Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2022 г. N 15АП-16716/22 по делу N А53-6593/2022

город Ростов-на-Дону

20 октября 2022 г.

дело N А53-6593/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 октября 2022 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Глазуновой И.Н., судей О.Ю. Ефимовой, М.В. Соловьевой,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.08.2022 по делу N А53-6593/2022

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "СтандартПроект"

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области; Федеральной антимонопольной службе

при участии третьего лица Государственного казенного учреждения Ростовской области "Центр безопасности дорожного движения"

об оспаривании действий/бездействия и решений,

при участии представителей: от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Иваненко И.С. по доверенности,

от общества с ограниченной ответственностью "СтандартПроект" адвокат Андреева Е.И.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "СтандартПроект" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области об оспаривании действий, бездействия, выраженные в продолжении рассмотрения дела N 061/01/17-1712/2020 после вступления в силу решения Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2021 года по делу А53-20267/2021; в отказе прекратить дело N 061/01/17-1712/2020; признании недействительным определение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.01.2022 года исх.N 1143/05 от 24.01.2022 года.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено Государственное казенное учреждение Ростовской области "Центр безопасности дорожного движения".

Арбитражный суд Ростовской области решением от 05.08.2022 удовлетворил заявленные требования и признал незаконными действия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, выраженные в продолжении рассмотрения дела N 061/01/17-1712/2020 после вступления в силу решения Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2021 года по делу А53-20267/2021; признал незаконным бездействие Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, выраженное в отказе прекратить дело N 061/01/17-1712/2020; признал недействительным определение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.01.2022 года исх.N 1143/05 от 24.01.2022 года.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просит судебный акт отменить.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к следующему.

Суд первой инстанции сделал противоречащие ст.48 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", решению Апелляционной коллегии ФАС России от 10.09.2021 г., решению Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2021 по делу N А53-29267/21, п.49 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", поскольку продолжением рассмотрения дела N 061/01/17-1712/2020 не были нарушены права ООО СтандартПроект", кроме того обжалование промежуточных определений, принимаемых антимонопольным органом в процессе рассмотрения дела, не предусмотрено действующим законодательством.

В отзыве общество просит судебный акт оставить без изменения.

В отзыве ФАС РФ поддерживает доводы апелляционной жалобы.

В судебном заседании представители сторон изложили свои правовые позиции.

Дело рассмотрено в порядке, предусмотренном статьей 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующему.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закон о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения выступает в силу пункта 2 статьи 22 Закона о защите конкуренции одной из функций антимонопольного органа.

Как следует из материалов дела, в Ростовском УФАС России на рассмотрении находилась информация, поступившая из прокуратуры Ростовской области (вх. N 8864 от 15.05.2020 г), о возможных признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях Заказчика - ГКУ РО "Центр безопасности дорожного движения" (ИНН 6167121652) (далее - ГКУ РО "ЦБДД") и участника - ООО "СтандартПроект" (ИНН 7727050261) при проведении электронных аукционов: NN 0858200000419000002, 0858200000419000006, 0858200000419000008, 0858200000419000009.

Ростовским УФАС России было возбуждено дело и вынесено решение исх. от 28.05.2021 г. по делу N 061/01/17-1712/2020 о нарушении ГКУ РО "ЦБДД" и ООО "СтандартПроекТ" пункта 1 части 1 статьи 17

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Указанное решение было оспорено заявителем в Коллегиальный орган Федеральной антимонопольной службы - Апелляционную коллегию Федеральной антимонопольной службы.

Согласно части 1 статьи 52 ФЗ N 135-ФЗ решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подсудны арбитражному суду. Решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа могут быть также обжалованы в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа.

Коллегиальный орган Федеральной антимонопольной службы - Апелляционная коллегия Федеральной антимонопольной службы (далее - Апелляционная коллегия ФАС России) пришла к выводу о совокупности косвенных доказательств, свидетельствующих о заключении ограничивающего конкуренцию соглашения между ГКУ РО "ЦБДД" и ООО "СтандартПроект": участие в электронных аукционах N N 0858200000419000002, 0858200000419000008, 0858200000419000009 только ООО "СтандартПроект"; аффилированность лиц, чьи коммерческие предложения были представлены заказчику для формирования НМЦК; наличие договоров между ГКУ РО "ЦБДД" и ООО "СтандартПроект" на оказание аналогичных услуг в 2018 и 2019 годах; отсутствие снижения НМЦК на электронных аукционах NN 0858200000419000002, 0858200000419000008, 0858200000419000009, а также незначительное снижение НМЦК на электронном аукционе N 0858200000419000006, что свидетельствует о том, что цель проведения аукционов не достигнута.

В соответствии с частью 10 статьи 23 Закона о защите конкуренции по итогам рассмотрения жалобы на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа коллегиальный орган вправе: оставить жалобу без удовлетворения; отменить решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа; изменить решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа.

Отсутствие в материалах дела о нарушении антимонопольного законодательства доказательств, позволяющих сделать вывод об отсутствии или наличии нарушения, ввиду отсутствия полномочий коллегиального органа по самостоятельному повторному рассмотрению дела предопределяют необходимость направления дела на новое рассмотрения для установления обстоятельств, позволяющих принять законное решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

На возможность направления ФАС России дела на новое рассмотрение в территориальный антимонопольный орган указывает и судебная практика (в частности, дела N N А40-146734/16, А56-60290/20, А40-217471/19).

Апелляционной коллегии ФАС России указано, что Ростовским УФАС России не установлено наличие волеизъявления ГКУ РО "ЦБДД" и ООО "СтандартПроект" на заключение антиконкурентного соглашения, а также не установлено наличие причинно-следственной связи между таким соглашением и наступлением или возможностью наступления негативных последствий для конкуренции. При этом имеющиеся в материалах дела и описанные в решении доказательства свидетельствуют о наличии в действиях ГКУ РО "ЦБДД" и ООО "СтандартПроект" признаков нарушения пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, в связи с чем рассматриваемые действия требуют дополнительного исследования на предмет установления наличия или отсутствия нарушения пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Апелляционной коллегией ФАС России вынесено решение от 10.09.2021 г. (исх. N СП/76964/21) об отмене решения Ростовского УФАС России от 28.05.2021 г. по делу N 061/01/17-1712/2020 и направлении материалов указанного дела на новое рассмотрение в Ростовское УФАС России.

С учетом изложенного на Ростовское УФАС России было возложена обязанность вследствие принятия Решения ФАС России дополнительно исследовать доказательства по делу на предмет установления наличия или отсутствия нарушения пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции и повторно рассмотреть дело N 061/01/17-1712/2020 о нарушении антимонопольного законодательства.

Исходя из положений пункта 49 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" принятие коллегиальным органом на основании части 10 статьи 23 Закона решения об отмене решения и (или) предписания территориального антимонопольного органа не исключает возможность возобновления рассмотрения дела соответствующим антимонопольным органом, если отсутствуют основания для прекращения рассмотрения дела в соответствии со статьей 48 Закона о защите конкуренции, в частности, если не истек срок давности рассмотрения дела, установленный статьей 41.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в случае, если решение и (или) предписание антимонопольного органа обжалованы в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа, принятые по делу о нарушении антимонопольного законодательства акты могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение одного месяца с момента вступления в силу решения коллегиального органа федерального антимонопольного органа.

В нарушение указанного досудебного порядка заявителем 25.08.2021 подано заявление в Арбитражный суд Ростовской области с аналогичным требование - об оспаривании решения Ростовского УФАС России от 28.05.2021 г. по делу N 061/01/17-1712/2020.

В пункте 45 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22.06.2021 N 18 "О некоторых вопросах досудебного урегулирования споров, рассматриваемых в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства" разъяснено, что, исходя из положений частей 1 и 1.1 статьи 52 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", лицо вправе по своему выбору оспорить решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа в арбитражном суде либо обжаловать его в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа. При этом лицо сохраняет право на обращение в арбитражный суд после рассмотрения его жалобы в административном порядке.

Судом первой инстанции не было проверено соблюдение заявителем досудебного порядка разрешения спора, дело принято к производству.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2021 по делу N А53-29267/21 при наличии вступившего в силу решения, принятого Апелляционной коллегией ФАС России от 10.09.2021, указанный выше отмененный ненормативный акт повторно признан судом недействительным.

Решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2021 г. по делу N А53-29267/21 в апелляционном, кассационном порядке не обжаловалось и не проверялось вышестоящими судами на предмет соблюдения норм процессуального и материального права.

При этом Решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2021 по делу N А53-29267/21 полностью повторяет позицию, изложенную в решении Апелляционной коллегии ФАС России от 10.09.2021, что прямо следует из текста указанного судебного акта.

Апелляционный суд соглашается с позицией заявителя апелляционной жалобы о том, что суд вынес решение от 06.12.2021 г. по делу N А53-29267/21 на основании решения Апелляционной коллегии ФАС России от 10.09.2021, в котором было указано на отсутствие достаточных на момент вынесения Ростовским УФАС России решения исх. от 28.05.2021 г. по делу N 061/01/17-1712/2020 доказательств нарушения в действиях ГКУ РО "Центр безопасности дорожного движения" и ООО "СтандартПроект" антимонопольного законодательства.

В данном случае выводы суда по указанному делу носят правовой характер и не имеют преюдициальной силы при рассмотрении настоящего дела, поскольку не содержат установления таких фактических обстоятельств, что Ростовское УФАС России неправомерно возбудило N 061/01/17-1712/2020, что у Ростовского УФАС России отсутствовали основания для рассмотрения дела, а также, что Ростовское УФАС России не вправе в дальнейшим осуществить дополнительный сбор доказательств для установления факта нарушения в действиях ГКУ РО "Центр безопасности дорожного движения" и ООО "СтандартПроект" пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Апелляционный суд при рассмотрении настоящего дела также полагает обоснованным учитывать следующее.

В соответствии с пунктом 49 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", решения об отмене решения и (или) предписания территориального антимонопольного органа (в том числе ввиду нарушения единообразия применении положений законодательства, определяющих компетенции территориальных антимонопольных органов по рассмотрению конкретных дел) не исключает возможность возобновления рассмотрения дела соответствующий антимонопольным органом, если отсутствуют основания для прекращения рассмотрения дела в соответствии со статьей 48 Закона о защите конкуренции, частности, если не истек срок давности рассмотрения дела, установленный статье 41 Закона о защите конкуренции.

Исходя из вышеизложенного, Апелляционная коллегия ФАС России обязала Ростовское УФАС России дополнительно исследовать доказательства, заново рассмотреть дело, а не просто отменила решение Ростовского УФАС России от 28.05.2021 г. по делу N 061/01/17-1712/2020.

Именно во исполнение требований ФАС России 24.11.2021 Ростовским УФАС России было вынесено новое определение о назначении к рассмотрению дела N 061/01/17-1712/2020 (N28930/05 от 24.11.2021 г.).

В пунктах 51, 52 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" даны разъяснения о возможности оспаривания ненормативных актов антимонопольного органа.

В данном случае определение об отказе в прекращении рассмотрения дела и отложении рассмотрения дела не являются актами, которыми разрешается вопрос о наличии в действиях лица соответствующих нарушений, либо преграждается рассмотрение дела. Основания, исключающие в силу закона возможность их вынесения отсутствуют (статья 41.1, пункт 5 части 9 статьи 44 Закона).

Порядок исполнения государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации также установлен Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным Приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339. Административный регламент антимонопольным органом соблюден.

Апелляционный суд полагает, что спорный ненормативный акт определение об отложении дела, которым было указано на рассмотрение дела N 061/01/17-1712/2020 для получения новых и дополнительных доказательств и отсутствие оснований для прекращения, в виду отсутствия данном акте каких-либо выводов о наличии прав и обязанностей в отношении заявителя - не подлежит проверке в судебном порядке.

Суд первой инстанции, признавая определение об отложении дела исх.N 1143/05 от 24.01.2022 недействительным, не учел, что обжалование в судебном порядке определений, выносимых антимонопольным органом в процессе рассмотрения дела (неокончательных), не предусмотрено действующим законодательством, поскольку не являются окончательными актами в том смысле, который придается ненормативным актам статьей 52 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Таким образом, в данной части судебный акт подлежит отмене с прекращением производства в данной части по делу.

В части остальных требований, как было указано выше, апелляционный суд приходит к выводу, что суд первой инстанции не установил совокупности оснований, предусмотренных законом для признания действий/бездействия незаконными.

Судом первой инстанции были сделаны противоречащие фактическим обстоятельствам и материалам дела выводы о том, что продолжением рассмотрения дела N 061/01/17-1712/2020 о нарушении антимонопольного законодательства нарушены права и законные интересы заявителя.

Исходя из доводов заявления ООО "СтандартПроект" и материалов дела, не усматривается, каким образом нарушены права и законные интересы общества возобновлением рассмотрения дела N 061/01/17-1712/2020 о нарушении антимонопольного законодательства.

Выводы суда первой инстанции, что продолжение рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства является нарушением прав лица, в отношении которого оно возбуждено, поскольку помимо причинения ущерба деловой репутации, на лицо возлагается обязанность представлять доказательства, документы, в подтверждение исследуемых обстоятельств, привлечения услуг профессионального юриста в целях представительства в рамках антимонопольного дела не поддерживаются коллегией.

Возобновляя производство по делу N 061/01/17-1712/2020 о нарушении антимонопольного законодательства, Ростовское УФАС России не обязывало сторон предоставлять определенные документы, а предоставляло право самостоятельно направлять доказательства в обоснование своих позиций.

Доводы общества о возможном ущербе носят предположительный характер.

В силу взаимосвязанных положений статей 22, 39, 44 Закона о защите конкуренции предоставленный антимонопольным органам объем полномочий предполагает наличие у них соответствующей обязанности по проверке поступивших материалов (обращений, заявлений) на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. При этом на стадии возбуждения, рассмотрения дела не устанавливается наличие или отсутствие факта нарушения антимонопольного законодательства, а проверяется достаточность имеющихся признаков для возникновения подозрений в совершении нарушения.

В судебной практике сформирована позиция (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда Российской Федерации от 20.07.2020 по делу А53-32431/2018), что сам по себе процесс возбуждения и рассмотрения дела никоим образом не накладывает на участников никаких обязательств в части совершения действий, не влечет возникновения каких-либо обязанностей.

Констатация факта нарушения осуществляется комиссией антимонопольного органа только в итоговом решении, принятым по результатам рассмотрения дела. При этом в соответствии с ч.2 ст.49 Федерального закона от 26.07.2006 г N 135-ФЗ "О защите конкуренции", дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия.

Таким образом, какие-либо обязательства у хозяйствующего субъекта могут возникнуть только после принятия антимонопольным органом решения.

Кроме того, рассмотрение дела осуществлялось дистанционно, путем ВКС, обеспечивать очное участие представителей Ростовское УФАС России лиц, участвующих в деле, не понуждало. Необходимость привлечения юристов у сторон также отсутствовала.

Исходя из вышеуказанного, доказательств нарушения прав ООО Стандарт Проект" продолжением рассмотрения дела N 061/01/17-1712/2020 не представлено.

Более того, 31.03.2022 г. Ростовским УФАС России было вынесено решение о прекращении производства по делу 061/01/17-1712/2020 ввиду отсутствия доказательств нарушения антимонопольного законодательства ГКУ РО "ЦБДД" и ООО "СтандартПроект". Суд первой инстанции оценку данному документу не дал.

Исходя из положений ст.ст. 198-201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, действий незаконными, необходимо наличия совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения антимонопольного органа закону или иному нормативному правовому акту (действий государственного органа) и нарушения оспариваемым решением антимонопольного органа (действиями) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя.

Таким образом, правовых оснований для признания незаконными действий Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, выраженных в продолжении рассмотрения дела N 061/01/17-1712/2020 после вступления в силу решения Арбитражного суда Ростовской области от 06.12.2021 года по делу А53-20267/2021; признания незаконным бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, выраженного в отказе прекратить дело N 061/01/17-1712/2020; признания недействительным определения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.01.2022 года исх.N 1143/05 от 24.01.2022 г. у суда не имелось.

На основании частей 1, 2 статьи 270 АПК РФ оспариваемый судебный акт подлежит отмене в полном объеме с принятием нового судебного акта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.08.2022 по делу N А53-6593/2022 отменить. Принять новый судебный акт.

В части требований о признании недействительным определения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.01.2022 года исх.N 1143/05 от 24.01.2022 года производство по делу прекратить.

В удовлетворении остальной части требований о признании незаконными действий, бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области при рассмотрении дела N 061/01/17-1712/2020 - отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок.

Председательствующий

И.Н. Глазунова

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева