Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2022 г. N 21АП-458/22 по делу N А83-23226/2021

21 апреля 2022 г.

Дело N А83-23226/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 апреля 2022 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Кравченко В.Е., судей Приваловой А.В., Кузняковой С.Ю., при ведении протокола судебного заседания и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Голышкиной Ю.С.,

при участии в судебном заседании:

прокурор - Махиня В.В., личность и полномочия подтверждены служебным удостоверением;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу исполняющего обязанности заместителя прокурора Ленинского района города Севастополя на решение Арбитражного суда Республики Крым от 29.12.2021 по делу N А83-23226/2021, принятое по заявлению исполняющего обязанности заместителя прокурора Ленинского района города Севастополя о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Дориа - Проект" к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

Исполняющий обязанности заместителя прокурора Ленинского района города Севастополя (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Дориа - Проект" (далее - общество, ООО "Дориа-Проект") к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 29.12.2021 отказано в удовлетворении заявления исполняющего обязанности заместителя прокурора Ленинского района города Севастополя к ООО "Дориа-Проект" о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

В Двадцать первый арбитражный апелляционный суд поступила апелляционная жалоба исполняющего обязанности заместителя прокурора Ленинского района города Севастополя, в которой, с учетом принятого апелляционным судом к рассмотрению заявления от 23.04.2022, со ссылкой на пункт 39 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" (далее - Пленум N 12), прокурор выражает несогласие только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, просит исключить из мотивировочной части решения вывод суда первой инстанции о том, что проведение проверки Прокуратурой Ленинского района города Севастополя по доводам обращения заявителя без вынесения решения о проведении проверки является нарушением требований статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", свидетельствует о нарушении прав заявителя и влечет за собой признание итогов таковой проверки незаконными.

В суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу от ООО "Дориа-Проект", в которой, настаивая на законности и обоснованности судебного решения по сути, общество просило апелляционную жалобу прокуратуры оставить без удовлетворения, судебный акт от 29.12.2021 по делу N А83-23226/2021 - оставить без изменения.

Определением апелляционного суда от 10.02.2022 апелляционная жалоба принята к производству. Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 АПК РФ. Представитель ООО "Дориа-Проект", надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в итоговое судебное заседание не явился, но ранее изложил подробные пояснения в ходе судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции, настаивал на незаконности действий прокурора при привлечении к административной ответственности общества.

Судебная коллегия не усмотрела препятствия к рассмотрению апелляционной жалобы, при имеющейся явке и достаточности документов для рассмотрения жалобы, что согласуется со статьями 156,266 АПК РФ.

В итоговом судебном заседании 14.04.2022, прокурор поддержала свои доводы, просила изменить судебный акт в обжалуемой части, апелляционную жалобу-удовлетворить в части необоснованного толкования судом в мотивировочной части судебного акта полномочий прокурора.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу решения в порядке главы 34 АПК РФ, исследовав доводы апелляционной жалобы и отзыва на него, изучив материалы дела, апелляционный суд находит обоснованными доводы апелляционной жалобы о неверном толковании и применении норм материального права по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении заявления исполняющего обязанности заместителя прокурора Ленинского района города Севастополя, суд первой инстанции пришел к выводу, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенное прокурором в отсутствие решения о проведении проверки, в отсутствие надлежащего уведомления проверяемого лица о проведении проверки, её цели, предмета, основания и срока проверки, признается незаконным, нарушающим права заявителя, гарантированные положениями статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

Так в мотивировочной части решения суда первой инстанции, указано:

- "довод прокурора о том, что в случае проведения проверки на системной основе во исполнение поручения прокуратуры города Севастополя о проведении проверки по обращению Иванова Э.А. принятие решения о проведении проверки и доведение его до проверяемого лица не требуется, не соответствует положениям Закона о прокуратуре;

- представленными в материалы дела доказательствами подтверждается, что проверка проводилась не в порядке обращения граждан в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а в связи с осуществлением государственного надзора в соответствии с Законом о прокуратуре, вынесение решения о проведении проверки является обязательным условием при проведении проверки;

- постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенное прокурором в отсутствие решения о проведении проверки, в отсутствие надлежащего уведомления проверяемого лица о проведении проверки, ее цели, предмета, основания и срока проверки, признается судом незаконным, нарушающим права заявителя, гарантированные положениями статьи 21 Закона о прокуратуре"

На основании указанного судом первой инстанции, наравне с выводом о пропуске установленного законом срока (в статье 4.5 КоАП РФ) для привлечения к административной ответственности, сделан вывод о несоблюдении прокуратурой в период проведения проверки требований пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, что повлекло нарушение прав заявителя, и послужило основанием для признания итогов такой проверки незаконными.

В поданной апелляционной жалобе прокурор, не оспаривая выводы суда первой инстанции об отсутствии состава административного правонарушения по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, указывает на несогласие с обоснованием, приведённым судом первой инстанции в мотивировочной части судебного акта относительно нарушения прокурором процедуры проведения проверки.

Как следует из материалов дела, управляющий ООО "Винкайт" Иванов Э.А. обратился в прокуратуру г. Севастополя с заявлением о неправомерных действиях НКО "ФСКР г. Севастополя", ООО "ГенСтройПроект" и ООО "Дориа-Проект" в ходе разработки проекта по выполнению работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов, являющихся объектами культурного наследия, выявленными объектами культурного наследия, расположенными на территории города Севастополя по адресу: ул. Большая Морская, д. 17, д. 19, д. 27, д. 29, д. 31.

На основании поручения от 06.09.2021 о проведении проверки по обращению управляющего ООО "Винкайт" Иванова Э.А. от 26.07.2021, Прокуратурой Ленинского района города Севастополя проведена проверка доводов обращения заявителя в рамках Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Проверкой установлено, что между ООО "ГенСтройПроект" и ООО "Дориа-Проект" заключен договор N 03-ПСД-2020 от 30.11.2020 на оказание услуги (или) выполнение работ по оценке технического состояния, разработке проектной документации на проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, являющихся объектами культурного наследия, выявленными объектами культурного наследия, расположенных на территории города Севастополя (далее - Договор N 03-ПСД-2020). ( т. 1, л. д. 24-31).

Также между ООО "ГенСтройПроект" и ООО "Дориа-Проект" заключено дополнительное соглашение N 2 к договору N 03-ПСД-2020 15.12.2020 ( т. 1, л. д. 34-36).

Согласно условиям договора N 03-ПСД-2020 от 30.11.2020 выполнение работ осуществляется в соответствии с техническим заданием, заданием на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, выданным органом охраны объектов культурного наследия. В редакции дополнительного соглашения N 2, п. 1.1 договора N03-ПСД-2020 изложен в следующей редакции: "Заказчик поручает, а исполнитель принимает на себя обязательства: по оказанию услуг и (или) выполнению работ, "необходимых для исполнения Заказчиком обязательств по договору N 65-М\ПРОКН-19 от 16.08.2019, заключенному между Заказчиком и НКО "ФСКР г. Севастополя": оценки технического состояния, разработки Заказчиком проектной документации на проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, расположенных по адресам, указанным в адресном Перечне".

В ходе рассмотрения обращения Иванова Э.А. прокуратурой района установлено, что в нарушение требований ч. 6 ст. 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", п. 48 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" у ООО "Дориа-Проект" лицензия на ведение работ по сохранению объектов культурного наследия отсутствовала.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции (пункт 1 статьи 1 Закона о прокуратуре).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (пункт 2 там же).

В соответствии с частью 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.

В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки.

Согласно пункту 1 статьи 27 Закона о прокуратуре (полномочия прокурора), составляющей главу 2 Закона "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина", при осуществлении возложенных на него функций прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 Закона о прокуратуре.

Согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 постановления от 17.02.2015 N 2-П разъяснил, что по смыслу пункта 2 статьи 21 Федерального закона N 2202-1, во взаимосвязи со статьей 10 указанного Федерального закона служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

При этом как уже указывалось в настоящем постановлении, наличие возможности подтверждать или опровергать информацию о нарушениях законов без вынесения решения о проведении проверки законодатель установил в п. 2 ст. 21 Федерального закона N 2202-1-ФЗ.

В соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре, Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и иным федеральным законодательством в органах прокуратуры разработана и действует Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 N 45 (далее - Инструкция N45), устанавливающая единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений.

Согласно п. 2.1 Инструкции N 45 ее положения распространяются на обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества и государства, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационным системам общего пользования.

Из анализа вышеприведенных норм следует, что закон не ограничивает полномочия прокурора по запросу сведений необходимостью проведения проверки и вынесения решения о проведении проверки, требование о предоставлении документов может быть вынесено без проведения проверки (вынесения решения о проведении проверки), с учетом наличия обращения лица в надзорный орган.

Как свидетельствуют материалы дела, в рамках возложенных полномочий, с учетом требований абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре помощником прокурора Ленинского района города Севастополя Собакиной Н.А. 23.09.2021 получены объяснения от директора ООО "Дориа-Проект" Хмельницкого А.Л., (т 1, л.д. 18-20), который пояснил, что по состоянию на 23.09.2021 общество выполняет работы по разработке проектной документации в рамках договора N 03-ПСД-2020, при этом лицензии уполномоченного органа (Министерства культуры Республики Крым) на проведение деятельности по сохранению объектов культурного наследия отсутствует.

В соответствии с требованиями ч. 6 ст. 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", п. 48 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", свидетельствующие о необходимости наличия лицензии при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, прокуратурой района в действиях ООО "Дориа-Проект" установлены признаки правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, то есть осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Таким образом, учитывая, что информация о нарушениях в деятельности ООО "Дориа-Проект" получена из объяснений директора общества от 23.09.2021 в рамках рассмотрения обращения управляющего ООО "Винкайт" Иванова Э.А. в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генпрокурора России от 30.01.2013 N 45, вынесение решения о проведении проверки не требовалось.

Указанный правовой подход отражен в Определении Верховного Суда РФ от 08.06.2020 N 305-ЭС20-8262 по делу N А40-126069/2019 и нашел отражение в практике округа в постановлении Арбитражного суда Центрального округа по делу N А83-19638/2019 от 22.03.2021).

В указанном случае не вынесение прокурором решения о проведении в отношении ООО "Дориа-Проект" проверки не является нарушением процедуры осуществления надзорных мероприятий.

Также судебная коллегия соглашается с доводами апелляционной жалобы прокурора, что отсутствие решения о проведении проверки не повлекло нарушения прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку получение прокурором информации об отсутствии лицензии возможно без непосредственного взаимодействия с юридическим лицом.

Кроме того, выводы суда первой инстанции о нарушении прав привлекаемого лица в связи с неуведомлением о проведении проверочных мероприятий также не согласуются с материалами дела, поскольку работником прокуратуры Ленинского района города Севастополя, в ходе получения объяснений от директора ООО "Дориа-Проект" Хмельницкого А.Л., информация о проведении проверки доведена до сведения привлекаемого лиц, при этом уведомление о времени и месте возбуждения дела об административном правонарушении от 29.10.2021 также получена директором общества, что подтверждается распиской в получении (т.1 л. д. 96)

Согласно абзацу 7 пункта 27 постановления Пленума N 12 по результатам рассмотрения апелляционной жалобы, поданной на часть решения суда первой инстанции, арбитражный суд апелляционной инстанции выносит судебный акт, в резолютивной части которого указывает выводы относительно обжалованной части судебного акта.

Выводы, касающиеся необжалованной части судебного акта, в резолютивной части судебного акта не указываются.

Учитывая, что на момент рассмотрения апелляционной жалобы срок давности привлечения ООО "Дориа-Проект" к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, истек, суд апелляционной инстанции в соответствии с предоставленными ему ст. 269 АПК РФ полномочиями, учитывая разъяснения, изложенные в абз. 3 п. 39 Постановления Пленума ВС РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", полагает необходимым исключить из мотивировочной части решения суда первой инстанции вывод о том, что в рассматриваемом случае требовалось вынесение решения о проведении проверки, соответственно, проведение проверки Прокуратурой Ленинского района города Севастополя в отсутствии такого решения является нарушением требований статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", свидетельствует о нарушении прав заявителя и влечет за собой признание итогов проверки незаконными.

Вопрос о распределении судебных расходов по данной категории дел судом не рассматривается, поскольку по правилам статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба на решение суда об оспаривании привлечения к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу исполняющего обязанности заместителя прокурора Ленинского района города Севастополя удовлетворить.

Изменить решение Арбитражного суда Республики Крым от 29.12.2021 по делу N А83-23226/2021, исключив из мотивировочной части судебного акта выводы суда о том, что проведение проверки Прокуратурой Ленинского района города Севастополя по доводам обращения заявителя без вынесения решения о проведении проверки является нарушением требований статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", свидетельствует о нарушении прав заявителя и влечет за собой признание итогов таковой проверки незаконными.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Крым от 29.12.2021 по делу N А83-23226/2021 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Е. Кравченко

Судьи

А.В. Привалова С.Ю. Кузнякова