Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 марта 2022 г. N 19АП-7046/21 по делу N А14-9077/2021

город Воронеж

30 марта 2022 г.

Дело N А14-9077/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 марта 2022 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В., Песниной Н.А., Ушаковой И.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Степиной В.А.,

при участии:

от Управления автомобильных дорог общего пользования и транспорта Белгородской области (ОГРН 1133123002540 ИНН 3123317412, далее - Управление или заявитель): от Юго-Восточного Межрегионального Управления Государственного автодорожного надзора Центрального Федерального округа (ОГРН 1174827014702 ИНН 4824092575, далее - Юго-Восточное МУГАДН ЦФО или заинтересованное лицо):

представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела; представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Юго-Восточного МУГАДН ЦФО на решение Арбитражного суда Воронежской области от 19.10.2021 по делу N А14-9077/2021, принятое по заявлению Управления автомобильных дорог общего пользования и транспорта Белгородской области к Юго-Восточному МУГАДН ЦФО о признании незаконным предписания от 21.05.2021 N 49,

УСТАНОВИЛ:

Управление автомобильных дорог общего пользования и транспорта Белгородской области обратилось в арбитражный суд с заявлением к Юго-Восточному Межрегиональному Управлению Государственного автодорожного надзора Центрального Федерального округа о признании незаконным предписания от 21.05.2021 N 49.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 19.10.2021 по делу N А14-9077/2021 заявленные требования удовлетворены, признано недействительным предписание от 21.05.2021 N 49.

Не согласившись с принятым судебным актом, Юго-Восточное МУГАДН ЦФО обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований заявителя.

Податель жалобы ссылается на исполнимость оспариваемого предписания.

Судебное разбирательство откладывалось на 11.02.2022, 25.03.2022.

Определениями суда Юго-Восточному МУГАДН ЦФО предлагалось представить нормативно обоснованные письменные пояснения относительно регулярности проведения надзорных мероприятий, указать, какие именно мероприятия должно было провести Управление, сослаться на доказательства того, что спорные маршруты не являются межмуниципальными, а также нормативно обоснованные письменные пояснения относительно того, какие мероприятия должно осуществить Управление по каждому требованию спорного предписания, нормативно обосновать установленные предписанием сроки его исполнения.

Во исполнение определений суда Юго-Восточное МУГАДН ЦФО представило дополнения от 10.02.2022 N 2226, от 15.03.2022 N 5295.

Указанные документы приобщены к материалам дела протокольным определением от 25.03.2022.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились.

Учитывая, что в материалах дела имеются сведения о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие неявившихся лиц.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что на основании распоряжения и.о. начальника Управления Асташова Я.Н. от 31.03.2021 года N 105 в период с 06.04.2021 по 30.04.2021 была проведена плановая выездная проверка в отношении Управления автомобильных дорог общего пользования и транспорта Белгородской области, с установленной целью контроля (надзора) за исполнением проверяемым лицом Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, уставов, законов и иных нормативных правовых актов Белгородской области при осуществлении соответствующих полномочий, в том числе полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ.

Судом не установлены нарушения требований к организации и проведению проверок, предусмотренные статьей 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которые в любом случае свидетельствуют о незаконности результатов проверки. Проверка отвечает всем требованиям закона, и поэтому ее результаты признаются судом допустимыми доказательствами по делу.

В результате проверки выявлено, что Управление не осуществляет возложенные обязанности по осуществлению регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Белгородской области, Управление не взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, Управлением установлены и организованы межмуниципальные маршруты регулярных перевозок междугородного сообщения, в которых начальные или конечные остановочные пункты не являются городами.

Указанные нарушения нашел свое отражение в акте проверки от 30.04.2021 N 95 и послужили основанием для выдачи предписания от 21.05.2021 N 49, согласно которому Управлению предписано:

"1.Осуществлять региональный государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; пункт 2.1 положения об Управлении автомобильных дорог общего пользования и транспорта Белгородской области, утвержденного постановлением- Правительства Белгородской области от 06.02.2012 г. N 61-пп.

2. Обеспечить взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти Пункт 2.2 положения об управлении автомобильных, дорог общего пользования и транспорта Белгородской области, утвержденного постановлением Правительства Белгородской области от 06.02.2012 N 61-пп.

3. Устанавливать, изменять, отменять, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, организовывать транспортное обслуживание населения автобусами на межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; п. 5.8 положения об управлении автомобильных, дорог общего пользования и транспорта Белгородской области, утвержденного постановлением Правительства Белгородской области от 06.02.2012 г. N 61-пп."

Не согласившись с названным предписанием, Управление обратилось в арбитражный суд за судебной защитой.

Арбитражный суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводу, что в оспариваемом предписании органом не только не указано конкретных действий, подлежащих совершению в целях устранения (прекращения) нарушения, но и не указано само нарушение.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 1 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2018 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

Согласно пункту 7 части 2 статьи 16 Закона N 294-ФЗ в акте проверки указываются, в том числе сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Подпунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Нормативным правовым актом, регламентирующим основные положения деятельности Управления автомобильных дорог общего пользования и транспорта Белгородской области, является Постановление Правительства Белгородской области от 06.02.2012 N 61-пп "Положение об управлении автомобильных дорог общего пользования и транспорта белгородской области" (далее - Положение N 61-пп).

Установив все обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения дела, на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, которые были оценены в их совокупности и взаимосвязи, суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришел к выводу, что оспариваемое предписание не соответствует закону.

В силу пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

В этой связи предписание должностного лица органа государственного автодорожного надзора об устранении нарушений требований законодательства, выявленных при проверке, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Материалами дела подтверждается, что в разделе "Краткое изложение выявленных нарушений с указанием нормативного правового акта, требования которого нарушены" Юго-Восточным МУГАДН ЦФО приводятся общие положения "Осуществлять региональный государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения" (пункт 1), "Обеспечить взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти" (пункт 2), "Устанавливать, изменять, отменять, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, организовывать транспортное обслуживание населения автобусами на межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством" (пункт 3) (т.1 л.д. 16).

Кроме того, при указании нормативных правовых актов, требования которого нарушены Юго-Восточное МУГАДН ЦФО ограничилось ссылками на их общие положения, в частности, на Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пункт 2.1 Положения N 61-пп, в котором приведены цели деятельности Управления, пункт 2.2 Положения N 61-пп, содержащий перечень задач, стоящих перед Управлением, а также пункт 5.8 Положения N 61-пп, закрепляющий полномочия Управления по установлению, изменению, отмене межмуниципальные маршруты регулярных перевозок междугородного сообщения в установленном законодательством порядке.

Вместе с тем, из указанных положений невозможно объективно установить, какие обязанности Управлением не исполнены, и в чем конкретно выразилось допущенное нарушение.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда области о том, что административным органом не доказано наличие в действия Управления нарушения, выражающегося в отсутствии плана систематического наблюдения за исполнением обязательных требований при ремонте и содержании автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Белгородской области и акты о проведении надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог (пункт 1 оспариваемого предписания).

Кроме того, судом первой инстанции обоснованно учтено, что в соответствии с действующим законодательством маршруты под реестровыми номерами 5-32-ЮЛ-511/3, 5-32-ЮЛ-511/2, 3-2-ИП-507 и др. относятся к межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок междугородного сообщения и включены в реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок междугородного сообщения, размещенный на официальном сайте управления, в рамках полномочий, предоставленных Положением N 61-пп, в связи с чем у заинтересованного лица отсутствовали основания для вменения Управлению нарушения, указанного в пункте 3 оспариваемого предписания.

В отношении пункта 2 оспариваемого предписания судом первой инстанции обоснованно учтено следующее.

Как следует из акта проверки от 30.04.2021 N 95 по результатам плановой проверки, проведенной Управлением в отношении ООО "Автодорстрой-подрядчик" были установлены нарушения ГОСТ 33180-2014 и выдано предписание на устранение выявленных нарушений с указанием срока его исполнения, при этом не направлена информация о выявленных правонарушениях в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях.

Согласно правовой позиции Арбитражного суда Центрального округа, изложенной в постановлении от 19.07.2017 по делу N А54-619/2016, требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Апелляционная коллегия, проанализировав содержание оспариваемого предписания, полагает, что содержащиеся в оспариваемом предписании формулировки не могут быть признаны доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений, которые необходимо совершить Управлению.

Во исполнение указаний суда апелляционной инстанции Юго-Восточным МУГАДН ЦФО были представлены пояснения 15.03.2022 N 5295, из которых усматривается, что Управлением, по мнению заинтересованного лица, были допущены нарушения пунктов 1, 3 статьи 25 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ, подпункта 2 пункта 1.5, пункта 1.6 Постановления Правительства Белгородской области от 22.06.2015 N 243-пп.

По мнению заинтересованного лица, изложенному в своих пояснениях в апелляционной инстанции, действия Управления образуют нарушения подпункта "р" пункта 1.10 Административного регламента Управления автомобильных дорог общего пользования и транспорта Белгородской области должностные лица управления при осуществлении регионального государственного надзора обязаны в случае выявления в ходе проверки нарушений, за которые установлена административная ответственность направлять копию акта проверки в орган государственной власти, к компетенции которого отнесено составление протокола по делу об административной правонарушении.

Однако ни акт проверки от 30.04.2021 N 95, ни оспариваемое предписание не содержат в себе указания на данное нормативное положение, а равно на конкретные мероприятия, которые необходимо осуществить для устранения выявленных нарушений в установленные сроки.

Апелляционная коллегия учитывает позицию Верховного Суда РФ, изложенной в Определении от 23.09.2019 N 306-ЭС19-16062 по делу N А49-7612/2018, согласно которой отсутствие в спорном предписании указаний на конкретные мероприятия не является препятствием для исполнения предписания, если из указанных в описательной части предписания ссылок на конкретные нормы законодательства можно сделать вывод о том, что именно должно сделать лицо для устранения вменяемых нарушений.

Однако в рассматриваемом случае ни из описательной части предписания, ни из акта проверки от 30.04.2021 N 95 невозможно установить, в чем конкретно состояло нарушение законодательства, допущенное Управлением.

Фактически в оспариваемом предписании Юго-Восточное МУГАДН ЦФО ограничилось формальным декларированием необходимости исполнения действующего законодательства.

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия соглашается с выводом суда области о том, что оспариваемое предписание от 21.05.2021 N 49 не соответствует принципам конкретности и исполнимости предписаний надзорного органа, заявленные требования о признании недействительным указанного предписания были правомерно удовлетворены судом первой инстанции.

Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, непосредственно исследовал представленные доказательства, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 19.10.2021 по делу N А14-9077/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Юго-Восточное МУГАДН ЦФО - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

Н.А. Песнина И.В. Ушакова