Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 9 марта 2022 г. N 01АП-685/22 по делу N А43-33817/2021

9 марта 2022 г.

А43-33817/2021

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной С.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Россети Центр и Приволжье" на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.12.2021 по делу N А43-33817/2021,

принятое по заявлению публичного акционерного общества "Россети Центр и Приволжье" (ОГРН 1075260020043, ИНН 5260200603) о признании незаконными и отмене постановления и представления Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 05.10.2021 N 052/04/9.21-1983/2021.

В судебном заседании приняли участие представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - Савенко А.А. по доверенности от 06.07.2021 сроком действия 1 год, специалист; Копытова О.Г. по доверенности от 17.01.2022 сроком действия 1 год.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Должностным лицом Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) по факту поступившего обращения потребителя (вх. N 16332-ИП/21 от 03.06.2021) на действия публичного акционерного общества "Россети Центр и Приволжье" (далее - Общество), связанные с нарушением срока осуществления мероприятий по подключению (технологическому присоединению) объекта потребителя, расположенного по адресу: Нижегородская область, Богородский район, садоводческое товарищество "Талисман", участок 11, к электрическим сетям в установленные законом сроки, возбуждено дело об административном правонарушении N 052/04/9.21-1983/2021 с проведением административного расследования, о чем 01.07.2021 вынесено соответствующее определение.

Усмотрев в деянии Общества признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), должностное лицо административного органа 24.08.2021 составило в отношении Общества протокол об административном правонарушении N 052/04/9.21-1983/2021.

По итогам рассмотрения материалов административного дела Управлением 05.10.2021 вынесено постановление N 052/04/9.21-1983/2021 о привлечении Общества к административной ответственности по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 1 000 000 руб.

Одновременно Управление выдало Обществу представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения N 052/04/9.21-1983/2021, которым обязало Общество принять меры к устранению нарушений, а также причин и условий, способствовавших нарушению срока подключения объекта, расположенного по адресу: Нижегородская область, Богородский район, садоводческое товарищество "Талисман", участок 11, а именно: разработать и принять конкретные меры по контролю за выполнением обязательств в рамках договоров технологического присоединения; разработать план мероприятий по предупреждению нарушения условий договоров технологического присоединения (в части сроков) с последующей его реализацией; принять иные меры, направленные на недопущение нарушений условий договоров технологического присоединения (в части сроков), о результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах сообщить в Управление в течение месяца со дня его получения.

Общество обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными и отмене постановления и представления Управления от 05.10.2021 N 052/04/9.21-1983/2021.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Русинов Иван Иванович (далее - Русинов И.И.).

Решением от 21.12.2021 Арбитражный суд Нижегородской области отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Общество обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что повторность является квалифицирующим признаком административного правонарушения, и это обстоятельство учтено при квалификации деяния Общества по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ.

Одновременно Общество настаивает на том, что изложенные Управлением в представлении требования не относятся к причинам и условиям, способствовавшим совершению правонарушения, а являются способом устранения допущенного нарушения Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 N 861 (далее - Правила N 861).

По мнению Общества, оспоренное представление фактически подменяет предписание об устранении нарушений Правил N 861, что является недопустимым и не соответствует положениям статьи 29.13 КоАП РФ.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило в ее удовлетворении отказать, решение суда первой инстанции - оставить без изменения.

Представители Управления в судебном заседании поддержали позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобы.

Русинов И.И. отзыв на апелляционную жалобу в суд не направил.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей Общества и Русинова И.И.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене в части по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 9.21 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям.

Объективную сторону данного правонарушения образует, в том числе, и нарушение установленного порядка подключения (технологического присоединения) к электрическим сетям.

Частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ установлена административная ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи.

Согласно части 1 статьи 26 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ) технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам (далее - технологическое присоединение), осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и носит однократный характер.

Технологическое присоединение осуществляется на основании договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства, заключаемого между сетевой организацией и обратившимся к ней лицом. Указанный договор является публичным.

Технологическое присоединение осуществляется в сроки, определяемые в порядке, установленном Правительством Российской Федерации или уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти.

Порядок технологического присоединения, утверждаемый Правительством Российской Федерации, устанавливает процедуру технологического присоединения (в том числе перечень мероприятий по технологическому присоединению, предельные сроки их выполнения) и ее особенности в случаях присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам; состав технических условий для технологического присоединения энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики.

Порядок и процедура технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, существенные условия договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям, а также требования к выдаче технических условий установлены Правилами N 861.

Нормы, изложенные в данных Правилах, являются нормами о регулировании доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии, а их применение находится в сфере антимонопольного регулирования и контроля.

В пункте 3 Правил N 861 определено, что сетевая организация обязана выполнить в отношении любого обратившегося к ней лица мероприятия по технологическому присоединению при условии соблюдения им настоящих Правил и наличии технической возможности технологического присоединения.

Независимо от наличия или отсутствия технической возможности технологического присоединения на дату обращения заявителя сетевая организация обязана заключить договор с лицами, указанными в пунктах 12.1,14 и 34 настоящих Правил, обратившимися в сетевую организацию с заявкой на технологическое присоединение энергопринимающих устройств, принадлежащих им на праве собственности или на ином предусмотренном законом основании, а также выполнить в отношении энергопринимающих устройств таких лиц мероприятия по технологическому присоединению.

Согласно подпункту б) пункта 16 Правил N 861, срок осуществления мероприятий по технологическому присоединению не может превышать 6 месяцев - для заявителей, указанных в пунктах 12(1), 14 и 34 настоящих Правил, если технологическое присоединение осуществляется к электрическим сетям, уровень напряжения которых составляет до 20 кВ включительно, и если расстояние от существующих электрических сетей необходимого класса напряжения до границ участка заявителя, на котором расположены присоединяемые энергопринимающие устройства, составляет не более 300 метров в городах и поселках городского типа и не более 500 метров в сельской местности.

Судом первой инстанции по материалам дела установлено, что между Русиновым И.И. и Обществом заключен договор от 07.10.2020 N 521056445 о технологическом присоединении объекта Русинова И.И., расположенного по адресу: Нижегородская область, Богородский район, садоводческое товарищество "Талисман", участок 11, к электрическим сетям сетевой организации.

Согласно пункту 5 договора срок выполнения мероприятий по технологическому присоединению составляет 6 месяцев со дня заключения договора.

Таким образом, Общество должно было выполнить технологическое присоединение объекта Русинова И.И. в срок не позднее 07.04.2021 (включительно).

Вместе с тем, технологическое присоединение объекта потребителя в установленный договором срок Обществом не осуществлено.

Такое бездействие Общества противоречат пункту 16 Правил N 861.

В рассматриваемом случае доказательств, подтверждающих, что Обществом предприняты все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административного правонарушения, чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, в материалах дела не имеется.

Введенные ограничения, в связи с распространением коронавирусной инфекции, не являются обстоятельством непреодолимой силы и не снимают с Общества обязанность по соблюдению требований законодательства.

Обладая информацией об ограниченных законодательно установленных сроках осуществления технологического присоединения, Общество должно было и могло своевременно принять меры, направленные на выполнение мероприятий по технологическому присоединению названного объекта в установленный срок, в целях недопущения совершения правонарушения.

Установленное в рамках настоящего дела правонарушение совершено в период времени, когда лицо считалось подвергнутым административному наказанию по постановлению N 052/04/9.21-2788/2019 (период с 18.01.2021 по 18.01.2022).

С учетом изложенного в действиях (бездействии) Общества имеется состав административного правонарушения, предусмотренного в части 2 статьи 9.21 КоАП РФ.

Процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении со стороны административного органа не допущено. О времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения материалов административного дела Общество извещалось надлежащим образом (л.д. 59-60).

