Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 марта 2013 г. N 16АП-488/13 по делу N А22-1985/2012

г. Ессентуки

25 марта 2013 г.

N А22-1985/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 марта 2013 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Сулейманова З.М., Фриева А.Л., при ведении протокола судебного заседания секретарем Эсангальдеевой Х.А.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия

на решение Арбитражного суда Республика Калмыкия от 11.12.2012 по делу N А22-1985/2012 (под председательством судьи Челянова Д.В.),

по исковому заявлению администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0809007730, ОГРН 1020800671495, Калмыкия Респ., Целинный р-н.) и Управления образования администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0809900502, ОГРН 1020800670109, 359180, Калмыкия Респ., Целинный р-н.)

к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (ИНН 0814055778, ОГРН 1020800765094, 358000, Калмыкия Респ., Элиста г.,),

третье лицо: Финансовое управление администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия, с. Троицкое,

о взыскании убытков,

при участии в заседании представителей:

от Управления образования администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия: представитель Бадмаев В.В. (доверенность от 14.01.2013),

от администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия: представитель Джунаева Д.С. (доверенность от 09.01.2013),

от Финансового управления администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия: представитель Дорджиева А.С. (доверенность от 09.01.2013),

в отсутствие ответчика, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет,

УСТАНОВИЛ:

администрация Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Республики Калмыкия с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора Финансового управления администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в доход местного бюджета в лице администрации Целинного районного муниципального образования 2 301 318, 17 рублей убытков, возникших с марта 2010 года по май 2012 года, в связи с предоставлением в 2010 льгот по оплате коммунальных услуг работникам образования, проживающим и работающим в сельской местности (уточненные требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Определением суда от 23.10.2012 по ходатайству администрации к участию в деле в качестве соистца привлечено Управление образования администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия.

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 11.12.2012 исковые требования удовлетворены. Судебный акт со ссылкой на статьи 15, 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации мотивирован тем, что вступившим в законную силу решениями мирового судьи с Управления образования администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия в пользу педагогических работников льготной категории взысканы расходы по оплате коммунальных услуг. Руководствуясь, закрепленным действующим законодательством порядком разграничения предметов ведения бюджетов всех уровней, Законом Российской Федерации "Об образовании", Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг", Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", суд пришел к выводу, что Финансирование затрат на оплату мер социальной поддержки педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности лежит на Российской Федерации. Поскольку исполнив решения мирового суда, администрация понесла убытки, они подлежат взысканию за счет средств федерального бюджета.

В апелляционной жалобе Минфин России просит отменить решение от 11.12.2012 и отказать администрации в иске. Заявитель, ссылаясь на подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", указывает, что решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). С 01.01.2005 решение вопросов социальной поддержки педагогических (медицинских) работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения (образования). Следовательно, в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения (образования) должен определяться в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников. Полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских (педагогических) работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, наделены органы местного самоуправления, которые и обязаны вводить эффективные правовые механизмы, сохранения прежнего уровня социальной защиты спорной категории граждан. Суду не представлены доказательства того, что истец обращался к Российской Федерации с просьбой о предоставлении финансовой помощи. В связи с этим отсутствуют основания для взыскания с Российской Федерации убытков.

В отзыве администрация просит оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Информация о времени и месте рассмотрения жалобы вместе с соответствующим файлом размещена 06.02.2013 на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (http://arbitr.ru/) в соответствии положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители администрации, управления образования и финансового управления просили обжалованное решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

Министерство финансов Российской Федерации, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, представителя в суд не направило, что в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены Шестнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии со статьями 258, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва, выслушав представителей сторон, арбитражный апелляционный суд считает, что не имеется оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.

Как видно из материалов дела и установлено судом, на основании судебных актов мирового судьи Целинного судебного участка Республики Калмыкия с Управления образования администрации Целинного районного муниципального образования Республики Калмыкия в пользу граждан (работников системы образования, проживающих и работающих в сельской местности) взыскано 2 301 318, 17 рублей льгот по оплате коммунальных услуг в 2010 (том 2, л.д. 6-199). В связи с вступлением судебных актов в законную силу выданы исполнительные листы.

На основании судебных актов администрация за счет средств бюджета в период март 2010 - май 2012 г.г. произвела оплату льгот, предоставленных педагогическим работникам, проживающим в сельской местности в 2010, что подтверждается представленными реестрами на финансирование, сводными ведомостями по кассовым выплатам из бюджета (т. 1 л.д. 9-57), платежными поручениями на перечисление денежных средств (т. 3 л.д. 7-136).

Считая, что в связи оплатой льгот, истец понес убытки, которые должны быть компенсированы за счет федерального бюджета, администрация подала в суд настоящий иск.

В силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

В соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона об образовании педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 2 Федерального закона N 52-ФЗ от 06.05.2003 "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона об образовании, устанавливается законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

В соответствии с пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 01.01.2005) расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ).

В силу пункта 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 названной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение реализации указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Между тем, статья 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Исходя из положений статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, финансирование рассматриваемых льгот относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 08.02.2007 N 322-О-П указал, что норма абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона об образовании (в редакции Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004) не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержащееся в Федеральном законе N 52-ФЗ от 06.05.2003.

Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 01.01.2005 и не устраняется после этой даты, когда вступил в силу Федеральный закон N 122-ФЗ от 22.08.2004, от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона об образовании уровня мер социальной поддержки.

Данный вывод суда соответствуют позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 23.11.2010 N 10430/10

В материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о выделении в спорный период из федерального бюджета финансовых средств на реализацию администрацией мер социальной поддержки педагогических работников.

Исполняя решения мирового суда о возмещении педагогическим работникам затрат на оплату коммунальных услуг, истец понес расходы, обусловленные невыполнением Российской Федерацией возложенной на нее обязанности по финансированию соответствующих льгот.

В силу пункта 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о необходимости взыскания в пользу истца спорных расходов в качестве убытков за счет казны Российской Федерации.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о бездействии администрации в принятии нормативно-правового акта, устанавливающего меры социальной поддержки медицинских работников, подлежат отклонению, поскольку такое бездействие администрации не освобождает Российскую Федерацию от обязанности по финансированию социальных льгот в объеме, установленном ранее действовавшим законодательством.

Кроме того, спор касается предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам, а в жалобе заявитель приводит нормы по предоставлению льгот медицинским работникам.

Ссылка ответчика в апелляционной жалобе на подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является несостоятельной, поскольку указанные в данной правовой норме полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта, касаются иных категорий граждан, а также реализуются в отношении льгот и субсидий, предоставляемых законами субъекта Российской Федерации.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

При таких обстоятельствах передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

Предъявленные администрацией расходы в соответствии со статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации являются реальным ущербом.

С учетом изложенных обстоятельств принятый по делу судебный акт является законным и обоснованным, вынесенным на основании полного, всестороннего исследования всех фактических обстоятельств и материалов дела.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции также не допущено.

Судебные расходы в виде госпошлины по апелляционной жалобе в силу статьи 110, 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на заявителя, но взысканию не подлежат, поскольку податель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 11.12.2012 по делу N А22-1985/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Республики Калмыкия.

Председательствующий

Ю.Б. Луговая

Судьи

З.М. Сулейманов А.Л. Фриев