Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 марта 2022 г. N 09АП-4250/22 по делу N А40-111730/2021

город Москва

15 марта 2022 г.

дело N А40-111730/21

Резолютивная часть постановления оглашена 01.03.2022.

Постановление изготовлено в полном объеме 15.03.2022.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующий судья Маркова Т.Т., судьи Сумина О.С., Кочешкова М. В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кудрявцевым И.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства г. Москвы и Департамента жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 01.12.2021 по делу N А40-111730/21

по заявлению АО " Мособлгаз "

к Правительству г. Москвы и Департаменту жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы

третье лицо: Комитет по архитектуре и градостроительству г. Москвы

о признании незаконным бездействия;

при участии:

от заявителя - Мазирка Н.В. по доверенности от 12.10.2021; Сысоева Н.А. по доверенности от 06.07.2021

от заинтересованного лица - Гасанов М.Г. по доверенности от 19.01.2022

от третьего лица - не явился, извещен;

установил: решением Арбитражного суда г. Москвы от 01.12.2021 признаны незаконным бездействие Правительства г. Москвы по не утверждению границ охранной зоны газораспределительной сети, расположенной по адресу: Москва, п. Сосенское, д. Зименки, кадастровый номер 77:17:0120101:17; незаконным решение Департамента жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы, оформленного письмом от 15.04.2021 N 01-01-09-5210/21 и на Правительство г. Москвы возложена обязанность в порядке восстановления нарушенного права, утвердить границы охранной зоны газораспределительной сети, принадлежащей АО "Мособлгаз" на праве собственности и расположенной по адресу: Москва, п. Сосенское, д. Зименки, кадастровый номер 77:17:0120101:17 с последующим направлением в орган регистрации прав.

Не согласившись с решением суда, Правительство г. Москвы и Департамент жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы обратились с апелляционной жалобой, в которой просят судебный акт отменить, по мотивам, изложенным в жалобе, в судебном заседании представитель поддержал апелляционную жалобу.

В качестве третьего лица в деле участвует Комитет по архитектуре и градостроительству г. Москвы, представитель в судебное заседание не явился, информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на официальном сайте суда и в картотеке арбитражных дел в сети Интернет в соответствии со ст. 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представители лиц, явившиеся в судебное заседание, поддержали свои доводы и возражения.

Дело рассмотрено в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что АО "Мособлгаз" на праве собственности принадлежит газораспределительная сеть д. Зименки протяженностью 2.421 м., кадастровый номер: 77:17:0120101:17 по адресу: Москва, п. Сосенское, д. Зименки.

В целях обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и предотвращения фактов незаконного вмешательства в их работу АО "Мособлгаз" на постоянной основе проводит работу по утверждению границ охранных зон объектов системы газоснабжения в порядке, предусмотренном Правилами охраны газораспределительных сетей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878.

Во исполнение требований законодательства Российской Федерации об утверждении границ охранных зон объектов системы газоснабжения и о внесении сведений о них в ЕГРН, АО "Мособлгаз", а также подрядные организации, действующие на основании договоров, заключенных с АО "Мособлгаз", начиная с 2013 года неоднократно направляли обращения об утверждении границ охранных зон газораспределительных сетей АО "Мособлгаз", находящихся на территории города Москвы, в различные органы исполнительной власти г. Москвы.

Согласно ответам, полученным от Департамента городского имущества, Департамента развития новых территорий, Департамента жилищно-коммунального хозяйства, Департамента градостроительной политики, Комитета по архитектуре и градостроительства г. Москвы, полномочия по установлению, изменению или прекращению существования зон с особыми условиями использования территорий трубопроводов (ЗОУИТ) в компетенцию указанных ведомств не входят.

23.03.2021 обществом обратилось в Правительство г. Москвы с заявлением N 3377/01 об утверждении границ охранной зоны газораспределительной сети, принадлежащей АО "Мособлгаз" на праве собственности и расположенной по адресу: Москва, п. Сосенское, д. Зименки (кадастровый номер 77:17:0120101:17), а также сведения о границах охранной зоны газораспределительной сети, содержащие текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

В ответ на указанное заявление 20.04.2021 в АО "Мособлгаз" поступило письмо Департамента жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы от 15.04.2021 N 01-01-09-5210/21, в котором сообщено о том, что в связи с отсутствием в полном объеме нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, предусмотренных ст. ст. 57, 106 Земельного кодекса Российской Федерации, наделение органа исполнительной власти г. Москвы полномочиями по установлению, прекращению и изменению охранных зон газораспределительных сетей Правовым управлением Правительства г. Москвы признано преждевременным.

