Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31 марта 2022 г. N 01АП-157/22 по делу N А43-24304/2021

г. Владимир

31 марта 2022 г.

Дело N А43-24304/2021

Резолютивная часть постановления объявлена "28" марта 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме "31" марта 2022 года.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Кастальской М.Н.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лазаревой Э.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу отдела имущественных отношений, муниципального контроля и закупок администрации городского округа Воротынский Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25 ноября 2021 года по делу N А43-24304/2021, принятое по заявлению отдела имущественных отношений, муниципального контроля и закупок администрации городского округа Воротынский Нижегородской области о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 27.04.2021 по делу N052/01/16-1566/2020 о нарушении антимонопольного законодательства, при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "Строитель"; отдела по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации городского округа Воротынский Нижегородской области, Прокуратуры Воротынского района Нижегородской области, Министерства социальной политики Нижегородской области, администрация г.о. Воротынский Нижегородской области

при участии:

от заявителя - Пузырев А.А. по доверенности от 25.08.2022 сроком 3 года, представлен диплом о высшем юридическом образовании от 27.10.2008 N ВСГ 2460503;

от ответчика - Сырвачев Е.Е. по доверенности от 07.07.2021 N ЛШ/14125/21 сроком 1 год, представлен диплом о высшем юридическом образовании от 13.12.2021 N 105204 0044639;

от третьего лица отдела по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации городского округа Воротынский Нижегородской области - Пузырев А.А. по доверенности от 25.03.2022 сроком 3 года, представлен диплом о высшем юридическом образовании от 27.10.2008 N ВСГ 2460503;

от третьего лица ООО "Строитель" - Пузырев А.А. по доверенности от 25.03.2022 сроком 3 года, представлен диплом о высшем юридическом образовании от 27.10.2008 N ВСГ 2460503;

от третьих лиц Прокуратуры Воротынского района Нижегородской области, Министерства социальной политики Нижегородской области, администрации г.о. Воротынский Нижегородской области - не явились, извещены

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Нижегородской области обратился отдел имущественных отношений, муниципального контроля и закупок администрации городского округа Воротынский Нижегородской области (далее - заявитель, Отдел имущественных отношений) с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - ответчик, Нижегородское УФАС России) от 27.04.2021 по делу N 052/01/16- 1566/2020 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Строитель"; отдел по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации городского округа Воротынский Нижегородской области, Прокуратура Воротынского района Нижегородской области, Министерство социальной политики Нижегородской области, администрация г.о. Воротынский Нижегородской области.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 25 ноября 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Отдел имущественных отношений обратился с апелляционной жалобой, в которой заявитель просит отменить решение суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт.

Отдел имущественных отношений считает решение суда первой инстанции незаконным и полагает, что имеются основания для его изменения или отмены в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в нарушение пункта 1 части 1 статьи 270 АПК РФ суд принял позицию Нижегородского УФАС России и не дал оценку доводам других участников процесса, чьи законные интересы нарушило Нижегородское УФАС России: Отдела имущественных отношений, Отдела по строительству, архитектуре и ЖКХ администрации городского округа Воротынский Нижегородской области и ООО "Строитель". Это привело к неполному выяснению обстоятельств, имеющих значение для дела. Кроме того, в нарушение пункта 2 части 1 статьи 270 АПК РФ суд посчитал установленными обстоятельства, имеющие значение для дела, которые не были доказаны. Например, в качестве одного из доказательств нарушения антимонопольного законодательства приводится переписка Отдела с Министерством социальной политики Нижегородской области. Доказательств того, что в переписке участвовало ООО "Строитель", которые могли бы свидетельствовать о соглашении в данной ситуации, Нижегородским УФАС России не представлено. А судом этот важный факт не принят во внимание, что также привело к неправильному применению норм материального права (в нарушение пункта части 1 статьи 270 АПК РФ). Также, по мнению заявителя, судом не был применен закон. подлежащий применению (пункт 1 части 2 статьи 270 АПК РФ). Это выразилось в том, что: во-первых, для суда, в нарушение статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при оценке доказательств по делу, данная переписка имела заранее установленную силу. А во-вторых, решение принято с нарушением презумпции невиновности - в соответствии с частью 4 статьи 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. То есть, указанные нормы КоАП не были применены при оценке доказательств. Кроме того, заявитель указывает, что в нарушение пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ выводы, изложенные в решении суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела.

