории.

Приказом Росаккредитации от 21.04.2021 г. N Ао-20 Заявителю отказано в аккредитации в качестве испытательной лаборатории связи с несоответствием Заявителя критериям аккредитации, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 октября 2020 года N 707.

В сопроводительном письме к оспариваемому приказу от 21.04.2021 г. N 9524/03-АВ Заинтересованное лицо пояснило, что установлены несоответствия Заявителя критериям аккредитации, а именно:

Не соблюдаются в деятельности испытательной лаборатории требования системы менеджмента качества, установленные в Руководстве по качеству:

- требование о наличии процедуры для мониторинга достоверности результатов своей деятельности. Полученные данные должны регистрироваться таким образом, чтобы можно было выявить тенденции, и там, где это практически возможно, должны применяться статистические методы для анализа результатов. Должен быть составлен план такого мониторинга и проводится его анализ.

Нарушено требование пункта 21 критериев аккредитации в части пункта 7.7.1 ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 "Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий".

Таким образом, мотивировка, изложенная в письме от 21.04.2021 г. N 9524/03-АВ содержит только одно основание повлекшее отказ в аккредитации- испытательной лабораторией не соблюдаются требования системы менеджмента качества, установленные в Руководстве по качеству, а именно-

отсутствует процедура мониторинга достоверности результатов своей деятельности. Полученные данные должны регистрироваться таким образом, чтобы можно было выявить тенденции, и там, где это практически возможно, должны применяться статистические методы для анализа результатов. Должен быть составлен план такого мониторинга и проводится его анализ, чем нарушено требование пункта 21 критериев аккредитации в части пункта 7.7.1 ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 "Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий".

Иных оснований отказа в аккредитации в оспариваемом Приказе не указано.

Между тем, Росаккредитация уклонилась от обоснования правомерности отказа в аккредитации по указанному выше основанию и ссылается на следующий кейс аргументов:

1. При анализе сведений, указанных в акте выездной экспертизы и документов, подгруженных на Яндекс диске установлено, что экспертной группе не продемонстрировано соблюдение правил управления качеством результатов исследований (испытаний) и измерений в соответствии с пунктом 17 (в части пункта 23.11) Критериев аккредитации N 326. Испытательная лаборатория ООО "ИЛ 73" представила График проведения внутрилабораторного контроля (ВЛК) на 2020 года согласно которому, установлены сроки проведения испытаний (планируемые) с 19.10.2020 г. по 31.12.2020 г. То есть представленный план ВЛК на 2020 год составлен за пределами сроков выездной оценки.

Согласно пункту 17 Критериев аккредитации лабораторий к Приказу Минэкономразвития России от 30.05.2014 г. N 326 (действовал в период выездной оценки истца) требуется наличие системы менеджмента качества и соблюдение в деятельности лаборатории требований системы менеджмента качества, установленных в руководстве по качеству в соответствии с пунктом 23 настоящих критериев аккредитации.

Пунктом 23.11 указанного приказа регламентировано, что Руководство по качеству должно предусматривать наличие правил управления качеством результатов исследований (испытаний) и измерений, в том числе правил планирования и анализа результатов контроля качества исследований (испытаний) и измерений, которыми может быть предусмотрено проведение межлабораторных сличительных испытаний, использование стандартных образцов и (или) внутренний контроль качества с использованием стандартных образцов, проведение повторных испытаний.

Разделом 19 Руководства по качеству испытательной лаборатории "Центр машин и оборудования" ООО "ИЛ 73" (далее - РК) предусмотрено, что контроль результатов испытаний и измерений является объектом внутрилабораторного контроля качества в ИЛ. Целью внутрилабораторного контроля качества является получение надежных и объективных результатов исследований (испытаний) и измерений. Данные внутрилабораторного контроля качества позволяют оценивать точность результатов испытаний и измерений, помогают решать вопросы об уровне оснащенности и необходимости переоснащения ИЛ, а также необходимости повышения квалификации персонала.

Согласно пункту 19.1.1 График проведения ВЛК составляется в январе каждого календарного года на год. Каждый метод испытаний из области аккредитации ИЛ должен подвергнуться ВЛК в течение года. Выбор метода проведения ВЛК осуществляет Главный метролог. Выбор метода зависит от возможностей ИЛ, от методики испытаний.

Приоритетным методом является проведение испытаний одного и того же образца различными методиками различными инженерами-испытателями.

Если в области аккредитации ИЛ лишь одна методика на данный показатель для данного объекта, то проводятся испытания одного и того же образца одной и той же методикой различными инженерами-испытателями.

Разделами 19.1.2 и 19.1.3 РК регламентирована процедура проведение и фиксации результатов ВЛК, анализ результатов ВЛК.

Форма 41 в РК утверждает образец Графика проведения ВЛК предусматривающего процедуру для мониторинга достоверности результатов своей деятельности с набор всех необходимых маркеров.

Первоначальная редакция графика ВЛК утверждена Руководителем испытательной лаборатории Д.О. Пазовым 13.07.2020 на 2020 г. со сроками проведения испытаний с 19.10.2020 г. по 31.12.2020 г.

Указанный график содержал все необходимые данные, в том числе и предусмотренные