АО "Мособлгаз" не согласившись с отказом Департамента и бездействием Правительства г. Москвы, считая их незаконными, нарушающими права АО "Мособлгаз", обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из обоснованности заявленных требований.

Рассмотрев повторно материалы дела, проверив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, исходя из следующего.

Статьей 2 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" предусмотрено, что охранная зона газопровода - зона с особыми условиями использования территории, которая устанавливается в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения.

В целях обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и предотвращения фактов незаконного вмешательства в их работу АО "Мособлгаз" на постоянной основе проводит работу по утверждению границ охранных зон объектов системы газоснабжения в порядке, предусмотренном Правилами охраны газораспределительных сетей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878.

В силу требований п. п. 14, 17 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты", подготовленные материалы и сведения, с заявлением об утверждении границ охранных зон объектов системы газоснабжения, должны быть направлены АО "Мособлгаз" в уполномоченный орган в срок не позднее 01.01.2025.

Согласно п. 16 ст. 26 Закона N 342-ФЗ предусмотрено, что до 01.01.2022 установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если до 01.12.2019 Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, то есть в соответствии с Правилами охраны.

Согласно п. 17 Правил охраны утверждение границ охранных зон газораспределительных сетей и наложение ограничений (обременении) на входящие в них земельные участки, указанных в п. п. 14, 15, 16, производятся на основании заявления об утверждении границ охранной зоны газораспределительных сетей и сведений о границах охранной зоны газораспределительных сетей, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с собственниками, владельцами или пользователями земельных участков - для проектируемых газораспределительных сетей и без согласования с указанными лицами - для существующих газораспределительных сетей.

В силу требований ст. ст. 10, 32 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации об утверждении границ охранной зоны газораспределительных сетей является основанием для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости.

В силу норм ст. 10 Закона N 218-ФЗ, в реестр границ вносятся, в том числе, следующие сведения о зонах с особыми условиями использования территорий: индивидуальные обозначения таких зон (вид, тип, номер, индекс и другие обозначения), описание местоположения границ таких зон, наименования органов государственной власти, принявших решения об установлении таких зон, и реквизиты решений органов государственной власти об установлении или изменении таких зон.

Положениями ст. 32 Закона N 218-ФЗ установлена обязанность органов государственной власти направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в течение 5 рабочих дней с даты принятия ими решений (актов) об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий с обязательным приложением подготовленного в электронной форме графического описания местоположения границ зон с особыми условиями использования территории.

Порядок направления указанных документов и материалов регламентируется Правилами предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с ч. ч. 1, 3 - 13, 15, 15(1), 15.2 ст. 32 Закона N 218-ФЗ в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.20215 N 1532.

Согласно ст. 28 Закона о газоснабжении на земельных участках, прилегающих к объектам систем газоснабжения, в целях безопасной эксплуатации таких объектов устанавливаются охранные зоны газопроводов. Решение об установлении, изменении и о прекращении существования охранной зоны газопровода газораспределительной сети принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно - распорядительным органом власти федеральной территории, уполномоченными на принятие решения об установлении, изменении и о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории.

В силу п. 18 Правил охраны, решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации об утверждении границы охранной зоны и наложении ограничений (обременении) на входящие в нее земельные участки является основанием для проведения кадастровых работ по формированию частей земельных участков, входящих в охранную зону, их государственному кадастровому учету с присвоением учетных кадастровых номеров в Едином государственном реестре земель и государственной регистрации обременении в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Таким образом, согласно нормам федерального законодательства и принятых во исполнение таких норм подзаконных актов, решение органа исполнительной власти является единственным документов, которым утверждаются границы охранной зоны сети газораспределения и который служит основанием для внесения в ЕГРН об утвержденных границах охранной зоны.

Во исполнение требований законодательства Российской Федерации об утверждении границ охранных зон объектов системы газоснабжения и о внесении сведений о них в ЕГРН, АО "Мособлгаз" обратилось в Правительство г. Москвы с заявлением от 23.03.2021 N 3377/01 об утверждении границ охранной зоны газораспределительной сети, принадлежащей АО "Мособлгаз".

До настоящего времени границы охранной зоны газораспределительной сети, принадлежащей АО "Мособлгаз", не утверждены.

Не утверждение границ охранной зоны газораспределительной сети создает предпосылки невозможности исполнения АО "Мособлгаз" обязанности по утверждению границ охранных зон в срок до 01.01.2025, установленный законодательством Российской Федерации, не позволяет обеспечивать безопасную эксплуатацию газопроводов, препятствует соблюдению третьими лицами нормативных расстояний при размещении объектов капитального строительства, что, в свою очередь, может привести к возникновению аварийных ситуаций на трубопроводах и, как следствие, к угрозе безопасности жизни, здоровья и имущества человека.

Без указанного решения внести границы охранных зон газораспределительных сетей в ЕГРН не представляется возможным и противоречит указанным нормам.

Вследствие утверждения границ охранной зоны газораспределительной сети будет обеспечен доступ неограниченного круга лиц к актуальным сведениям о месте нахождения газораспределительной сети, что в свою очередь позволит минимизировать случаи нарушений в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и учесть интересы собственников земельных участков, находящихся в границах охранной зоны газораспределительной сети, которые будут информированы о нахождении газораспределительной сети на земельном участке (определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2020 по делу N 4-КГ19-77, Обзор судебной практики по спорам, связанным с возведением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23.06.2021).

Ссылка в апелляционной жалобе на письма Минэкономразвития России, Росреестра, отклоняется, поскольку данные письма не являются нормативными правовыми актами, разъясняют нормы, которые утратили силу, а также касаются зон минимальных расстояний до магистральных газопроводов, что не относится к сетям газораспределения и, соответственно, к предмету спора.

В регионах Российской Федерации и в Московской области сложилась положительная практика по реализации норм законодательства Российской Федерации по утверждению границ охранных зон газопроводов и внесению сведений о них в ЕГРН.

Согласно постановлению Правительства Московской области от 04.10.2006 N 944/38 "О мерах по утверждению границ охранных зон газораспределительных сетей в Московской области", решение об утверждении границ охранных зон газопроводов, расположенных на территории Московской области, принимает уполномоченный орган власти - Министерство экологии и природопользования Московской области, после чего информация передается в орган регистрации прав для внесения в ЕГРН.

В обоснование своей позиции Правительство г. Москвы и Департамент жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы ссылаются ст. ст. 11, 13 Закона г. Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве г. Москвы", согласно которых Правительство в пределах своих полномочий осуществляет в соответствии с законодательством города Москвы регулирование градостроительной деятельности, контроль за использованием и охраной земель и других объектов недвижимости на территории города Москвы, управление в области земельных отношений.

Исходя из ч. 3 ст. 9 Закона о Правительстве г. Москвы, Правительство осуществляет свои полномочия непосредственно или через подведомственные ему органы исполнительной власти г. Москвы. Отраслевым органом исполнительной власти г. Москвы, осуществляющим функции по разработке и реализации государственной политики в сферах жилищно-коммунального и топливно-энергетического хозяйств, межотраслевой координации в сфере функционирования тепло-, электро-, газо- и водоснабжающих организаций является Департамент жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы (п. 1 Положения о Департаменте жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы, утвержденного постановлением Правительства г. Москвы от 28.11.2017 N 915-ПП).

Согласно п. 4.56 Положения, Департамент проводит мониторинг, анализ и прогноз реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, в том числе развития жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Москвы, теплоснабжения, газоснабжения и электроснабжения.

Однако данные выводы противоречат нормам права и фактическим обстоятельствам, поскольку в письме от 15.04.2021 N 01-01-09-5210/21 Департамоентом отказано в утверждении границ охранной зоны вышеуказанной сети газораспределения в связи с тем, что наделение органа исполнительной власти г. Москвы полномочиями по установлению, прекращению и изменению охранных зон газораспределительных сетей правовым управлением Правительства г. Москвы признано преждевременным.

Согласно ответам, полученным от Департамента городского имущества г. Москвы (от 31.01.2014 N ДШ-1-138311/138, от 16.07.2020 N ДГИ-1-51222/20-1), Департамента развития новых территорий г. Москвы (от 19.08.2013 N ДРНТ-2-2694/3), Департамента жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы (от 20.07.2020 N 01-01-09-9101/20, от 08.12.2020 N 01-01-09-19067/20), Департамента градостроительной политики г. Москвы (от 16.09.2014 N ДГП-03-7240/14-1), Комитета по архитектуре и градостроительства г. Москвы (от 25.06.2020 N МКА-02-28480/0-1), полномочия по установлению, изменению или прекращению существования зон с особыми условиями использования территорий трубопроводов в компетенцию указанных ведомств не входят.

Положениями п. п. 1, 2 ст. 1, п.п. 7,11 ст. 12 Закона о Правительстве г. Москвы установлено, что Правительство г. Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти г. Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти г. Москвы.

Правительство г. Москвы правомочно решать все вопросы, отнесенные к ведению органов и должностных лиц исполнительной власти г. Москвы за исключением вопросов, относящихся к полномочиям Мэра г. Москвы.

Правительство г. Москвы в пределах своих полномочий координирует деятельность и развитие организаций промышленности, расположенных на территории г. Москвы, осуществляет установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами г. Москвы полномочия в области энергетики; осуществляет в сфере городского хозяйства иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом г. Москвы, иными законами г. Москвы, Указами Мэра г. Москвы.

АО "Мособлгаз" обоснованно обратилось в Правительство г. Москвы с соответствующим заявлением об утверждении границ охранной зоны газораспределительной сети, принадлежащей АО "Мособлгаз" на праве собственности и расположенной по адресу: Москва, п. Сосенское, д. Зименки.

В ответ на указанное заявление 20.04.2021 в АО "Мособлгаз" поступило письмо Департамента жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы от 15.04.2021 N 01-01-09-5210/21.

Однако, Департамент жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы согласно Положению о Департаменте, утвержденному постановлением Правительства г. Москвы от 28.11.2017 N 915-ПП, не наделен полномочиями по принятию решений об утверждении, изменении, прекращении границ охранной зоны газораспределительных сетей.

Следовательно, у Департамента отсутствовали полномочия на рассмотрение заявления АО "Мособлгаз" и принятия по результатам его рассмотрения решения о преждевременности утверждения границ охранной зоны газораспределительной сети - об отказе в утверждении границ охранной зоны газораспределительной сети.

Отсутствие у Департамента правовых оснований для принятия решения об отказе в утверждении границ охранной зоны газораспределительной сети является самостоятельным основанием для признания такого решения Департамента незаконным.

Согласно ч. 16 ст. 26 Закона N 342-ФЗ предусмотрено до.01.01.2022 установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования настоящего Закона, то есть в соответствии с Правилами охраны.

Не утверждение границы охранной зоны газораспределительной сети Правительством г. Москвы не позволяет АО "Мособлгаз" исполнить обязанность по утверждению границ охранных зон в срок до 01.01.2025, установленную законодательством Российской Федерации, не позволяет обеспечивать безопасную эксплуатацию газопроводов, препятствует соблюдению третьими лицами охранных зон газопроводов при размещении объектов капитального строительства, что, в свою очередь, может привести к возникновению аварийных ситуаций на трубопроводах и, как следствие, к угрозе безопасности жизни, здоровья и имущества человека.

Во исполнение требований законодательства Российской Федерации об утверждении границ охранных зон объектов системы газоснабжения и о внесении сведений о них в ЕГРН АО "Мособлгаз", а также подрядные организации, действующие на основании договоров, заключенных с АО "Мособлгаз", начиная с 2013 неоднократно обращалось с заявлениями об установлении охранных зон на газораспределительные сети АО "Мособлгаз", находящиеся на территории г. Москвы, в различные органы исполнительной власти г. Москвы.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, суд первой инстанции правомерно пришел к выводам о том, что оспариваемое бездействие, решение об отказе не соответствуют закону и иным нормативным актам и нарушают права и законные интересы АО "Мособлгаз" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Довод апелляционной жалобы о том, что отказ суда первой инстанции в отклонении ходатайства о прекращении производства по рассматриваемому делу необоснован, судом апелляционной инстанции отклоняется, исходя из следующего.

В ходатайстве и апелляционной жалобе в качестве обоснования прекращения производства по рассматриваемому делу Правительством г. Москвы указано на положения п. 1.1 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Согласно п. 1.1. ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Согласно п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" и во всем данном постановлении речь идет о порядке обжалования нормативных правовых актов.

Однако АО "Мособлгаз" не обжалован по рассматриваемому делу нормативный правовой акт и такие требования не заявлены.

Следовательно, ссылки Правительства г. Москвы на п. 1.1 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" являются несостоятельными.

Следовательно, основания для прекращения производства по настоящему делу отсутствовали.

Судом первой инстанции правомерно отказано в привлечении ФГБУ "ФКП Росреестра) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, поскольку судом дана оценка представленным и приобщенным в материалы дела доказательствам - обращению АО "Мособлгаз" от 04.02.2020 в ФГБУ "ФКП Росреестра" по г. Москве и ответу от 16.03.2020 N 2.14/06088.

В материалах рассматриваемого дела позиция Росреестра имеется и она не отличается и не может расходиться с требованиями норм права.

Принятое судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана надлежащая правовая оценка с учетом действующего законодательства, фактических обстоятельств дела, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 01.12.2021 по делу N А40-111730/21 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Т. Маркова

Судьи

О.С. Сумина М.В. Кочешкова