Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2024 г. N 21АП-403/24 по делу N А83-5534/2023

27 февраля 2024 г.

Дело N А83-5534/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 20.02.2024.

Постановление изготовлено в полном объеме 27.02.2024.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кузняковой С.Ю., судей Марусина В.А., Ольшанской Н.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Волковой О.Л., в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Шиловских Алины Олеговны на решение Арбитражного суда Республики Крым от 05 декабря 2023 года по делу N А83-5534/2023, принятое по заявлению Шиловских Алины Олеговны об оспаривании действий Межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрации Белогорского района Республики Крым,

УСТАНОВИЛ:

Шиловских Алина Олеговна (далее по тексту - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением (с учетом заявления об уточнении требований, принятых судом к рассмотрению 27.04.2023) к Межрегиональному управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее по тексту - Крымское УФАС), в котором просит признать незаконными действия в части бездействия по направлению соответствующего уведомления и самоустранения по введению ограничения в виде приостановления торгов до рассмотрения жалобы по существу (нарушение части 11 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ); в части бездействия и самоустранения от надзора и контроля по соблюдению антимонопольного законодательства (нарушение статьи 23 и части 18 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ); в части бездействия и самоустранения при наличии существенных нарушений порядка проведения торгов по принятию решения по делу N082/10/18.1-175/2022 о выдаче предписания, направленного на прекращение соответствующих нарушений, устранение их последствий, включая восстановление положения, существовавшего до нарушения (нарушение пункта 3.1 части 1 статьи 23 и части 20 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация Белогорского района Республики Крым (далее по тексту - Администрация).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 05 декабря 2023 года в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Шиловских А.О. обратилась с апелляционной жалобой на решение Арбитражного суда Республики Крым от 05 декабря 2023 года, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме. Полагает, что решение суда принято с нарушением норм материального и процессуального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, суд неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела. Указывает, что вывод суд о пропуске трехмесячного срока, установленного на подачу заявления нормами главы 24 АПК РФ является ошибочным; суд не дал оценки и необоснованно проигнорировал требования заявителя, а также доводы о бездействии Крымского МУФАС; не верно истолковал и не применил правовую позицию, изложенную в решении Верховного Суда РФ по делу N АКПИ20-161 от 14.05.2020.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

До начала судебного разбирательства от представителя Шиловских А.О. поступило заявление о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в его отсутствие.

От Крымского МУФАС и Администрации отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Дело рассмотрено в порядке статьей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, по имеющемся в деле доказательствам.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанции не установлено оснований для его отмены или изменения, предусмотренных ст. 270 АПК РФ.

Судом установлено, что Администрацией Белогорского района Республики Крым организован открытый конкурс на право заключения договоров на размещение рекламных конструкций на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования Белогорский район Республики Крым и государственной собственности (извещение - N 22000097120000000001).

22.11.2022 в антимонопольную службу поступила жалоба Шиловских А.О. о нарушении порядка организации и проведении торгов, по результатам рассмотрения которой антимонопольной службой 15.12.2022 по делу N 082/10/18.1-175/2022 принято решение, которым жалоба была признана обоснованной, решено передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Крымского ФАС России для решения вопроса о возбуждении административного производства.

Полагая, что Крымским МУФАС в ходе рассмотрения жалобы Шиловских А.О. в рамках антимонопольного дела N 082/10/18.1-175/2022 допущено незаконное бездействие по направлению соответствующего уведомления и самоустранения по введению ограничения в виде приостановления торгов до рассмотрения жалобы по существу и не выдачи предписания, направленного на прекращение соответствующих нарушений, заявитель обратилась в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу, что заявителем пропущен срок на подачу данного заявления в суд.

Апелляционная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что под бездействием следует понимать неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается не рассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме.

В силу статьи 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в том числе, функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства; выявлению нарушений антимонопольного законодательства; принятию мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечению к ответственности за такие нарушения.

Частью 11 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что в случае принятия жалобы к рассмотрению антимонопольный орган размещает в течение трех рабочих дней со дня ее поступления информацию о поступлении жалобы и ее содержании на официальном сайте торгов или на сайте антимонопольного органа, направляет заявителю, организатору торгов, оператору электронной площадки, в конкурсную или аукционную комиссию, уполномоченный орган и (или) организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей, уведомление о поступлении жалобы и о приостановлении торгов до рассмотрения жалобы по существу (далее в настоящей статье - уведомление). В уведомлении указываются краткое содержание жалобы (предмет рассмотрения), адрес официального сайта торгов, на котором размещена информация о поступлении жалобы, или сайта антимонопольного органа, сведения о месте и времени рассмотрения жалобы. Уведомление направляется посредством почтовой или факсимильной связи либо электронной почты. В случае направления уведомления посредством электронной почты оно направляется организатору торгов, в конкурсную или аукционную комиссию по адресу электронной почты, указанному в извещении о проведении торгов, оператору электронной площадки по адресу электронной почты, указанному на сайте электронной площадки в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", заявителю по адресу электронной почты, указанному в жалобе, по адресам электронной почты, указанным на официальных сайтах уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей.

Частью 12 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ на организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, действия (бездействия) которых обжалуются, возлагается обязанность по извещению о факте поступления жалобы, ее содержании, месте и времени ее рассмотрения лиц, подавших заявки на участие в торгах и прямо заинтересованных в результатах рассмотрения жалобы, в течение одного рабочего дня с момента получения уведомления.

Со дня направления уведомления, предусмотренного частью 11 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, торги приостанавливаются до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии по существу (часть 18 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

Из совокупности вышеназванных правовых норм следует, что частью 11 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения жалоб и применение антимонопольным органом оперативных мер, направленных на недопущение заключения договора купли-продажи по результатам публичных торгов без учета процедуры административного контроля со стороны антимонопольного органа, а также с целью недопущения нарушения прав участников торгов.

Как следует из материалов дела, 25.11.2022 антимонопольным органом посредством электронной почты направлено Уведомление о поступлении жалобы и о приостановлении заключения договора по результатам торгов, из которого следует, что в случае принятия жалобы антимонопольным органом к рассмотрению организатор торгов, которому в порядке, установленной частью 11 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, направлено уведомление, не вправе заключать договор до принятия антимонопольным органом решения по жалобе. Договор, заключенный с нарушением требования, установленного настоящим пунктом, является ничтожным. Уведомлением от 01.12.2022 Крымское УФАС продлило срок рассмотрения жалобы Шиловских А.О. до 06.12.2022, при этом повторно указав в тексте вышеназванную информацию.

Из заявленных требований следует, что поводом для обращения в суд послужило не указание Крымским УФАС в Уведомлении на приостановление проведения торгов, чем допущено незаконное бездействие по направлению соответствующего уведомления и самоустранение от надзора и контроля по соблюдению антимонопольного законодательства (нарушение положений частей 11 и 18 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

В обоснование своих требований заявитель ссылается на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14.05.2020 N АКПИ20-161, в котором указано, что Федеральным законом "О защите конкуренции" обязательное приостановление торгов обусловлено фактом принятия жалобы к рассмотрению антимонопольным органом и направлением соответствующего уведомления заявителю, организатору торгов, оператору электронной площадки, в конкурсную или аукционную комиссию, уполномоченный орган и (или) организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей (часть 11 статьи 18.1). Данным федеральным законом определен и период приостановления торгов - со дня направления уведомления до дня рассмотрения жалобы по существу (часть 18 статьи 18.1). Федеральный закон "О защите конкуренции" не содержит предписаний, что при рассмотрении антимонопольным органом жалобы в порядке, предусмотренном его статьей 18.1, полномочия антимонопольного органа ограничиваются возможностью приостановления торгов только в части заключения договора.

Апелляционный суд отмечает, что антимонопольный орган осуществляет совокупность процедурных действий, предшествующих рассмотрению поступившей в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ, жалобы участника торгов.

Следствием соблюдения организатором торгов обязанностей и запретов, установленных частями 11, 18 статьи 18.1 Закона, является отсутствие результата торгов - заключение соответствующего договора, что направлено на недопущение нарушения прав участников торгов.

В абзаце втором пункта 19 постановления N 21 Пленум ВС РФ разъяснил, что несоблюдение установленного порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия может служить основанием для вывода об их незаконности, если допущенные нарушения являются существенными для административного истца (заявителя) и влияют на исход дела. Нарушения порядка, носящие формальный характер, по общему правилу, не могут служить основанием для признания оспоренных решений, действий незаконными.

Довод заявителя жалобы о противоречии выводов суда решению Верховного Суда Российской Федерации от 14.05.2020 N АКПИ20-161 апелляционный суд находит обоснованным, однако, по мнению суда, отсутствие в уведомлении указания антимонопольного органа о необходимости приостановления торгов в рассматриваемом случае правового значения не имеет, поскольку исполнение данной обязанности организатором торгов с момента получения уведомления предполагается исходя из прямого требования части 18 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, не повлиял на исход рассмотрения дела по существу.

Кроме того, в силу положений части 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Частью 1 статьи 115 АПК РФ предусмотрено, что лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных данным кодексом или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

Как разъяснено в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту.

Из пункта 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" следует, что срок обращения в суд по делам, рассматриваемым по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, начинает исчисляться со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности, о привлечении к ответственности (часть 3 статьи 92 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 4 статьи 113 и часть 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно буквальному смыслу части 4 статьи 198 АПК РФ для исчисления процессуального срока нужно исходить не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении (Определение Конституционного Суда РФ от 02.12.2013 N 1908-О).

С учетом даты поступления заявителю уведомления Крымского МУФАС, в котором отсутствует указание на приостановление проведения торгов (25.11.2022), течение срока для обращения в арбитражный суд с требованиями о признании незаконным бездействия по направлению соответствующего уведомления и самоустранения по введению ограничения в виде приостановления торгов до рассмотрения жалобы по существу (нарушение части 11 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) и бездействия и самоустранения от надзора и контроля по соблюдению антимонопольного законодательства (нарушение статьи 23 и части 18 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ) начинается не позднее 26.11.2022.

Судом установлено, что заявление поступило в арбитражный суд через систему "мой арбитр" 28.02.2023, то есть с пропуском установленного частью 4 ст. 198 АПК РФ трехмесячного срока на подачу такого заявления по правилам главы 24 АПК РФ.

При этом Шиловских А.О. ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока на обращение в суд с настоящим заявлением не заявлено.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно заключил, что заявителем пропущен срок на обращение в суд с требованиями об оспаривании бездействия антимонопольного органа в части не направления соответствующего уведомления и самоустранения по введению ограничения в виде приостановления торгов до рассмотрения жалобы по существу в части самоустранения от надзора и контроля по соблюдению антимонопольного законодательства, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Относительно требований о признании незаконным бездействия и самоустранения при наличии существенных нарушений порядка проведения торгов по принятию решения по делу N 082/10/18.1-175/2022 о выдаче предписания, направленного на прекращение соответствующих нарушений, устранение их последствий, включая восстановление положения, существовавшего до нарушения (нарушение пункта 3.1 части 1 статьи 23 и части 20 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ) апелляционный суд полагает необходимым отметить следующее.

Так, частью 1 ст. 18.1 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 N 223-ФЗ, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Частью 2 той же статьи определено, что право на обжалование содержания конкурсной документации имеют только лица, подавшие заявку на участие в торгах.

Иные лица вправе обжаловать в антимонопольный орган лишь нарушения, связанные с размещением информации о проведении торгов и порядком подачи заявок, права или законные интересы которых могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий по реализации проекта по строительству) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона (часть 20 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

Как следует из материалов дела и установлено судом, жалоба заявителя в Крымское МУФАС касалась нарушения порядка организации и проведения торгов организатором конкурса. При этом заявитель документы для участия в конкурсе не подавала.

Рассматривая жалобу, Крымское МУФАС пришло к выводу о том, что жалоба является обоснованной, однако поскольку выявленные нарушения не повлияли на возможность подать заявку, ход торгов и результат определения победителя, принято решение предписание не выдавать.

Апелляционный суд отмечает, что обязанность антимонопольного органа выдавать обязательное для исполнение предписание в каждом случае выявления нарушений антимонопольного законодательства положениями Закона N 135-ФЗ не предусмотрена и поскольку действующее законодательство предоставляет антимонопольному органу право разрешать вопрос о наличии либо отсутствии оснований для выдачи предписания по результатам рассмотрения жалобы, в зависимости от установленных антимонопольным органом фактических обстоятельств, суд соглашается с доводами Крымского МУФАС, что в рассматриваемом случае выдача предписания не была направлена на защиту прав заявителя, которая заявку для участия в конкурсе не подавала.

Поскольку судом не установлено нарушение оспоренным бездействием Крымского МУФАС законных прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, у суда отсутствовала совокупность правовых оснований для удовлетворения требования Шиловских А.О.

Кроме того, апелляционный суд отмечает, что защита прав лиц, чьи права и законные интересы нарушены вследствие непроведения торгов или их организации, проведения с нарушениями законодательства, обеспечивается не посредством выдачи предписаний, а путем признания судом соответствующих торгов или сделок, заключенных по результатам таких торгов (в отсутствие торгов), недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа (часть 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции).

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований заявителя.

Апелляционная жалоба не содержит доводов и фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем апелляционная жалоба не может быть признана апелляционным судом обоснованной и не может служить основанием для отмены обжалуемого решения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с отсутствием оснований для удовлетворения заявления судебные расходы по оплате государственной пошлины за его подачу на основании статьи 110 АПК РФ относятся судом на заявителя.

Руководствуясь ст. 110, ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 05 декабря 2023 года по делу N А83-5534/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу Шиловских Алины Олеговны - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.Ю. Кузнякова

Судьи

В.А. Марусин Н.А. Ольшанская