От ответчика поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором Нижегородское УФАС России просит оставить решение суда без изменения,

Представитель Отдела имущественных отношений, муниципального контроля и закупок администрации городского округа Воротынский Нижегородской области, выступая одновременно в качестве представителей отдела по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации городского округа Воротынский Нижегородской области и ООО "Строитель", в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, считает решение суда незаконным и необоснованным. Просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу, считает решение суда законным и обоснованным. Просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание представители третьих лиц Прокуратуры Воротынского района Нижегородской области, Министерства социальной политики Нижегородской области, администрации г.о. Воротынский Нижегородской области не явились, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257 - 262, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оценивая законность решения суда, апелляционная коллегия исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Как следует из обстоятельств дела, 03.04.2018 в ЕИС размещено извещение о проведении электронного аукциона на право заключения контракта на приобретение в муниципальную собственность благоустроенного жилого помещения (квартиры), расположенного в р.п.Воротынец Нижегородской области, для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (извещение N 0332300080518000012). Заказчиком выступил отдел имущественных, земельных отношений и труда Администрации Воротынского муниципального района Нижегородской области.

В извещении о проведении аукциона отражены сведения о начальной (максимальной) цене контракта - 7 536 270 руб.

По условиям аукциона дата окончания срока подачи заявок на участие в аукционе: 03.05.2018; дата проведения аукциона - 07.05.2018.

Согласно протоколу от 03.05.2018 N 15 рассмотрения единственной заявки на участие аукцион признан несостоявшимся, заявка N 1 и единственный участник (ООО "Строитель") признаны соответствующими требованиям документации и Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

14. мая 2018 с ООО "Строитель" заключен контракт N 11 на сумму 7 536 270 руб.

06 ноября 2018 в ЕИС размещено извещение о проведении электронного аукциона на право заключения контракта на приобретение в муниципальную собственность благоустроенного жилого помещения (квартиры), расположенного в р.п.Воротынец Нижегородской области, для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (извещение N 0332300080518000048).

Заказчиком выступил Отдел имущественных, земельных отношений и труда администрации Воротынского муниципального района Нижегородской области.

В извещении о проведении аукциона отражены сведения о начальной (максимальной) цене контракта - 1 076 595 руб.

По условиям аукциона дата окончания срока подачи заявок на участие в аукционе: 14.11.2018; дата проведения аукциона - 19.11.2018.

Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки на участие аукционе от 14.11.2018 N 58 аукцион признан несостоявшимся, заявка N 1 и единственный участник (ООО "Строитель") признаны соответствующими требованиям документации и Закона N 44-ФЗ.

26 ноября 2018 с ООО "Строитель" заключен контракт N 1092959 на сумму 1 076 595 руб.

23 августа 2019 в ЕИС размещено извещение о проведении электронного аукциона на право заключения контракта на приобретение в муниципальную собственность на первичном рынке благоустроенного жилого помещения (квартиры), расположенного в р.п.Воротынец Нижегородской области, для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (извещение N 0332300080519000066).

Заказчиком выступил Отдел имущественных, земельных отношений и труда Администрации Воротынского муниципального района Нижегородской области.

В извещении о проведении аукциона отражены сведения о начальной (максимальной) цене контракта - 8 612 880 руб.

По условиям аукциона дата окончания срока подачи заявок на участие в аукционе: 02.09.2019; дата проведения аукциона - 02.09.2019.

Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки на участие аукционе от 02.09.2019 N 90, аукцион признан несостоявшимся, заявка N 211 признана соответствующей требованиям заказчика.

13 сентября 2019 с ООО "Строитель" заключен контракт на сумму 8 612 880 руб.

30 марта 2020 в ЕИС размещено извещение о проведении электронного аукциона на право заключения контракта на приобретение в муниципальную собственность на первичном рынке благоустроенного жилого помещения (квартиры), расположенного в р.п.Воротынец Нижегородской области, для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (извещение N 0332300080520000009).

Заказчиком выступил Отдел имущественных, земельных отношений и труда Администрации Воротынского муниципального района Нижегородской области.

В извещении о проведении аукциона отражены сведения о начальной (максимальной) цене контракта - 4 800 000 руб.

По условиям аукциона дата окончания срока подачи заявок на участие в аукционе: 09.04.2020; дата проведения аукциона -10.04.2020.

Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки на участие аукционе от 09.04.2020 аукцион признан несостоявшимся, заявка N 133 признана соответствующей требованиям заказчика.

20 апреля 2020 с ООО "Строитель" заключен контракт N 9 на сумму 4 800 000 руб.

Прокуратурой Воротынского района во исполнение поручения прокуратуры области проведена проверка информации, распространенной в телепрограмме "Кстати", о некачественном строительстве жилого дома для детей-сирот в Воротынском районе, в ходе которой установлено, что квартиры для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в 2018 и 2019 годах приобретались администрацией Воротынского муниципального района на первичном рынке. Прокуратура пришла к выводу, что администрацией Воротынского района установлены условия, ограничивающие круг лиц, имеющих право на участие в электронном аукционе, путем установления предельного срока ввода дома в эксплуатацию, а также что отделом имущественных, земельных отношений и труда администрации Воротынского района в переписке с министерством социальной политики Нижегородской области в течение 2019 года еще до выдачи разрешения на строительство вышеуказанного дома сообщалось о намерении приобрести жилые помещения для детей-сирот в доме, который будет построен ООО "Строитель" на земельном участке N 52:28:0130010:1592, расположенном по адресу: р.п.Воротынец, ул.Горького, д.97; что свидетельствует о наличии между администрацией Воротынского муниципального района и ООО "Строитель" соглашения (согласованных действий), которые повлекли нарушения требований Закона N 135-ФЗ и ограничение конкуренции.

06 мая 2020 и 17 июля 2020 в Нижегородское УФАС России поступило обращение Прокуратуры о рассмотрении материалов в отношении администрации Воротынского муниципального района Нижегородской области и ООО "Строитель" на предмет соблюдения антимонопольного законодательства (от 06.05.2020 вх.N 9941/20 и от 17.07.2020 вх.N 17110/20).

Приказом от 28.07.2020 N 168/20 возбуждено дело N 052/01/16-1566/2020 по признакам нарушения антимонопольного законодательства Отделом имущественных отношений и ООО "Строитель", создана комиссия для рассмотрения данного дела.

Определением от 22.03.2021 дело, возбужденное в отношении Отдела имущественных отношений и ООО "Строитель" по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), переквалифицировано на признаки нарушения пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, Отдел по строительству привлечен к участию в рассмотрении дела N 052/01/16-1566/2020 в качестве ответчика, администрация городского округа Воротынский Нижегородской области привлечена к участию в рассмотрении дела N 052/01/16-1566/2020 в качестве лица, располагающего сведениями.

По итогам рассмотрения обращений Прокуратуры, Нижегородским УФАС России принято решение от 27.04.2021 по делу N 052/01/16-1566/2020, которым действия Отдела по строительству по выдаче разрешения на строительство, ввода дома в эксплуатацию ООО "Строитель" для последующего участия в закупочных процедурах на право заключения контрактов на приобретение в муниципальную собственность благоустроенного жилого помещения (квартиры), расположенного в р.п.Воротынец Нижегородской области, для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нарушающими пункт 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, а также действия Отдела имущественных отношений и ООО "Строитель" - нарушающими пункт 1 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Посчитав, что оспариваемое решение является незаконным, Отдел имущественных отношений обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с рассматриваемым заявлением.

Признавая решение Нижегородского УФАС России законным, суд первой инстанции исходил из того, что Нижегородское УФАС России пришло к правомерному выводу о том, что в действиях Отдела по строительству по выдаче разрешения на строительство, ввода дома в эксплуатацию ООО "Строитель" для последующего участия в закупочных процедурах на право заключения контрактов на приобретение в муниципальную собственность благоустроенного жилого помещения (квартиры), расположенного в р.п.Воротынец Нижегородской области, для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеются нарушения пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, а в действиях Отдела имущественных отношений и ООО "Строитель" - имеются нарушения пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Апелляционная коллегия соглашается с выводами суда и не усматривает оснований для их переоценки.

Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 23, части 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ к полномочиям антимонопольного органа отнесено возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, выдача обязательных для исполнения предписаний о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В силу пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Под соглашением согласно пункту 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

В пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного суда Российской Федерации от 16.03.2016, разъяснено, что факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан, в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции являются любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Вывод о наличии (отсутствии) в действиях хозяйствующих субъектов нарушения требований статьи 16 Закона N 135-ФЗ, устанавливающей запрет на заключение и реализацию антиконкурентных соглашений, можно сделать исходя из оценки группового поведения хозяйствующих субъектов, в том числе, из косвенных доказательств, свидетельствующих о неразумности (не типичности) действий каждого из сторон соглашения.

Из оспариваемого решения Нижегородского УФАС России следует, что антимонопольный орган, квалифицируя действия заявителя по делу и третьих лиц (Отдела по строительству, ООО "Строитель") по статье 17 Закона N 135-ФЗ, исходил из того, что в данном случае администрацией Воротынского района установлены условия, ограничивающие круг лиц, имеющих право на участие в электронном аукционе, путем установления предельного срока ввода дома в эксплуатацию, а также что отделом имущественных, земельных отношений и труда администрации Воротынского района в переписке с министерством социальной политики Нижегородской области в течение 2019 года еще до выдачи разрешения на строительство вышеуказанного дома сообщалось о намерении приобрести жилые помещения для детей-сирот в доме, который будет построен ООО "Строитель" на земельном участке N 52:28:0130010:1592, расположенном по адресу: р.п.Воротынец, ул.Горького, д.97; что свидетельствует о наличии между администрацией Воротынского муниципального района и ООО "Строитель" соглашения (согласованных действий), которые повлекли нарушения требований Закона N 135-ФЗ и ограничение конкуренции.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 2 данного Закона под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают, среди прочего полномочиями по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 54 Закона N 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом N 44-ФЗ.

В силу пункта 3 статьи 3 названного Закона закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд признается совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Целями осуществления закупок, среди прочего, являются достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными программами; выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных органов (пункты 1, 3 статьи 13 Закона N 44-ФЗ).

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона N 44-ФЗ).

В соответствии со статьей 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

В части 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ содержится явно выраженный законодательный запрет совершения заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе, приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Положениями частей 1, 2 статьи 24 указанного Закона предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 названного Федерального закона, при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).

Из совокупности приведенных выше норм права следует, что размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по общему правилу осуществляется путем проведения торгов.

Применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным в ситуации использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд. В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию. Только лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку (определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 N 307-КГ15-1408, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/11).

При этом основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Статья 93 Закона N 44-ФЗ предусматривает случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), имеющие исключительный характер, когда применение процедур конкурентного отбора невозможно либо нецелесообразно.

В соответствии с пунктом 31 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае заключение контракта, предметом которого является приобретение для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд нежилого здания, строения, сооружения, нежилого помещения, определенных в соответствии с решением о подготовке и реализации бюджетных инвестиций или о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в целях приобретения объектов недвижимого имущества в государственную или муниципальную собственность, принятым в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

В случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта (часть 3 статьи 93 Закона N 44-ФЗ).

В целях реализации полномочии в рамках пункта 31 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ соответствующий объект уже должен существовать как таковой, то есть заказчик не имеет права заключать контракты с единственным поставщиком в случае, если предметом такого контракта является приобретение строящегося (незавершенного) либо несуществующего нежилого здания, строения, сооружения (письма Минэкономразвития России от 21.11.2016 N Д28и-3029, от 14.10.2016 N ОГ-Д28-12301).

Искусственное (в обход закона) отступление от необходимости осуществления публичных процедур при возведении (строительстве) объекта не соответствует целям введения такой возможности заключения контракта без проведения конкурентного отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений указанного кодекса.

Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств (часть 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Подготовка и реализация бюджетных инвестиций и представление субсидий на осуществление капитальных вложений в целях приобретения объектов недвижимости имущества в государственную или муниципальную собственность регламентированы статьями 78.2, 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 - 2 статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям могут предусматриваться субсидии на осуществление указанными учреждениями и предприятиями капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность (далее в настоящей главе - капитальные вложения в объект государственной (муниципальной) собственности) с последующим увеличением стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у этих учреждений либо на праве оперативного управления или хозяйственного ведения у этих предприятий, а также уставного фонда указанных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в соответствии с решениями, указанными в пунктах 2 и 3 настоящей статьи. Принятие решений о предоставлении бюджетных ассигнований на осуществление за счет предусмотренных настоящей статьей субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности и предоставление указанных субсидий осуществляются в порядках, установленных соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

В соответствии с частью 1 - 2 статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в рамках государственных (муниципальных) программ, могут предусматриваться бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложении в объекты государственной (муниципальной) собственности в соответствии с решениями, указанными о пунктах 2 и 3 настоящей статьи. Объекты капитального строительства, созданные в результате осуществления бюджетных инвестиций, или объекты недвижимого имущества, приобретенные в государственную (муниципальную) собственность в результате осуществления бюджетных инвестиций, закрепляются в установленном порядке на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за государственными (муниципальными) учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями с последующим увеличением стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у государственных (муниципальных) учреждений либо на праве оперативного управления или хозяйственного ведения у государственных (муниципальных) унитарных предприятий, а также уставного фонда указанных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, либо включаются в состав государственной (муниципальной) казны. Бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности и принятие решений о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в указанные объекты осуществляются в порядках, установленных соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

В рассматриваемом случае, постановлением Правительства Нижегородской области от 28.05.2010 N 315, в целях реализации Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", утвержден порядок обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями (далее - Порядок N 315).

В соответствии с пунктами 1.2, 1.3 Порядка N 315 обеспечение жилыми помещениями детей-сирот может осуществляться путем приобретения жилых помещений для детей-сирот на рынке жилья на территории муниципальных образований Нижегородской области; благоустроенные жилые помещения, построенные (приобретенные) органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Нижегородской области, оформляются в муниципальную собственность и после отнесения их к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, предоставляются детям-сиротам по договорам найма специализированных жилых помещений.

В 2017 - 2019 годах в администрацию Воротынского муниципального района Нижегородской области, в рамках целевой программы обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями из федерального бюджета и Нижегородского областного бюджета поступили денежные средства.

В администрацию Воротынского муниципального района Нижегородской области из Министерства социальной политики Нижегородской области 07.12.2017, 24.01.2019, 07.02.2020 поступали письма об обеспечении в 2018 - 2020 годах жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

На официальном сайте Российской Федерации Отделом имущественных отношений 03.04.2018, 06.11.2018, 23.08.2019 и 30.03.2020 опубликованы аукционы в электронной форме N 0332300080518000012, N 0332300080518000048, N 0332300080519000066, N 0332300080520000009.

Из анализа требований заказчика по вышеуказанным аукционам в части описания объекта закупки следует, что одним из требований к приобретаемым жилым помещениям было ввод домов в эксплуатацию в 2018 и 2019 годах соответственно.

Однако извещения о проведении данных аукционов размещены в открытом доступе лишь в ноябре 2018 года и сентябре 2019 года соответственно.

Таким образом, хозяйствующие субъекты, готовые предложить к приобретению жилые помещения, соответствующие требованиям технических заданий в домах, осуществление строительства которых они могли бы начать после опубликования извещений в соответствии с требованиями действующего законодательства, но со сроком ввода в эксплуатацию после 01.01.2019 и 01.01.2020 соответственно, не могли принять участие в данном аукционе из-за установленных заказчиком подобным образом требований (с учетом сроков проведения процедур, заключения контракта в соответствии с положениями Закона N 135-ФЗ и с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем, как верно установлено судом, на протяжении 2018 - 2019 годов Отдел имущественных отношений направлял в адрес Министерства социальной политики Нижегородской области информацию относительно готовности строящихся домов, в которых данным заказчиком планировалось приобретение жилых помещений для детей-сирот в 2018 и 2019 годах соответственно.

Согласно письменной позиции, представленной Министерством социальной политики Нижегородской области (от 26.10.2020 вх.N 26289/20), суду первой инстанции, планировалось приобрести жилье, находящееся в собственности у ООО "Строитель" либо расположенное в строящемся многоквартирном доме, где застройщиком выступало ООО "Строитель". Соответствующие письма в 2018 году были направлены Отделом имущественных отношений 15.03.2018 (письмо N 232), 29.03.2018 (письмо N 259), 16.04.2018 (письмо N 315), 28.04.2018 (письмо N 359). В 2019 году письма аналогичного содержания также направлялись Отделом имущественных отношений в адрес Министерства социальной политики Нижегородской области: 15.05.2019 (письмо N 497), 14.06.2019 (N 601), 15.07.2019 (письмо N 706). При этом данное жилье планировалось в многоквартирном доме, находящемся в процессе строительства.

Судом установлено, что 21.01.2018 ООО "Строитель" было выдано разрешение на строительство N 52-102-05-2018.

ООО "Строитель" в 2018 году осуществлено строительство многоквартирного жилого дома на ул.Октябрьская, д.55 в р.п.Воротынец.

В целях получения разрешительной документации ООО "Строитель" в администрацию Воротынского муниципального района была представлена проектная документация, выполненная ООО ИСК "Промстрой", однако, как установлено Прокуратурой в ходе проверки, в нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации ООО "Строитель" утвердило проектную документацию и осуществило строительство жилого дома без проведения инженерных изысканий.

25 июня 2018 ООО "Строитель" было выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N 52-102- 18-2018.

30 апреля 2019 ООО "Строитель", являющееся правообладателем земельного участка, расположенного по адресу: Нижегородская область, Воротынский район, р.п.Воротынец, ул.Максима Горького, д.97, с целью изготовления проектной документации для строительства на данном участке многоквартирного жилого дома, обратилось в ООО "Проектно-сметное бюро", которое изготовило и представило для ООО "Строитель" эскиз проекта от 2019 года на строительство 12-ти квартирного жилого дома, расположенного по адресу: Нижегородская область, Воротынский район, р.п.Воротынец, ул.Максима Горького, д.97. который, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 (в редакции от 03.08.2019) "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", не соответствует требованиям действующего Градостроительного законодательства Российской Федерации и не является проектной документацией.

После получения эскизного проекта, ООО "Строитель" не провело государственную экспертизу данного эскизного проекта и 29.04.2019 обратилось в администрацию Воротынского муниципального района Нижегородской области с заявлением о выдаче разрешения на строительство 12-ти квартирного жилого дома, расположенного по адресу: Нижегородская область, Воротынский район, р.п.Воротынец, ул.Максима Горького, д.97.

Отделом по строительству в нарушение требований статей 47 и 48, части 1 статьи 49, пунктов 3, 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при отсутствии проектной документации на строительство, результатов инженерных изысканий и положительного заключения на проектную документацию в отношении указанного жилого дома, продлило действие разрешения на строительство 12-ти квартирного жилого дома, расположенного по адресу: Нижегородская область, Воротынский район, р.п.Воротынец, ул.Максима Горького, д.97, до 29.11.2019, т.е. после окончания действия указанного разрешения, а 07.10.2019, т.е. после проведения аукциона и заключения контракта с ООО "Строитель", Обществу было выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N 52-102-10- 2019.

Вышеуказанное также следует из приговора Воротынского районного суда Нижегородской области от 07.07.2021 по делу N 1-20/2021, которым Привалов С.Л. признан виновным в совершении преступления, предусмотренного частью 1 статьи 286 Уголовного кодекса Российской Федерации, за дачу устных незаконных распоряжений о подготовке разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию подчиненным сотрудникам, сообщая главе администрации о необходимости продления разрешения на строительство, зная при этом, что в строящимся доме планируется приобретение администрацией квартир для граждан из категории дел сирот, о выделении бюджетных денежных средств на приобретение квартир и сроках освоения данных денежных средств, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, охраняемых законов интересов государства. Как указал суд, существенное нарушение прав и законных интересов граждан, в данном случае лиц из категории детей-сирот, состоит в том, что нарушено их право на получение благоустроенного жилого помещения, благоприятные условия проживания в предоставленных жилых помещениях; организаций - отдела имущественных отношений. муниципального контроля и закупок администрации Воротынского муниципального района Нижегородской области, в заключении муниципального контракта на приобретение квартир для граждан вышеуказанной категории в незаконно возведенном и введенном в эксплуатацию доме, выразившихся в нерезультативном использовании средств бюджета в размере 8 612 880 руб. и причинении материального ущерба в том же размере.

Таким образом, ООО "Строитель" в нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществило строительство домов по адресам: Нижегородская область, Воротынский район, р.п.Воротынец, ул.Максима Горького, д.97, и ул.Октябрьская, д.55, без проведения инженерных изысканий.

Кроме того, как установлено Нижегородским УФАС России, ООО "Строитель" получило антиконкурентные преимущества на стадии выдачи разрешений на строительство, разрешений на ввод в эксплуатацию, участию в закупочных процедурах на право заключения государственных контрактов путем предоставления Отделом имущественных отношений, а также Отделом по строительству возможности строительства многоквартирных жилых помещений с нарушениями действующего законодательства.

В рассматриваемом случае Нижегородское УФАС России вменяет Отделу имущественных отношений и ООО "Строитель" в качестве нарушения соглашение, которое выразилось в совокупности действий, юридических фактов, направленных на обход закона.

Как верно указал суд первой инстанции, само по себе каждое рассмотренное действие в отдельности может и не противоречить регулирующему его законодательству, но в рассмотренной и проанализированной антимонопольным органом совокупности обстоятельств антиконкурентное соглашение имело место и доказано Нижегородским УФАС России.

Совокупность рассматриваемых действий заявителя и третьих лиц (Отдела по строительству и ООО "Строитель"), их хронология и определенный временной период совершения, представленные в материалы дела доказательства в их совокупности свидетельствуют о том, что в данном случае между указанными лицами было достигнуто соглашение, связанное со строительством жилых домов и приобретением расположенных в них квартир для удовлетворения муниципальных нужд минуя предусмотренный Законом N 44-ФЗ порядок.

При этом такое соглашение приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке строительства зданий в территориальных границах Воротынского района Нижегородской области.

В результате заключения муниципальных контрактов с ООО "Строитель", как единственным поставщиком, последнее получило доступ к выполнению работ по максимально возможной цене без участия в какой-либо конкурентной борьбе и без подачи предложений о снижении цены контракта.

Заключение договора с единственным поставщиком и отсутствие конкурентных процедур на строительство способствовало созданию преимущественного положения единственного поставщика и лишило возможности иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность, реализовать свое право на заключение контракта на строительство.

Аукцион на выполнение строительно-монтажных работ в рамках Закона N 44-ФЗ мог быть конкурентным и по широкому кругу участников, и по цене контракта.

При этом материалы дела не содержат документов, свидетельствующих о наличии объективных препятствий для проведения конкурентных процедур.

Принцип эффективного использования бюджетных средств подразумевает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных бюджетных полномочий, в том числе должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В случае заключения контракта с единственным поставщиком существует вероятность расходования финансовых средств бюджета соответствующего уровня в большем объеме, чем при проведении конкурентной процедуры при подаче ценовых предложений несколькими хозяйствующими субъектами.

Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 утвержден порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (далее - Порядок N 220), согласно которому по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 16 Закона N 135-ФЗ, анализ состояния конкуренции на товарном рынке проводится с особенностями, установленными пунктом 10.9 настоящего Порядка.

В силу пункта 10.9 Порядка N 220 по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы: а) определение временного интервала исследования товарного рынка; б) определение продуктовых границ товарного рынка; в) определение географических границ товарного рынка.

Представленные в материалы дела краткие аналитические отчеты о состоянии конкурентной среды от 16.04.2021 проверены судом и признаны составленными в соответствии с указанным Порядком N 220.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в оспариваемом решении Нижегородское УФАС России обосновало состав нарушения антимонопольного запрета, представило доказательства достижения соглашения, доказало наличие причинно-следственной связи между заключением соглашения и последствиями, указанными в статьях 16 и 17 Закона N 135-ФЗ (возможностью их наступления).

Арбитражным судом не установлено нарушение антимонопольным органом процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Тем самым антимонопольным органом обоснованно принято решение по делу о нарушении заявителями антимонопольного законодательства.

Доводы заявителя, изложенные в апелляционной жалобе, свидетельствуют о несогласии с выводами суда, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, повлияли бы на их обоснованность и законность либо опровергли выводы суда.

Несогласие заявителя с выводами суда, основанными на оценке доказательств, равно как и иное толкование норм законодательства, не свидетельствуют о наличии в принятом судебном акте существенных нарушений норм материального права, повлиявших на исход судебного разбирательства или допущенной судебной ошибке.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что Арбитражный суд Нижегородской области принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене судебного акта, в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 266, 267, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25 ноября 2021 года по делу N А43-24304/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу отдела имущественных отношений, муниципального контроля и закупок администрации городского округа Воротынский Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

М.Н. Кастальская

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева