Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 апреля 2022 г. N 11АП-4419/22 по делу N А55-27728/2021

07 апреля 2022 г.

Дело N А55-27728/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 06 апреля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 апреля 2022 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сергеевой Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Зубковой К.С.,

с участием:

от Правительства Самарской области - представитель Милованова Н.А. (доверенность от 18.01.2022),

от ООО ТК "СтройНефтеГаз" - представитель не явился, извещено,

от Департамента управления имуществом г.о. Самара - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании 06 апреля 2022 года в помещении суда апелляционную жалобу Правительства Самарской области на определение Арбитражного суда Самарской области от 24 сентября 2021 года по делу N А55-27728/2021 (судья Кулешова Л.В.)

по заявлению ООО ТК "СтройНефтеГаз"

к Департаменту управления имуществом г.о. Самара

о признании незаконным ненормативного акта,

УСТАНОВИЛ:

ООО ТК "СтройНефтеГаз" обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением, в котором просил признать незаконным распоряжение Правительства Самарской области от 29.05.2020 N 275-р "Об утверждении документации по внесению изменений в проект планировки территории исторического центра г. Самара в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волга, и акватории реки Самара, утвержденный Распоряжением Правительства Самарской области от 21.04.2014 N251-р и проект межевания территории исторического центра г. Самары в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волга, и акватории реки Самара, утвержденный распоряжением Правительства Самарской области от 22.07.2015 N587-р., признать незаконным распоряжение Департамента управления имуществом г.о. Самара N351 от 08.07.2021 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, расположенного по адресу: г. Самара, ул. Комсомольская, д. 1., а также обязать Департамент управления имуществом г.о. Самара в течение 10 дней с даты вступления решения суда в силу принять решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка в соответствии с заявлением ООО ТК "СтройНефтеГаз" от 19.05.2021.

Определением суда от 18.08.2021 заявление принято к производству.

Определением суда от 14.09.2021 требования заявителя о признании незаконным распоряжения Правительства Самарской области от 29.05.2020 N 275-р "Об утверждении документации по внесению изменений в проект планировки территории исторического центра г. Самара в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волга, и акватории реки Самара, утвержденный Распоряжением Правительства Самарской области от 21.04.2014 N251-р и проект межевания территории исторического центра г. Самары в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волга, и акватории реки Самара, утвержденный распоряжением Правительства Самарской области от 22.07.2015 N587-р выделено в отдельное производство.

Определением Арбитражного суда Самарской области от 24 сентября 2021 года выделенное в отдельное производство требование заявителя о признании незаконным распоряжения Правительства Самарской области от 29.05.2020 N 275-р "Об утверждении документации по внесению изменений в проект планировки территории исторического центра г. Самара в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волга, и акватории реки Самара, утвержденный Распоряжением Правительства Самарской области от 21.04.2014 N251-р и проект межевания территории исторического центра г. Самары в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волга, и акватории реки Самара, утвержденный распоряжением Правительства Самарской области от 22.07.2015 N587-р. по делу N А55-27728/2021 передано в Самарский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

В апелляционной жалобе Правительство Самарской области просит определение суда первой инстанции отменить. Считает, что при вынесении определения от 24.09.2021 судом первой инстанции нарушены и неправильно применены нормы материального и процессуального права. В апелляционной жалобе указывает, что Правительство Самарской области не было извещено ни о наличии требований, предъявленных в рамках дела N А55-27728/2021, ни о вынесении определения от 24.09.2021, о котором заявителю апелляционной жалобы стало известно лишь в связи с направлением в Правительство Самарской области Самарским областным судом извещения о назначении судебного заседания по административному исковому заявлению ООО ТК "СтройНефтеГаз" от 30.01.2022 N 3а-223/2022. Полагает, Арбитражный суд в нарушении норм процессуального права фактически самостоятельно определил Правительство Самарской области в качестве ответчика по административному делу. Также в апелляционной жалобе указывает на то, что в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" на который суд первой инстанции ссылается в определении от 24.09.2021, не содержится указания на то, что правовые акты об утверждении планировки территории, отвечают критериям нормативного правового акта.

Также в апелляционной жалобе просит восстановить срок подачи апелляционной жалобы.

В судебном заседании представитель Правительства Самарской области доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал. Просит восстановить срок подачи апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу: www.11aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьями 123 и 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверяется в соответствии со статьями 266 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срок подачи апелляционной жалобы, пропущенный по причинам, не зависящим от лица, обратившегося с такой жалобой, в том числе в связи с отсутствием у него сведений об обжалуемом судебном акте, по ходатайству указанного лица может быть восстановлен арбитражным судом апелляционной инстанции при условии, что ходатайство подано не позднее чем через шесть месяцев со дня принятия решения или, если ходатайство подано лицом, указанным в статье 42 настоящего Кодекса, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о нарушении его прав и законных интересов обжалуемым судебным актом.

Лица, ходатайствующие о восстановлении срока, должны указывать в заявлении причину его пропуска и представить суду доказательства, свидетельствующие об уважительности причин пропуска апелляционного срока.

Уважительность причин пропуска срока на обжалование судебного акта в порядке апелляционного производства предполагает невозможность подачи жалобы в установленный срок по объективным причинам.

В своем ходатайстве заявитель апелляционной жалобы ссылается на то, что не имел возможности подать апелляционную жалобу в связи с отсутствием информации об обжалуемом судебном акте.

Рассмотрев заявленное ходатайство, суд апелляционной инстанции пришел к следующему выводу.

Из материалов дела усматривается, что Правительство Самарской области при рассмотрении дела в суде первой инстанции к участию в деле привлечено не было. Между тем, выводы, изложенные в определении Арбитражного суда Самарской области от 24.09.2021, фактически влияют на права и обязанности Правительства Самарской области, являющееся лицом, не участвующим в данном деле.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства, а также что пропуск срока на обжалование не превышает шести месяцев в момента вынесения обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции считает срок подачи апелляционной жалобы подлежащим восстановлению.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, исходя из требований ч. 5 ст. 39 АПК РФ, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Исходя из содержания статьи 19 КАС РФ административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами исполнительных органов муниципальных образований, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

В целях разграничения родовой подсудности и обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции и Судом по интеллектуальным правам законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, Пленумом Верховного Суда Российской Федерации даны соответствующие разъяснения, изложенные в постановлении N 50 от 25 декабря 2018 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Как следует из содержания пунктов 1, 2 изложенного постановления, оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права, как в данном случае: городского округа Самара.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки, внесения изменений в проект планировки направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует вывод, что проект планировки затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Проект планировки территории включает положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры (статья 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

В данном случае, как верно указано судом первой инстанции, распоряжение Правительства Самарской области от 29.05.2020 N 275-р "Об утверждении документации по внесению изменений в проект планировки территории исторического центра г. Самара в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волга, и акватории реки Самара, утвержденный Распоряжением Правительства Самарской области от 21.04.2014 N 251-р и проект межевания территории исторического центра г. Самары в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волга, и акватории реки Самара, утвержденный распоряжением Правительства Самарской области от 22.07.2015 N 587-р не носит разового характера, устанавливает правовой режим территории исторического центра г. Самара в границах улицы Комсомольской, улицы Фрунзе, акватории реки Волга, и акватории реки Самара, действует постоянно и рассчитано на широкий круг обстоятельств. Документ официально опубликован в средствах массовой информации.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отнесении распоряжения к нормативному правовому акту.

В силу п. 1 ч. 2 ст. 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, в т.ч. об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, т.е вне зависимости от субъектного состава и, соответственно, характера прав или сферы деятельности административного истца.

В силу статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в Суд по интеллектуальным правам с заявлениями о признании недействующими нормативных правовых актов, если полагают, что такой оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы.

Таким образом, рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных актов, за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам, относится к ведению судов общей юрисдикции. Федеральный закон, относящий рассмотрение дел по оспариванию подобных нормативных актов органов местного самоуправления к компетенции арбитражного суда отсутствует.

При указанных обстоятельствах, суд первой инстанции верно указал, что заявленные по делу требования не отнесены к компетенции арбитражного суда и не подлежат рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства. В связи с изложенным суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Данный вывод согласуется со сложившейся судебной практикой (определение Верховного суда Российской Федерации от 30.01.2019 г. N 45-АПГ18-22, определение Верховного суда Российской Федерации от 05.06.2019 N 87-КА19-1, определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 21 января 2020 г. N 88а-1398/2020.).

Доказательств того, что ООО ТК "СтройНефтеГаз" обращалось с аналогичными требованиями в суд общей юрисдикции и ему было отказано в рассмотрении заявления по мотиву неподсудности спора, арбитражному суду не представлено.

При указанных обстоятельствах, с учетом положений ч.4 ст.39 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о необходимости передачи дела N А55-27728/2021 в Самарский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Доводы заявителя апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права, которые применены судом первой инстанции правильно.

Кроме того, в соответствии с требованиями части 6 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело, направленное из одного арбитражного суда в другой арбитражный суд или из арбитражного суда в суд общей юрисдикции, должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено. Споры о подсудности между судами в Российской Федерации не допускаются.

На момент рассмотрения настоящей апелляционной жалобы данное дело уже принято к производству Самарским областным судом.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого Правительством Самарской области определения.

Исходя из положений пункта 12 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, уплата госпошлины за подачу апелляционной жалобы на определение арбитражного суда о передаче дела по подсудности не предусмотрена.

Руководствуясь статьями 39, 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Самарской области от 24 сентября 2021 года по делу N А55-27728/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В.Сергеева