Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2022 г. N 15АП-62/22 по делу N А53-27425/2021

город Ростов-на-Дону

09 февраля 2022 г.

дело N А53-27425/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 февраля 2022 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Нарышкиной Н.В.,

судей Мисника Н.Н., Фахретдинова Т.Р.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Матиняном С.А.

при участии:

от заявителя: представитель Павлова Д.Е, по доверенности от 10.01.2022, представитель Ефремова К.Ю. по доверенности от 10.01.2022;

от заинтересованного лица: представитель Яновская Е.В. по доверенности от 11.01.2022, представитель Черных О.С. по доверенности от 20.05.2020;

от третьего лица: представителей не направил, извещено надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу федерального бюджетного учреждения "Администрация Азово-Донского бассейна внутренних водных путей" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2021 по делу N А53-27425/2021 по заявлению федерального бюджетного учреждения "Администрация Азово-Донского бассейна внутренних водных путей"

(ИНН 6164059445, ОГРН 1026103272744) к Министерству природных ресурсов и экологии Ростовской области (ИНН 6166059867, ОГРН 1076166000129) при участии третьего лица Федерального агентства морского и речного транспорта (ИНН 7707516988, ОГРН 1047796291950) о признании незаконным отказа в предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование лесного участка,

УСТАНОВИЛ:

федеральное бюджетное учреждение "Администрация Азово-Донского бассейна внутренних водных путей" (далее - заявление, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Ростовской области (далее - министерство) о признании незаконным отказа N 28.2-2.1.1/2773 от 17.06.2021.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное агентство морского и речного транспорта (далее - Росморречфлот).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, учреждение обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В апелляционной жалобе учреждение просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы учреждение указывает на то, что земельный участок был поставлен на кадастровый учет с категорией земель - земли лесного фонда и разрешенным использованием - строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов. Земельный участок с кадастровым номером 61:39:0600014:419 был образован из участка, отнесенного к категории земель лесного фонда. Предварительное согласование о предоставлении земельного участка не требуется, поскольку участок образован в соответствии с частью 1 статьи 11.3 ЗК РФ на основании проекта межевания территории или проектной документации лесных участков.

В отзыве на апелляционную жалобу министерство просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В отзыве на апелляционную жалобу Росморречфлот просит решение суда отменить, апелляционную жалобу учреждения удовлетворить.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, дал пояснения по существу спора.

Представитель заинтересованного лица против доводов апелляционной жалобы возражал, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание Росморречфлот, извещенный надлежащим образом, явку представителя не обеспечил, что в силу положений статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в его отсутствие.

Законность и обоснованность принятого судебного акта проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов апелляционной жалобы с учетом части 6 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, выслушав объяснения представителей сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены принятого по делу решения ввиду следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 15.04.2014 постановлением Правительства Российской Федерации N 319 утверждена Государственная программа Российской Федерации "Развитие транспортной системы", которая действовала до 01.01.2018. С 01.01.2018 вступило в действие Постановление Правительства РФ от 20.12.2017 N 1596 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

В рамках реализации государственной программы разработана "Стратегия развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации на период до 2030 года", утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 N 327-р, и по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации от 15 августа 2016 г. N Пр-1741ГС даны поручения Президента Российской Федерации, в соответствии с которыми проводится комплекс мероприятий по строительству Багаевского гидроузла на р. Дон.

Государственным заказчиком объекта "Строительство Багаевского гидроузла на р. Дон" (далее по тексту - объект) выступает Федеральное агентство морского и речного транспорта Российской Федерации.

На основании статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 09.01.2014 N 13 Росморречфлот передал полномочия застройщика по реализации объекта по соглашению N СГ-6 от 10.02.2014 федеральному бюджетному учреждению "Администрация Азово-Донского бассейна внутренних водных путей", которое действовало до 16.06.2020. С 16.06.2020 вступило в силу новое соглашение N 110-12-2020-002 о передачи отдельных полномочий государственного заказчика ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация". При этом объем переданных полномочий не изменился.

02.06.2021 ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация" направило в Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области заявление N 01-576 о предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование лесного участка, расположенного по адресу: Ростовская область, Усть-Донецкий район, Пухляковское сельское поселение, Усть-Донецкое лесничество, Крымское участковое лесничество, площадью 533 кв.м, с кадастровым номером 61:39:0600014:419 (образованного в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 61:39:0600014:91).

Министерство в письме от 17.06.2021 N 28.2-2.1.1/2773 сообщило, что с заявлением обратилось лицо, не уполномоченное на строительство данного объекта и которому в соответствии с законодательством (согласно представленным документам) лесной участок не может быть предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование. Земельный участок с кадастровым номером 61:39:0600014:419 является частью лесного участка с кадастровым номером 61:39:0600014:91 (леса, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций). Лесоустройство в отношении земельного участка с кадастровым номером 61:39:0600014:419 не проводилось. Предоставление таких участков до проведения лесоустройства земель лесного фонда недопустимо, так как в отношении данных участков не установлена категория защитности лесов, а, следовательно, не установлен правовой режим их использования. Проведение лесоустройства в части проектирования защитных лесов и определения категории защитности лесов в соответствии со статьей 81 Лесного кодекса относится к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства.

Министерство в соответствии с основаниями, предусмотренными пунктом 2.14 Регламента предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений государственной услуги по предоставлению лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, утвержденного приказом Минприроды России от 25.10.2016 N 558, отказало в предоставлении лесного участка, расположенного в Ростовской области, Усть-Донецком районе, Пухляковском сельском поселении, Усть-Донецком лесничестве, Крымском участковом лесничестве площадью 533,0 кв. м, с кадастровым номером 61:39:0600014:419, в постоянное (бессрочное) пользование и возвратило в адрес ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация" представленные документы.

В письме министерство сообщило, что в заявлении отсутствуют реквизиты решения о предварительном согласовании предоставления лесного участка, разъяснило порядок предоставления в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка, находящегося в государственной собственности, указало, что до проведения работ по постановке указанного в заявлении земельного участка на государственный кадастровый учет ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация" должно было обратиться в министерство с заявлением о предварительном согласовании предоставления данного земельного участка. ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация" в министерство по данному вопросу не обращалось. Таким образом, нарушен порядок предоставления в пользование земельного участка, находящегося в государственной собственности, без проведения торгов.

ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация", не согласившись с отказом, полагая его незаконным, обратилось в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным (незаконным) ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация" считает отказ Минприроды Ростовской области незаконным и не обоснованным ввиду того, что ст. 39.16 ЗК РФ и п. 2.14 Административного регламента предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений государственной услуги по предоставлению лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, утвержденного Приказом Минприроды России от 25.10.2016 г. N 558, предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка лесного фонда в постоянное (бессрочное) пользование. При этом второе и третье основания, указанных в отказе Минприроды Ростовской области не указаны в ст. 39.16 ЗК РФ и в п. 2.14 Административного регламента. Указывает, что оспариваемый отказ нарушает права и законные интересы ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация", поскольку препятствует реализации его функций, предусмотренных Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации, Уставом. Заявляет, что лесоустройство в отношении земельного участка с кадастровым номер 61:39:0600014:419, образованного в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 61:39:0600014:91, проводилось; в соответствии с ч. 12.3 ст. 45 и ст. 43 ГрК РФ Минприроды Ростовской области при согласовании документации по планировке территории (письма N 28.03-28.031.1/3569 от 25.08.2017, N 23.2-2.1.1/1030 от 31.08.2018, N 28.2-2.1.1/2199 от 03.06.2019) предварительно согласовало предоставление земельных участков под размещение объекта. Согласно переданным полномочиям (п. 3.3.9.19 - 3.3.9.26 соглашения N 110-12-2020-002 от 16.06.2020) полагает, что обоснованно и правомерно обратилось к Минприроды Ростовской области с заявление о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:39:0600014:419 из земель лесного фонда в постоянное (бессрочное) пользование.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по предоставлению лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда, в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование.

Пунктом 2.1.9 Положения о министерстве предусмотрено, что министерство предоставляет лесные участки, расположенные в границах земель лесного фонда, в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 71 ЛК РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании: 1) решения уполномоченных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование; 2) договора аренды в случае предоставления лесного участка в аренду; 3) договора безвозмездного пользования в случае предоставления лесного участка в безвозмездное пользование.

Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование.

Согласно части 5 статьи 71 ЛК РФ предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование юридическим лицам и безвозмездное пользование гражданам осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Заявитель обратился в министерство с заявлением от 02.06.2021 о предоставлении лесного участка с кадастровым номером 61:39:0600014:419 на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Предоставление лесных участков в пользование является государственной услугой, оказываемой на основании Административного регламента предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений государственной услуги по предоставлению лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, утвержденного Приказом Минприроды России от 25.10.2016 N 558 (далее - Административный регламент).

В соответствии с п. 2.7 Административного регламента, для получения государственной услуги заявитель представляет в уполномоченный орган, в том числе: реквизиты решения о предварительном согласовании предоставления лесного участка в случае, если испрашиваемый лесной участок образовывался или его границы уточнялись на основании данного решения.

В соответствии с п. 2.14 Административного регламента, одним из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги является: непредставление документов, указанных в пункте 2.7 Административного регламента; в отношении лесного участка, указанного в заявлении, не установлен вид разрешенного использования.

В соответствии подпунктом 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган может принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса.

К числу таких оснований статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации отнесены, в частности, следующий случай: в отношении земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, не установлен вид разрешенного использования.

В отношении Усть-Донецкого лесничества Ростовской области разработан лесохозяйственный регламент, утвержденный приказом министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области от 25.09.2018 N ПР-176 (далее -лесохозяйственный регламент).

В соответствии с лесохозяйственным регламентом виды использования лесов на территории лесничества определяются ЛК РФ (ст. 25 ЛК РФ), а также правовым режимом категорий защитных лесов, к которым отнесены те или иные кварталы участковых лесничеств.

Земельный участок с кадастровым номером 61:39:0600014:419 является частью лесного участка с кадастровым номером 61:39:0600014:91 (леса, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций).

В 2009 году земельные участки сельскохозяйственного назначения, на которых расположены леса, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций, переведены в категорию земель лесного фонда. В настоящее время площадь земель лесного фонда, расположенных в Ростовской области, составляет 360,6 тыс. га. Последнее лесоустройство лесов на землях лесного фонда Ростовской области проведено в 2005 году на площади 334,4 тыс. га в разрезе 21 лесхоза и 60 лесничеств. Таким образом, в отношении части территории (26,3 тыс. га) мероприятия по лесоустройству не проводились вообще.

Приказом Рослесхоза от 22.12.2008 N 399 "Об определении количества лесничеств на территории Ростовской области и установлении их границ" на территории лесного фонда Ростовской области создано путем объединения 21 лесхоза 18 лесничеств, которые включают 57 участковых лесничеств.

В соответствии со статьей 68 ЛК РФ лесоустройство включает в себя: 1) проектирование лесничеств; 2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; 3) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены эксплуатационные леса, защитные леса, резервные леса, особо защитные участки лесов; 4) таксацию лесов; 5) проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

В соответствии со статьей 81 ЛК РФ к полномочиям федерального органа исполнительной власти в сфере лесных отношений относятся проектирование лесничеств, проектирование защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов.

На основании статьи 83 ЛК РФ к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации относятся мероприятия по лесоустройству: закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены, защитные леса, особо защитные участки лесов; таксация лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

Таким образом, проведению мероприятий, предусмотренных пунктами 3 - 5 статьи 68 ЛК РФ, предшествует проведение мероприятий, предусмотренных пунктами 1 - 2 указанной статьи ЛК РФ, что следует из положений Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Минприроды России от 29.03.2018 N 122, где описаны виды работ, проводимые при лесоустройстве на каждом его этапе.

Как следует из пояснений министерства, в настоящее время лесничества Ростовской области лесоустройством не спроектированы с включенными в состав лесничества лесами, ранее находившимися в ведении сельхозформирований (не определена квартальная сеть, не установлены границы лесничества, не выполнено проектирование защитных лесов и особо защитных участков лесов). Лесоустройство в отношении земельного участка с кадастровым номером 61:39:0600014:419 не проводилось. Предоставление таких участков до проведения лесоустройства земель лесного фонда недопустимо, так как в отношении данных участков не установлена категория защитности лесов, а, следовательно, не установлен правовой режим их использования.

С учетом положений пункта 5 статьи 71 ЛК РФ, статьи 39.14 ЗК РФ, до проведения работ по постановке земельного участка на государственный кадастровый учет заявитель должен был обратиться в министерство с заявлениями о предварительном согласовании предоставления земельных участков. Таким образом, нарушен порядок предоставления в пользование земельного участка, находящегося в государственной собственности, без проведения торгов.

Данная позиция также отражена в письме Рослесхоза от 29.05.2020 АВ-06-27/9822 (вх. от 01.06.2020 МЭДО/307).

Заявитель в министерство по данному вопросу не обращался. Указанные нарушения привели к постановке 22.01.2021 на кадастровый учет земельного участка с кадастровым номером 61:39:0600014:419, без предварительного согласования предоставления земельного участка, с установлением вида разрешенного использования, не предусмотренного статьей 25 ЛК РФ.

Таким образом, на момент обращения заявителя в министерство испрашиваемому лесному участку не присвоен вид разрешенного использования в соответствии с требованиями лесного законодательства, а также не соблюден порядок предварительного согласования предоставления лесного участка в пользование, что в соответствии с п. 2.14 Административного регламента является основанием для отказа в предоставлении испрашиваемого лесного участка.

В соответствии с частью 12.3 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации документация по планировке территории, подготовленная применительно к землям лесного фонда, до ее утверждения подлежит согласованию с органами государственной власти, осуществляющими предоставление лесных участков в границах земель лесного фонда.

Предметом согласования является допустимость размещения объектов капитального строительства в соответствии с требованиями лесного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях в границах земель лесного фонда, особо охраняемых природных территорий, а также соответствие планируемого размещения объектов капитального строительства, не являющихся линейными объектами, лесохозяйственному регламенту, положению об особо охраняемой природной территории, утвержденным применительно к территории, в границах которой планируется размещение таких объектов.

В 2017-2019 годах документация по планировке территории (далее - ДПТ), подготовленная применительно к землям лесного фонда, заявителем неоднократно направлялась в министерство на согласование. И по результатам рассмотрения ДПТ была не согласована (письма министерства от 17.06.2019 N 28.2-2.1.1/2363 и от 02.08.2019 N 28.2-2.1.1/3145).

По результатам сопоставления министерством границ зоны Семикаракорского лесничества, внесенной в ЕГРН, и границ лесных участков в утвержденной проектной документации лесных участков, попадающих в зону строительства объекта, выявлено большое количество несоответствий: часть ранее утвержденных участков остались за границей зоны Семикаракорского лесничества; часть площади ранее утвержденных участков частично исключены из границы зоны Семикаракорского лесничества; в границу зоны включены новые земельные участки, которые раньше не относились к землям лесного фонда.

Кроме того, как указывает министерство, выявлены иные замечания к текстовой и графической частях ДПТ объекта, к способу образования земельных участков из земель лесного фонда, попадающих в зону строительства объекта, указанных в ДПТ.

Таким образом, отказ, выраженный в письме от 17.06.2021 N 28.2-2.1.1/2773, соответствует действующему законодательству и не может быть расценен как нарушающий права учреждения.

Суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Основания для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2021 по делу N А53-27425/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.В. Нарышкина

Судьи

Н.Н. Мисник Т.Р. Фахретдинов