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, административным органом соблюден.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решать дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пунктам 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Оценив представленные в дело доказательства, характер совершенного правонарушения, суд первой инстанции не усмотрел в действиях Общества малозначительности вмененного деяния. Материалы дела не свидетельствуют об исключительности рассматриваемого случая.

Суд также не усмотрел оснований для замены административного штрафа на предупреждение в порядке части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ, ввиду отсутствия документальных доказательств, подтверждающих наличие исключительных для этого обстоятельств.

В рассматриваемом случае штраф назначен Обществу в максимальном размере санкции, предусмотренной в части 2 статьи 9.21 КоАП РФ, в размере 1 000 000 руб.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом.

При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (часть 3 статьи 4.1 КоАП РФ).

Исчерпывающий перечень отягчающие административную ответственность обстоятельств приведен в части 1 статьи 4.3 КоАП РФ.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ обстоятельством, отягчающим административную ответственность, признается повторное совершение однородного административного правонарушения, то есть совершение административного правонарушения в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию в соответствии со статьей 4.6 настоящего Кодекса за совершение однородного административного правонарушения.

При этом частью 2 указанной статьи установлено, что обстоятельства, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, не могут учитываться как отягчающие в случае, если указанные обстоятельства предусмотрены в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения соответствующими нормами об административной ответственности за совершение административного правонарушения.

В постановлении от 05.10.2021 N 052/04/9.21-1983/2021 Управление сослалось на систематическое нарушение Обществом Правил N861 и множественность дел, возбужденных в отношении Общества по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ.

Но в данном случае обстоятельство повторности предусмотрено в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения, установленного частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ, в связи с чем повторное совершение такого же правонарушения в силу части 2 статьи 4.3 КоАП РФ не может рассматриваться в качестве отягчающего административную ответственность обстоятельства.

При назначении максимальной санкции административный орган не сослался на наличие иных обстоятельств, отягчающих ответственность. Таких обстоятельств не установлено и судом апелляционной инстанции по материалам дела.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25.02.2014N 4-П, федеральный законодатель должен стремиться к тому, чтобы устанавливаемые им размеры административных штрафов в совокупности с правилами их наложения позволяли в каждом конкретном случае привлечения юридического лица к административной ответственности обеспечивать адекватность применяемого административного принуждения всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное административное правонарушение. Вводя для юридических лиц административные штрафы, минимальные размеры которых составляют значительную сумму, федеральный законодатель, следуя конституционным требованиям индивидуализации административной ответственности и административного наказания, соразмерности возможных ограничений конституционных прав и свобод, обязан заботиться о том, чтобы их применение не влекло за собой избыточного использования административного принуждения, было сопоставимо с характером административного правонарушения, степенью вины нарушителя, наступившими последствиями и одновременно позволяло бы надлежащим образом учитывать реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица. Между тем в условиях, когда нижняя граница административных штрафов для юридических лиц за совершение административных правонарушений составляет как минимум сто тысяч рублей обеспечение индивидуального, учитывающего характер административного правонарушения, обстановку его совершения и наступившие последствия, степень вины, а также имущественное и финансовое положение нарушителя - подхода к наложению административного штрафа становится крайне затруднительным, а в некоторых случаях и просто невозможным. Применение мер административной ответственности преследует цели предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция), а также стимулирования правомерного поведения хозяйствующих субъектов и иных лиц. Конституционный Суд Российской Федерации придерживается позиции о том, что публично-правовая ответственность дифференцируется в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения. При этом дифференциация такой ответственности предопределяется конституционными принципами соразмерности и справедливости, которые в равной мере относятся как к физическим, так и к юридическим лицам. Применение же в отношении юридического лица административного штрафа без учета указанных принципов не исключает превращения такого штрафа из меры воздействия, направленной на предупреждение административных правонарушений, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что противоречит общеправовому принципу справедливости.

Пунктом 2 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ суду предоставлено право в результате рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении изменить оспариваемое постановление, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление.

Оценив характер совершенного административного правонарушения, степень вины правонарушителя, суд апелляционной инстанции считает, что отвечающим критериям соразмерности и справедливости будет считаться штрафа в размере 800 000 руб.

При этом судом апелляционной инстанции учтено, что до настоящего времени свои обязательства по технологическому присоединению объекта к электрическим сетям Общество не исполнило (доказательств обратного материалы дела не содержат), смягчающих ответственность Общества обстоятельств судом не установлено (соответствующих доказательств Обществом не представлено).

Административное наказание в виде штрафа в размере 800 000 руб. согласуется с его предупредительными целями (статья 3.1 КоАП РФ), а также соответствует принципам законности, справедливости, неотвратимости и целесообразности юридической ответственности.

В этой связи суд апелляционной инстанции полагает возможным изменить постановление от 05.10.2021 N 052/04/9.21-1983/2021 в части размера административного штрафа.

Решение суда первой инстанции подлежит отмене в части отказа в признании незаконным постановления Управления от 05.10.2021 N 052/04/9.21-1983/2021 на основании пунктов 3 и 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильного применения норм материального права.

Статья 29.13 КоАП РФ определяет, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

В случае неисполнения данных требований статья 19.6 КоАП предусматривает административную ответственность лиц, виновных в непринятии по представлению мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Таким образом, действия по выяснению причин и условий совершения административного правонарушения направлены на предупреждение совершения новых правонарушений, и поэтому являются обязанностью должностных лиц, в производстве которых находится дело об административном правонарушении.

По каждому случаю установления таких обстоятельств должно быть вынесено соответствующее представление в адрес любой организации или любого должностного лица, действия (бездействие) которых способствовали совершению правонарушения.

Представление не подменяет собой предписание об устранении нарушений, так как не может быть выдано в ходе производства по делу об административном правонарушении.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции пришел к верному выводу о законности вынесенного Управлением представления, в соответствии с которым Обществу необходимо принять меры к устранению нарушений, а также причин и условий, способствовавших нарушению срока подключения объекта Русинова И.И., расположенного по адресу: Нижегородская область, Богородский район, садоводческое товарищество "Талисман", участок 11, а именно: разработать и принять конкретные меры по контролю за выполнением обязательств в рамках договоров технологического присоединения; разработать план мероприятий по предупреждению нарушения условий договоров технологического присоединения (в части сроков) с последующей его реализацией; принять иные меры, направленные на недопущение нарушений условий договоров технологического присоединения (в части сроков); о результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах сообщить в Управление в течение месяца со дня его получения.

В изложенной формулировке выданное представление не подменяет собой предписание, не содержит конкретного указания на выполнение определенных действий к установленному сроку.

Суд первой инстанции верно посчитал ошибочной позицию Общества о неисполнимости оспариваемого представления.

Как следует из текста представления, оно рассчитано на устранение в будущем аналогичных нарушений со стороны Общества при заключении аналогичных договоров.

Представление содержит указание о необходимости разработки Обществом и принятию мер по контролю за выполнением обязательств в рамках договоров технологического присоединения. При этом, выбор конкретных мер должен осуществляться самим Обществом.

С учетом изложенного выданное Управлением представление соответствует требованиям статьи 29.13 КоАП РФ, в связи с чем суд первой инстанции правильно отказал Обществу в признании незаконным оспоренного представления.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Государственная пошлина по данной категории дел не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.12.2021 по делу N А43-33817/2021 отменить в части отказа в признании незаконным постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 05.10.2021 N 052/04/9.21-1983/2021.

Постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 05.10.2021 N 052/04/9.21-1983/2021 изменить в части назначенного наказания, определив размер штрафа в сумме 800 000 рублей.

В остальной части решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.12.2021 по делу N А43-33817/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Россети Центр и Приволжье" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

А.М. Гущина

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева