Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2022 г. N 08АП-2585/22 по делу N А46-18592/2021

город Омск

21 апреля 2022 г.

Дело N А46-18592/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 апреля 2022 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рыжикова О.Ю.,

судей Ивановой Н.Е., Котлярова Н.Е.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Шнайдер Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-2585/2022) Администрации Омского муниципального района Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 27.01.2022 по делу N А46-18592/2021 (судья Третинник М.А.), принятое по заявлению Администрации Омского муниципального района Омской области (ОГРН 1025501867962, ИНН 5528003601, адрес: 644527, Омская область, Омский район, поселок Ростовка, дом 21) к Прокуратуре Омского района Омской области (ОГРН 1025500760460, ИНН 5503029140 адрес:644009, город Омск, улица Лермонтова, дом 173) о признании недействительным представления об устранении нарушений законодательства при реализации полномочий по предоставлению отдельным категориям граждан земельных участков в собственность бесплатно от 06.09.2021 N 7-12-2021,

при участии в судебном заседании представителей:

от Администрации Омского муниципального района Омской области - Волошиной Юлии Александровны по доверенности от 10.01.2022 N 2;

от Прокуратуры Омского района Омской области - Бурлевич Анжелики Игоревны, предъявлено удостоверение;

от Прокуратуры Омской области - Устюговой Анжелики Юрьевны, предъявлено удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Омского муниципального района Омской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании недействительным представления Прокуратуры Омского района Омской области от 06.09.2021 N 7-12-2021 об устранении нарушений законодательства при реализации полномочий по предоставлению отдельным категориям граждан земельных участков в собственность бесплатно.

Решением Арбитражного суда Омской области от 27.01.2022 по делу N А46-18592/2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель, ссылаясь на пункт 4 части 1, часть 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, указал на то, что полномочия органа местного самоуправления по организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения населения носят организационный характер и не предполагают возможности выполнения самим органом местного самоуправления обеспечение объектами инфраструктуры земельных участков.

По мнению Администрации, у органов местного самоуправления отсутствует обязанность по обеспечению объектами инфраструктуры земельных участков, предоставляемых многодетным семьям; несоответствие подаваемых заявлений о предоставлении земельного участка форме, установленной постановлением Правительства Омской области от 20.05.2015 N 119-п, не является основанием для вынесения представления прокурора.

Прокуратурой Омского района представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором указано на необоснованность доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представители Прокуратуры Омского района и Прокуратуры Омской области возразил на доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просили оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, заслушав явившихся в судебное заседание представителей лиц, участвующих в деле, установил следующие обстоятельства.

09.08.2021 в Прокуратуру Омского района Омской области поступило обращение Мальбовской Г.Н. по вопросу нарушения земельного законодательства при представлении ей как многодетной семье земельного участка.

В связи с поступившим обращением гражданина в отношении Администрации организована проверка на основании решения и.о. прокурора Омского района Омской области от 20.08.2021 N 652, в ходе которой Прокуратурой Омского района Омской области установлено, что распоряжением администрации Омского муниципального района Омской области от 30.05.2018 N Р-18/ОМС-958 на основании подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 1 статьи 3 Закона Омской области N 1741-ОЗ Мальбовской Н.Г., Мальбовскому А.С, Мальбовскому Е.А., Мальбовскому В.А., Мальбовскому С.А. предоставлен в общую долевую собственность бесплатно земельный участок площадью 1200 кв. м в границах Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, местоположение которого установлено в 250 м по направлению на юго-восток относительно жилого дома, имеющего почтовый адрес: Омская область, Омский район, с. Красная Горка, ул. Борщевская, д. 30, с кадастровым номером 55:20:040201:3624, из категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для размещения дома индивидуальной жилой застройки.

При этом предоставленный многодетной семье Мальбовской Н.Г. для индивидуального жилищного строительства земельный участок не обеспечен объектами коммунальной инфраструктуры.

По результатам проверки Администрации Прокуратурой Омского района Омской области выдано представление от 06.09.2021 N 7-12-2021, в соответствии с которым в Администрации возникла обязанность безотлагательно рассмотреть настящее представление и принять конкретные меры к устанению выявленных наврушений, причин и условий им способствующих

Полагая, что представление от 06.09.2021 N 7-12-2021 не соответствует закону, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Принятое Арбитражным судом Омской области решение от 27.01.2022 является предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии с абзацем 2 пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), действовавшим с 17.06.2011 до 01.01.2015, и подпунктом 6 статьи 39.5 ЗК РФ, дополненным и действующим с 01.01.2015, граждане, имеющие трех и более детей, вправе приобрести бесплатно находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законом субъекта Российской Федерации.

Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе.

Законом Омской области от 30.04.2015 N 1741-ОЗ "О предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков в собственность бесплатно" (далее - Закон Омской области N N 1741-ОЗ) установлены случаи, порядок и особенности предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, земельных участков, находящихся в собственности Омской области или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно (статья 1 Закона Омской области N N 1741-ОЗ).

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 3 Закона Омской области N N 1741-ОЗ предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства, ведения личного подсобного хозяйства гражданам в собственность бесплатно осуществляется в случае предоставления земельного участка всем членам семьи, зарегистрированной в качестве многодетной семьи (далее - многодетная семья) в соответствии с областным законодательством, если иное не установлено федеральным законодательством.

Частью 1 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В числе вопросов местного значения муниципального, городского округа в части 1 статьи 16 этого Закона N 131-ФЗ закреплены, в частности: организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4); дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5).

Согласно пункту 4.3 части 1 статьи 17 названного Закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон N 416-ФЗ).

В силу части 1 статьи 6 Закона N 416-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях относятся: принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств (п. 1); определение для централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения поселения, городского округа гарантирующей организации (п. 2); утверждение технических заданий на разработку инвестиционных программ (п. 5); согласование инвестиционных программ (п. 6); иные полномочия, установленные настоящим Федеральным законом (п. 10).

В силу приведенных норм права органы местного самоуправления обязаны обеспечить бесперебойное и качественное водоснабжение и водоотведение населения на подконтрольной им территории, в частности, организовать мероприятия, направленные на устройство, содержание и надлежащую эксплуатацию систем, сетей и сооружений водоснабжения и водоотведения.

Изложенные выводы нашли отражение в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 09.11.2017 N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11.11.2003 N 16-П, от 15.05.2006 N 5-П, от 18.05. 2011 N 9-П, от 05.07.2017 N 18-П).

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции Российской Федерации (статья 7, часть 2; статья 38, часть 1) от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой. При этом нельзя не учитывать, что решение вопросов благоустройства территорий, включая инфраструктурные аспекты, является одним из традиционных направлений реализации функций местного самоуправления, основным предназначением которого является обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения конкретных муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1.1 Устава Омского муниципального района Омской области, принятого Решением Омского районного Совета Омской области от 24.09.2009 N 74, к вопросам местного значения, решаемым муниципальным районом на территории сельских поселений, входящих в состав муниципального района, относится организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Таким образом, использование земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства зависит от возможности подключения домов к сетям инженерно-технического обеспечения, и соответственно, возможность реализации многодетными гражданами меры социальной поддержки по обеспечению жильем возникает только при условии исполнения муниципальным образованием обязанности по созданию необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктуры.

При решении вопроса о предоставлении земельного участка в собственность гражданам бесплатно должны приниматься во внимание реальные показатели пригодности конкретного земельного участка для целей ведения индивидуального жилищного строительства с точки зрения его оснащенности объектами необходимой инфраструктуры.

Исходя из вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит выводу о том, что отсутствие коммунальной инфраструктуры земельного участка, предоставленного многодетной семье Мальбовской Г.Н., нарушает конституционные права и законные интересы многодетных семей, а также свидетельствует о непринятии органом местного самоуправления мер, направленных на государственную поддержку многодетным семьям, учитывая, что льготный порядок предоставления земельных участков многодетным семьям не предполагает произвольного формирования перечня земельных участков, предоставляемых в соответствии с законом в собственность граждан бесплатно.

С момента предоставления семье Мальбовской Н.Г. названного земельного участка до настоящего момента прошло более трех лет, между тем обязанность по обеспечению земельного участка необходимой коммунальной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность пользования вновь возведенным жилым объектом, не выполнена.

Указанные обстоятельства являются достаточным основанием для выдачи Администрации оспариваемого представления.

Как обоснованно отмечено судом первой инстанции, отсутствие в бюджете Администрации денежных средств на осуществление этих целей, не может являться основанием для освобождения ее от исполнения возложенных законом обязанностей. Местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы РФ. При решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно, в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом РФ, конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Кроме того, Прокуратурой Омского района Омской области выявлены иные недостатки в деятельности Администрации при предоставлении многодетным семьям земельных участков.

В силу пункта 7 статьи 5 Закона Омской области N 1741-ОЗ гражданин в течение трех рабочих дней со дня вручения ему извещения, указанного в пункте 6 настоящей статьи, обращается в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка по форме, установленной Правительством Омской области (далее - заявление о предоставлении земельного участка).

Форма заявления утверждена постановлением Правительства Омской области от 20.05.2015 N 119-п "О мерах по реализации Закона Омской области "О предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков в собственность бесплатно".

Вместе с тем, Прокуратурой в ходе проверки установлено, что подаваемые в Администрацию заявления о предоставлении земельного участка не соответствуют форме, установленной постановлением Правительства Омской области от 20.05.2015 N 119-п, что не согласуется с требованиями регионального законодательства

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации органами местного самоуправления.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (пункт 1 статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").

В связи с тем, что в действиях Администрации установлены нарушения требований законодательства, регулирующего предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, земельных участков, находящихся в собственности Омской области или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно, оспариваемое представление от 06.09.2021 N 7-12-2021 выдано Администрации на законных основаниях.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что, отказав в удовлетворении заявленного Администрацией требования, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не распределяются, поскольку Администрация согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождена от ее уплаты.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Омской области от 27.01.2022 по делу N А46-18592/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.Ю. Рыжиков

Судьи

Н.Е. Иванова Н.Е. Котляров