Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 августа 2022 г. N 02АП-6531/22 по делу N А17-687/2021

г. Киров

25 августа 2022 г.

Дело N А17-687/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 августа 2022 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Минаевой Е.В., Черных Л.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Маслениковой Ю.С.,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя Акбашева А.Р., действующего на основании доверенности от 17.02.2022; Лунгина Д.В., действующего на основании доверенности от 03.02.2022,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 07.06.2022 по делу N А17-687/2021

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ГК Организация дорожного Движения" (ОГРН 1170280037014, ИНН 0276923020)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области

(ОГРН 1023700560619, ИНН 3728012720)

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области

об оспаривании решения,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ГК Организация дорожного Движения" (далее - заявитель, ООО "ГК ОДД", Общество) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - ответчик, УФАС, Управление, антимонопольный орган) от 27.01.2021 РНП-N 37-005 по делу N 037/06/104-59/2021 (07-02/2021-005).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 07.06.2022 заявленные требования Общества удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган настаивает на законности и обоснованности оспариваемого решения. Управление полагает, что в рассматриваемой ситуации имелись основания для включения заявителя в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - Реестр). По убеждению Управления, в действиях Общества имеются признаки недобросовестного поведения при исполнении контракта, за которые подлежала применению ответственность в виде его включения в Реестр. Заявитель жалобы считает, что Общество в согласованные в контракте сроки работы по подготовке документации не выполнило, надлежащий результат работ заказчику не передало, соответственно, цель контракта не достигнута. Более подробно доводы ответчика со ссылками на нормы права, фактические обстоятельства дела изложены в апелляционной жалобе.

ООО "ГК ОДД" в письменном отзыве опровергло доводы жалобы, просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо не представило письменный отзыв на жалобу.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 21.07.2022 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 22.07.2022 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной статьи лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Ответчик и третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте проведения извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей ответчика и третьего лица.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя поддержали доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что 15.01.2021 Департамент обратился в УФАС с заявлением о необходимости включения информации об ООО "ГК ОДД" в Реестр по причине одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

В результате рассмотрения указанного обращения Управлением установлено, что 29.05.2020 на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (wvvw.zakupki.gov.ru) размещено извещение N 0133200001720001278 о проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по разработке проектов организации дорожного движения (далее - ПОДД) на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Ивановской области.

12.08.2020 по итогам проведения конкурса между Департаментом (заказчик) и ООО "ГК ОДД" (подрядчик) заключен государственный контракт на выполнение работ по разработке проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Ивановской области.

На основании пункта 2.1.4 контракта подрядчик обязался передать заказчику готовые проекты организации дорожного хозяйства в соответствии с Техническим заданием по акту приемки выполненных работ.

Согласно Техническому заданию общий срок выполнения работ по контракту: 210 календарных дней с даты заключения контракта, по этапам: 1-й этап: 90 календарных дней с даты заключения контракта; 2-й этап: 210 календарных дней с даты заключения контракта.

Датой выполнения работ является дата предъявления подрядчиком работ заказчику, если заказчиком впоследствии не установлено нарушений условий настоящего контракта (пункт 4.3 контракта).

В соответствии с пунктами 5.2, 5.3 контракта подрядчик представляет заказчику акт приемки выполненных работ с приложением к нему комплекта документации, предусмотренной Техническим заданием, в день окончания срока выполнения работ.

Приемка выполненных работ осуществляется поэтапно в течение 10 дней со дня предъявления подрядчиком работ заказчику.

Результатом выполненной работы по контракту является разработка ПОДД согласно Техническому заданию (Приложение N 1) (пункт 5.4 контракта).

Срок действия контракта: 250 календарных дней с даты заключения контракта (пункт 9.1 контракта).

27.10.2020 Общество направило в адрес Департамента письмо N 521 о завершении разработки проектной документации на основную часть автомобильных дорог по первому этапу выполнения работ с приложением схем организации дорожного движения на 815,923 км автомобильных дорог.

В ответ заказчик направил письмо от 30.10.2020 N 04-30/6563, в котором отразил замечания, препятствующие приемке выполненных работ.

Письмами от 03.11.2020 N N 529, 531 ООО "ГК ОДД" направило для согласования ПОДД в УГИБДД УМВД России по Ивановской области и ФКУ Упрдор Москва - Нижний Новгород.

Письмом от 05.11.2020 N 536 Общество сообщило об устранении замечаний, указанных в письме от 30.10.2020.

Письмами от 06.11.2020, от 09.11.2020 N N 540, 541, 545 ООО "ГК ОДД" уведомило заказчика о завершении работ по первому этапу, направило схемы ПОДД в электронном виде и на бумажном носителе одновременно с актами приемки выполненных работ.

20.11.2020 Департамент уведомил Общество, что акты приемки оставлены без рассмотрения, поскольку замечания от 30.10.2020 подрядчиком не устранены, и указал на недостаточность документации, дополнительные замечания, установил срок для их устранения - 25.11.2020.

Письмом от 23.11.2020 Общество попросило увеличить срок внесения правок. В ответ Департамент отказал в продлении испрашиваемого срока.

26.11.2020 в адрес заказчика поступило письмо Общества от 25.11.2020 N 576 об устранении замечаний, по результатам рассмотрения которого заказчик установил факт не устранения ряда замечаний.

24.12.2020 заказчиком принято решение об одностороннем отказе от исполнения контракта. 25.12.2020 заказчик разместил на официальном сайте решение об одностороннем отказе от исполнения контракта и направил решение Обществу по электронной почте и почтой России.

29.12.2020 Общество направило заказчику письмо о получении решения об одностороннем отказе.

29.12.2020 Общество в адрес Департамента обратилось с уведомлением об устранении указанных в решении от 24.12.2020 замечаний и 30.12.2020 передало заказчику откорректированные, по мнению подрядчика, проекты организации дорожного движения с приложением ответов на выявленные ранее замечания Департамента.

По утверждению заказчика, в течение десятидневного срока с даты надлежащего уведомления поставщика (подрядчика, исполнителя) о принятом решении об одностороннем отказе от исполнения контракта нарушение условий контракта, послужившее основанием для принятия решения заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта, устранено не было.

Учитывая изложенное, антимонопольный орган признал, что решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступило в силу и контракт считается расторгнутым с 12.01.2021.

22.01.2021 (в полном объеме 27.01.2021) Управление приняло решение о включении сведений в отношении ООО "ГК ОДД" в реестр недобросовестных поставщиков.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми в рамках настоящего дела требованиями.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, признал незаконным решение Управления от 27.01.2021.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, заслушав представителей заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов государственных органов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли решение (часть 5 статьи 200 АПК РФ). При этом совокупность таких обстоятельств должна иметь место на момент принятия оспариваемого решения, должна быть исследована и оценена органом, принявшим решение.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

Согласно пункту 8 части 1 статьи 3 Закона N 44-ФЗ государственный (муниципальный) контракт - это договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд.

В целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств, защиты добросовестной конкуренции и предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов со стороны недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков) законодателем предусмотрено ведение реестра.

В соответствии с частью 1 статьи 104 Закона N 44-ФЗ, Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062, ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляет антимонопольный орган.

Частью 8 статьи 95 Закона о контрактной системе закреплено, что расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством.

Заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, что это предусмотрено контрактом (часть 9 статьи 95 Закона N 44-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 450.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным.

В соответствии с пунктом 9.5 контракта заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в связи с нарушением подрядчиком существенных условий контракта, на основании ГК РФ, в порядке, предусмотренном статьей 95 Закона N 44-ФЗ.

Для целей применения пункта 9.5 контракта нарушением подрядчиком существенных условий контракта признаются: если подрядчик не приступает своевременно к исполнению контракта или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным (пункт 2 статьи 715 ГК РФ); если во время выполнения работы станет очевидным, что она не будет выполнена надлежащим образом, при неисполнении подрядчиком в назначенный срок требования об устранении недостатков (пункт 3 статьи 715 ГК РФ); отступление подрядчика в работе от условий контракта или иные недостатки результата работы, которые не были устранены в установленный заказчиком разумный срок, либо являются существенными и неустранимыми (пункт 3 статьи 723 ГК РФ).

Таким образом, действующее законодательство и условия контракта предусматривают право заказчика отказаться от его исполнения.

Как следует из материалов дела, основанием для принятия заказчиком решения от 24.12.2020 об одностороннем отказе от исполнения государственного контракта послужило нарушение его условий. Данное решение содержит ссылку на пункт 3 статьи 715 ГК РФ, часть 9 статьи 95 Закона N 44-ФЗ, пункты 9.3-9.5 государственного контракта. Заказчик исходил из того, что работы по разработке ПОДД на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Ивановской области в соответствии с условиями контракта подрядчиком не будут выполнены.

Вступившим в законную силу судебным актом по делу N А17-240/2021 установлено, заказчик принял решение об одностороннем отказе от контракта при наличии законных оснований, вызванных непредставлением подрядчиком надлежащих результатов работ в установленный контрактом срок. Доказательства устранения подрядчиком в установленные сроки обстоятельств, послуживших основанием для отказа от контракта, отсутствуют.

Из позиции антимонопольного органа следует, что неисполнением контракта нарушаются права заказчика относительно условий (выявленных им, как лучшие) и сроков исполнения контракта, исключается (умаляется) эффективность использования бюджетных средств, обеспечение публичных интересов в рамках соответствующих правоотношений. Общество, самостоятельно принявшее решение об участии в открытом конкурсе в электронной форме и претендующее на заключение контракта и его надлежащее исполнение, обязано было учитывать специфику заключения и исполнения контракта и соблюдать все предусмотренные для этого условия, что в рассматриваемом случае ООО "ГК ОДД" сделано не было. Нарушения, допущенные Обществом, привели к невозможности удовлетворения потребности заказчика.

Вместе с тем антимонопольный орган при принятии решения о включении информации о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в Реестр, не должен ограничиваться формальной констатацией факта одностороннего отказа от исполнения контракта и законности такого отказа, а должен провести проверку информации и документов на наличие фактов, подтверждающих именно недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя).

Таким образом, размещение сведений в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки выявит обстоятельства, свидетельствующие о направленности действий участника на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган в решении приводит вышеперечисленную переписку сторон контракта и приходит к выводу, что заказчик имел право на одностороннее расторжение контракта.

Вместе с тем мотивы принятого антимонопольным органом решения применительно к выводу о включении сведений об Обществе в Реестр, а не к правомерности одностороннего отказа от исполнения контракта, в решении УФАС отсутствуют. Антимонопольный орган в решении не анализирует поведение Общества с позиции его добросовестности (недобросовестности), в решении отсутствуют выводы относительно направленности действий Общества на уклонение от исполнения контракта.

Без исследования вышеперечисленных обстоятельств примененная ответчиком санкция не может быть признана мотивированной и законной.

Применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения. Указанные правовые позиции отражены в судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П, Определения от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N16-О).

По смыслу статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающее конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Включение сведений в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является мерой ответственности, все неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица.

При этом суд проверяет законность принятого антимонопольным органом решения, основываясь на исследованных им обстоятельствах. Суд не подменяет орган публичной власти, не должен исследовать дополнительные обстоятельства и доказательства, дополнительно оценивать добросовестность (недобросовестность) подрядчика, делать выводы о направленности его поведения, виновности.

Управление в решении о включении сведений об Обществе в Реестр не оценило действия и письма подрядчика на предмет наличия признаков недобросовестного поведения, не устанавливало обстоятельства, свидетельствующие о безусловной направленности действий подрядчика на несоблюдение условий контракта или целенаправленное и злонамеренное уклонение от его исполнения. Доводы и документы Общества о ходе выполнения условий контракта, извещении заказчика о выполненных работах, об устранении замечаний, оценки в решении антимонопольного органа не получили.

Суд первой инстанции в решении установил, что подрядчик совершал действия, направленные на исполнение контракта, на устранение замечаний заказчика по контракту. Подробное исследование действий подрядчика приведено в судебном акте.

Именно совокупность действий подрядчика и заказчика в их хронологии должна была получить оценку в решении антимонопольного органа с целью принятия законного, мотивированного решения. Однако такая оценка в решении УФАС отсутствует.

Без исследования данных обстоятельств решение антимонопольного органа о включении сведений об Обществе в Реестр не может быть признано обоснованным.

Как неоднократно указывал Верховный Суд Российской Федерации, при рассмотрении вопроса о законности решения антимонопольного органа о включении или невключении лица в реестр недобросовестных поставщиков нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи. Антимонопольный орган при принятии решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков не должен ограничиваться формальной позицией, поэтому по делу подлежат установлению обстоятельства недобросовестного поведения поставщика (определение от 19.02.2015 N 301-КГ15-632 по делу N А29-3152/2014).

Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является такое уклонение от исполнения условий контракта, которое свидетельствует о недобросовестном поведении (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11.02.2016 N 305-КГ15-19295).

Односторонний отказ заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением подрядчиком условий контракта не является безусловным основанием для включения сведений о таком поставщике в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков); в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен дать оценку действиям подрядчика на предмет принятия им достаточных и разумных мер для надлежащего исполнения контракта. При применении санкции учитывается характер совершенного правонарушения, размер причиненного вреда, степень вины правонарушителя, и иные существенные обстоятельств.

При таких обстоятельствах принятое антимонопольным органом решение от 27.01.2021 не может быть признано мотивированным, обоснованным и законным. Оно является преждевременным, принятым без надлежащего и полного исследования всех обстоятельств.

Повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания решения УФАС от 27.01.2021 незаконным.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

Решение Арбитражного суда Ивановской области от 07.06.2022 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе антимонопольного органа не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ответчик освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 07.06.2022 по делу N А17-687/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Е.В. Минаева Л.И. Черных