Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2022 г. N 16АП-1917/22 по делу N А15-5257/2021

г. Ессентуки

13 июля 2022 г.

Дело N А15-5257/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 06.07.2022.

Постановление изготовлено в полном объеме 13.07.2022.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Жукова Е.В., судей: Семенова М.У., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Пучиновой Т.В., при участии в судебном заседании представителя администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" - Абдулаева Н.М. (по доверенности от 23.06.2022), общества с ограниченной ответственностью "Хозрасчетный ремонтностроительный участок" - Гасанова М.К. (по доверенности от 20.09.2021), в отсутствии иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.04.2022 по делу N А15-5257/2021, принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Хозрасчетный ремонтностроительный участок" (ОГРН 1060562008099, ИНН 0562065567) к администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (ОГРН 1020502625219, ИНН 0562042520) о признании незаконным и отмене постановления от 10.09.2021 N673, к муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала" (ОГРН 1020502626760, ИНН 0541000093) о признании незаконными и отмене приказов от 16.09.2021 N N63 и 64,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Хозрасчетный ремонтно-строительный участок" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - администрация,) о признании незаконным и отмене постановления от 10.09.2021 N 673 и к муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала" (далее - управление) о признании незаконными и отмене приказов от 16.09.2021 N N 63 и 64.

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.04.2022 по делу N А15-5257/2021 заявление общества с ограниченной ответственностью "Хозрасчетный ремонтно-строительный участок" удовлетворено. Суд признал недействительными постановление администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 10.09.2021 N673 и приказы муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала" от 16.09.2021 NN 63 и 64.

Не согласившись с решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.04.2022 по делу N А15-5257/2021 администрация городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обратилась в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Также, не согласившись с решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.04.2022 по делу N А15-5257/2021 МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала" обратилось в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалоб, апеллянты ссылаются на то, что при вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и не полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела.

В отзыве на апелляционную жалобу общество с ограниченной ответственностью "Хозрасчетный ремонтностроительный участок" просит отказать в удовлетворении апелляционных жалоб.

В судебном заседании представитель администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" поддерживал доводы апелляционных жалоб, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционные жалобы удовлетворить.

Представитель общества с ограниченной ответственностью "Хозрасчетный ремонтностроительный участок" поддерживал доводы отзыва на апелляционные жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не явились, явку представителей не обеспечили.

Информация о времени и месте судебного заседания с соответствующим файлом размещена на сайте http://kad.arbitr.ru/ в соответствии положениями статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при неявке в судебное заседание арбитражного суда лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Правильность решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.04.2022 по делу N А15-5257/2021 проверена в апелляционном порядке в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, рассмотрев повторно дело по апелляционным жалобам, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционных жалобах, изучив и оценив в совокупности материалы дела, считает, что решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.04.2022 по делу N А15-5257/2021 следует оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 05:40:000050:57, расположенный по адресу: г. Махачкала, ул. Салаватова, о чем в Едином государственном реестре недвижимости имеется запись о регистрации права от 02.08.2007 N 05-05-01/032/2007-289.

Постановлением администрации от 03.06.2015 N 3345 (далее - постановление N 3345) изменен вид разрешенного использования указанного земельного участка из разряда "под производственную базу" в разряд "под многоэтажную застройку".

На основании указанного постановления N 3345 обществом в установленном законом порядке в управлении получен градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 от 09.07.2015 N 05-308:000-504, а 22.06.2016 управлением обществу выдано разрешение N 05-308-215-2016 на строительство 12-ти этажного многоквартирного жилого дома.

Постановлением от 10.09.2021 N 673 (далее - постановление N 673) администрация отменила и признала утратившим силу свое ранее принятое постановление N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка общества.

На основании указанного постановления N 673 управление приказом N 63 от 16.09.2021 признало выданный обществу градостроительный план от 09.07.2015 N 05- 308:000-504 недействительным, а приказом N 64 от 16.09.2021 признало недействительным выданное обществу разрешение на строительство от 22.06.2016 N 05- 308-215-2016.

Общество, считая указанные ненормативные правовые акты незаконными, в порядке главы 24 АПК РФ оспорило их в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре недвижимости) государственным кадастровым учетом признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуальноопределенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных законом сведений о недвижимом имуществе. Сведения, внесенные в ГКН, предоставляются органом кадастрового учета, в том числе, в виде кадастровой выписки об объекте недвижимости (пункт 2 части 2 статьи 14 Закона о кадастре недвижимости).

Разрешенное использование земельного участка относится к числу дополнительных сведений о таком объекте недвижимости, включаемых в ГКН (пункт 14 части 2 статьи 7 Закона о кадастре недвижимости).

Вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. Содержание этого понятия раскрывается в земельном, градостроительном и кадастровом законодательстве. При кадастровом учете земельного участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных впоследствии правоотношений. Определение вида разрешенного использования земельного участка, разрешенное использование которого в правоустанавливающих документах сформулировано так, что оно допускает неоднозначное толкование, должно осуществляться с учетом правового зонирования территории, вида деятельности, для которого земельный участок был ранее предоставлен и фактически осуществляемого владельцем участка, а также назначения объектов, расположенных на этом участке. Фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в ГКН. Изложенные правовые подходы содержатся в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 N 13016/11 и от 15.12.2011 N 12651/11.

Порядок использования земель населенных пунктов осуществляется в соответствии с зонированием их территорий (статья 85 ЗК РФ).

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны устанавливается Правилами землепользования и застройки, с учетом особенностей расположения территориальной зоны и ее развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельный участок. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункты 2 и 3 статьи 85 ЗК РФ).

Произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель (определения Верховного Суда Российской Федерации от 10.09.2014 N 18-КГ14-95 и от 21.01.2015 N 18-КГ14-182).

В силу переходных положений, закрепленных в пункте 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", до принятия утвержденных в установленном Градостроительным кодексом правил землепользования и застройки, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений статьи 39 ГРрК РФ.

Судом первой инстанции установлено, что на момент принятия администрацией постановления от 06.07.2015 N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка общества постановлением Махачкалинского городского Собрания депутатов от 07.04.2009 N 7-1 (в редакции от 14.07.N 19-4а) был утвержден генеральный план развития города Махачкалы до 2030 года.

Статьями 9, 18 ГрК РФ определено, что генеральный план поселения, городского округа является документом территориального планирования, который утверждается на срок не менее чем двадцать лет.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 33 ГК РФ, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Из системного толкования приведенных норм следует, что законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Правила землепользования и застройки не должны противоречить генеральному плану (пункт 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

В пункте 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, указано следующее. При наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления. С учетом положений статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может самостоятельно выбирать вид разрешенного использования из числа предусмотренных зонированием территорий. Изменение сведений о разрешенном использовании в таком случае производится на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости.

Из материалов дела следует, что на момент принятия администрацией постановления от 06.07.2015 N 3345 об изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка общества, правила землепользования г.Махачкалы не были утверждены, в связи с чем указанное постановление принято в пределах полномочий органа местного самоуправления и по волеизъявлению собственника земельного участка, в отношении которого изменен вид разрешенного использования.

Правила землепользования г. Махачкалы согласно выкопировке из карты градостроительного зонирования, в территориальной зоне, в которой расположен указанный земельный участок содержит, в том числе обозначения: Ж1, Ж2,Ж3, Ж4 (зоны жилой застройки).

Из выписки из ЕГРН в отношении земельного участка общества следует, что в него внесения сведения о виде разрешенного использования "под многоэтажную застройку"

Согласно правовым позициям, изложенным в определении Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2015 N 305-КГ14-2820, уполномоченный орган в пределах предоставленных ему полномочий вправе принять решение об отмене ранее выданного градостроительного плана земельного участка в связи с выявленными нарушениями, а также об отзыве ранее выданного застройщику разрешения на строительство.

В то же время, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Согласно приказу управления N 63 от 16.09.2021 о признании недействительным ранее выданного обществу градостроительного плана от 09.07.2015 N 05-308:000-504 следует, что оно принято на основании постановления администрации от 10.09.2021 N 673 об отмене ранее вынесенного постановления администрации г.Махачкалы от 03.07.2015 N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка общества.

Других оснований или ссылок на нормы градостроительного законодательства, которым не соответствует градостроительный план земельного участка не содержит.

Вместе с тем, законность установления нынешнего вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 "под многоэтажную застройку, который также соответствует действующим, в том числе в период выдачи обществу указанного градостроительного плана, правилам землепользования г. Махачкалы.

Согласно приказу управления N 64 от 16.09.2021 о признании недействительным разрешения на строительство от 22.06.2016 N 05-308-215-216 также следует, что оно принято на основании постановления администрации от 10.09.2021 N 673 об отмене ранее вынесенного постановления администрации г. Махачкалы от 03.07.2015 N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка общества, и в качестве дополнительного основания указан приказ управления N 63 от 16.09.2021 о признании недействительным ранее выданного обществу градостроительного плана от 09.07.2015 N 05-308:000-504.

Других оснований или ссылок на нормы градостроительного законодательства, которым не соответствует разрешение на строительство указанный приказ также не содержит.

При этом в части 21.1. статьи 51 ГрК РФ предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство, ни один из которых не приведен в оспоренном приказе об отмене разрешения на строительство.

Доводы апелляционных жалоб сводятся к тому, что судом первой инстанции сделан неверный вывод о том, что на момент издания отмененного постановления от 03.07.2015 N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка, принадлежащего ООО "ХРСМУ" правила землепользования и застройки не были утверждены.

Вместе с тем, в ходе судебного разбирательства Ответчиками не было представлены доказательства, подтверждающих данный довод. Не было представлены Правила землепользования и застройки 2009 года, не были представлены выписки из указанных Правил в отношении земельного участка ООО "ХРСМУ", то есть Ответчики не доказали в суде законность отмены принятого постановления об изменении вида разрешенного использования, законность признания недействительными градостроительного плана и разрешения на строительство.

Судом было предоставлена достаточно времени для Администрации ГОсВД "город Махачкала", для представления документов, послуживших основанием для отмены Постановления Администрации г. Махачкала от 3 июля 2015 года "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка ОАО "Хозрасчетный раментно-строительно-монтажный участок", по ул. Салаватова, в район РКБ и разрешении проектирования и строительства 12-ти этажного многоквартирного жилого дома с устройством торговых площадей на 1-ом и 2-ом этажах и автопаркинга в цокольной части".

Согласно градостроительному плану земельного участка от 09.07.2015 г. N 05-308:000-504, выданному ООО "Хозрасчетный ремонтно-строительно-монтажный участок" Управлением архитектуры и градостроительства при Администрации г. Махачкалы за подписью начальника М.А. Гитинова, градостроительный регламент земельного участка установлен в составе правил землепользования и застройки, утвержденных представительным органом местного самоуправления: Собрание депутатов городского округа гор. Махачкала, Решение Собрания городского округа "Гор. Махачкала" N 19-4а от 14.07.2009 г., основной вид разрешенного использования - Под реконструкцию 12-этажного многоквартирного жилого дома с устройством торговых площадей на 1-ом и 2-ом этажах и автопаркинга в цокольной части.

Единственным основанием для отмены разрешения на строительство и градостроительного плана земельного участка, как указано в преамбулах Приказов Управления Архитектуры и градостроительства г. Махачкалы, является отмена Постановления об изменении вида разрешенного использования от 10 сентября 2021 года N 673.

Однако, как было указано ранее, Администрацией г. Махачкалы не была доказана законность его отмены в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, а также указанное основание для отмены не подпадает под исчерпывающий перечень оснований для отмены разрешения на строительство, закрепленный в п. 21.1 ст. 51 ГрК РФ: действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" или Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" в случае:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

1.1) поступления предписания уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти о прекращении действия разрешения на строительство на основании несоответствия разрешения на строительство ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

После появления этой нормы действие разрешения на строительство в иных, помимо указанных в п. 21.1, случаях, прекращено быть не может, поскольку пункт 21.1 статьи 51 ГрК РФ устанавливает исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых разрешение на строительство может быть отозвано. При этом в решении уполномоченного органа должна быть ссылка на одно из обстоятельств, указанных в пункте 21.1, в противном случае решение об отзыве является незаконным.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый ненормативный акт не соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации и нарушает права и законные интересы обществ в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая изложенное, оценив в совокупности материалы дела и доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия считает, что выводы, изложенные в обжалуемом решение, соответствуют обстоятельствам дела, судом применены нормы права, подлежащие применению, вследствие чего апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению.

Суд апелляционной инстанции при повторном рассмотрении дела в порядке апелляционного производства по представленным доказательствам считает, что решение суда первой инстанции при рассмотрении дела не имеет нарушений процессуального характера. Судом правильно применены нормы материального, процессуального права, верно дана оценка доказательствам с точки зрения относимости, допустимости и достоверности. Исходя из сложившейся судебной практики по единообразию в толковании и применении норм права, вынесено законное и обоснованное решение.

Нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 ст. 270 АПК РФ) не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.04.2022 по делу N А15-5257/2021 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Жуков

Судьи

М.У. Семенов И.А. Цигельников