Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 ноября 2022 г. N 04АП-5275/22 по делу N А19-26826/2021

г. Чита

10 ноября 2022 г.

Дело N А19-26826/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 08 ноября 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 ноября 2022 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Сидоренко В.А., Луценко О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лю-фа-хуан Д.А.,

при участии в судебном заседании представителей общества с ограниченной ответственностью "СТЭК-М" Устьянцева О.Н. (генеральный директор), Прокопьевой Ю.А. (доверенность от 01.02.2021),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 06 сентября 2022 года по делу N А19-26826/2021,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Михайловского городского поселения (ОГРН 1053820016800, ИНН 3820010393, далее - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 1033801033155, ИНН 3811020966, далее - антимонопольный орган) о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы Иркутской области N 038/46/21 от 28.09.2021 о принятии мер по устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью "СТЭК-М" (ОГРН 1173850017880, ИНН.3808199819), общество с ограниченной ответственностью "Сибтехресурс" (ОГРН 1173850010729, ИНН 3812017797), общество с ограниченной ответственностью "Акваресурс" (ОГРН 1193850013840, ИНН 3816031094), арбитражный управляющий общества с ограниченной ответственностью "МКС" Тимошин Юрий Владимирович, Губернатор Иркутской области.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 06 сентября 2022 года по делу N А19-26826/2021 заявленные требования удовлетворены.

Антимонопольный орган обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

Полагает, что Иркутским УФАС России в полном объеме были установлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, вопреки выводам суда о том, что оспариваемое предупреждение не соответствует разъяснениям и требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и в тексте предупреждения не указана суть нарушения и использованы поверхностные формулировки. Считает, что Иркутским УФАС России соблюдена форма выдачи предупреждения, установленная Приказом ФАС России от 22.01.2016 N 57/16, поскольку предупреждение содержит конкретные (ясно сформулированные и недвусмысленные) и заведомо исполнимые требования, а также предписываемые действия связаны с выявленными признаками нарушений, которые указаны в предупреждении (совершение действий, направленных на принятие исчерпывающих мер по возврату муниципального имущества), и направлены на прекращение нарушений антимонопольного законодательства, устранение его последствий и на обеспечение конкуренции, что вполне отвечает таким требованиям как исполнимость, обоснованность и определенность предупреждения.

Администрация и ООО "Стэк-М" в отзывах с доводами апелляционной жалобы не согласились.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет" 13.10.2022. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

УФАС по Иркутской области, Администрация Михайловского городского поселения, ООО "Сибтехресурс", ООО "Акваресурс", арбитражный управляющий ООО "МКС" Тимошин Ю.В., Губернатор Иркутской области явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзывы на жалобу, заслушав пояснения представителей третьего лица, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области поступили обращения от конкурсного управляющего ООО "МКС" Тимошина Ю.В. (вх. N 8309/21 от 28.06.2021) и ООО "Сибтехресурс" (вх. N 9155/21 от 15.07.2021) на действия Администрации Михайловского городского поселения при проведении отбора заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения Михайловского муниципального образования Черемховского района, в целях его реконструкции и эксплуатации, на условиях, определенных в предложении о заключении концессионного соглашения, направленном лицом, выступавшим с инициативой его заключения.

Иркутским УФАС России проведено антимонопольное расследование, по результатам которого установлено следующее.

22.09.2021 ООО "СТЭК-М" обратилось к главе Михайловского муниципального образования Рихальскому А.М. с предложением о заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения. К своему предложению общество приложило проект концессионного соглашения, учредительные документы, выписку из ЕГРЮЛ, справку о состоянии расчетов по налогам, сборам, страховым взносам, пеням, штрафам, процентам, справку об остатках на счетах, отчет о результатах технического обследования, расчет показателей энергоснабжения и энергетической эффективности обследования объектов теплоснабжения и решение Думы Михайловского городского поселения.

По результатам рассмотрения предложения, 01.11.2020 Постановлением главы Михайловского муниципального образования принято решение о возможности заключения концессионного соглашения в отношении объекта теплоснабжения, находящихся в собственности Михайловского муниципального образования Черемховского района, на представленных в предложении ООО "СТЭК-М" условиях.

09.11.2020 в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на сайте www.torgi.gov.ru (Сообщение о предложении инвестора N 091120/0101685/01) размещено извещение о принятии заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения Михайловского муниципального образования Черемховского района, в целях его реконструкции и эксплуатации, на условиях, определенных в предложении о заключении концессионного соглашения, направленном лицом, выступившим с инициативой его заключения.

Срок подачи заявок: с 13.11.2020 по 28.12.2020.

Заявки о готовности участия в конкурсе на заключение концессионного соглашения поступили от следующих хозяйствующих субъектов:

- ООО "Сибтехресурс"

- ООО "Акваресурс".

29.12.2020 рабочая группа по рассмотрению предложений инвесторов о заключении концессионных соглашений начала процедуру рассмотрения заявок, по результатам проведения которой принято решение:

о признании заявки ООО "Сибтехресурс" не соответствующей требованиям, предъявляемым Федеральным законом от 21.07.2005 N 155-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закона о концессионных соглашениях), а именно части 4.11 статьи 37 настоящего закона.

Как следует из протокола рассмотрения заявок, в представленном обществом пакете документов отсутствует оригинал документа, выданной кредитной организацией, подтверждающего наличие у заявителя средств или возможности их получения в размере не менее пяти процентов от объема заявленных в проекте концессионного соглашения инвестиций (предельного размера расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, которые предполагается осуществить концессионером, на каждый год срока действия концессионного соглашения) в силу подпункта 4 части 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях. Более того, остаток денежных средств на счетах организации составил 4 034 758,14 руб., что является менее пяти процентов от объема заявленных в проекте концессионного соглашения инвестиций. Так же из протокола следует, что представленная справка о состоянии расчетов по налогам, сборам страховым взносам, пеням, штрафам, процентам не подтверждает факт отсутствия по ним недоимки;

о признании заявки ООО "Акваресурс" не соответствующей требованиям, предъявляемым Закона о концессионных соглашениях, а именно части 4.11 статьи 37 настоящего закона.

Из протокола установлено, что представленное обществом гарантийное письмо, подписанное генеральным директором, не подтверждает - возможность получения средств в размере не менее пяти процентов от объема заявленных: в проекте концессионного соглашения инвестиций (предельного размера расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, которые предполагается осуществить концессионером, на каждый год срока действия концессионного соглашения) в силу подпункта 4 части 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях.

Таким образом, рабочая группа рекомендовала администрации Михайловского городского поселения Черемховского района Иркутской области при соблюдении условий, предусмотренных: пунктом 4.11 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях, принять решение о заключении концессионного соглашения с лицом, выступившим с инициативой заключения концессионного соглашения.

03.02.2021 между Михайловским муниципальным образованием, ООО "СТЭК- М" и Иркутской областью в лице Губернатора Иркутской области заключено концессионное соглашение N 05-52-3/21.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что администрация в нарушение требований Закона о концессионных соглашениях приняла решение о возможности заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения, находящихся в собственности Михайловского муниципального образования Черемховского района, на представленных в предложении ООО "СТЭК-М" условиях. Также антимонопольный орган пришел к выводу о несоответствии общества требованиям, предъявляемым Законом о концессионных соглашениях, а именно части 4.11 статьи 37 настоящего закона.

Таким образом, Иркутское УФАС пришло к выводу о наличии в действиях Администрации Михайловского городского поселения признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в заключении Администрацией с ООО "СТЭК-М", Иркутской областью в лице Губернатора Иркутской области концессионного соглашения от 03.02.2021 N 05-52-3/21 в нарушение положений статьи 28.1 Федерального закона N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Закона о концессионных соглашениях, что приводит или может привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем недопущения возникновения конкурентных отношений между потенциальными пользователями - хозяйствующими субъектами, желающими осуществлять предпринимательскую деятельность с использованием муниципального имущества в установленном законом порядке.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, Иркутское УФАС России выдало Администрации Михайловского городского поселения предупреждение от 28.09.2021 N 038/46/21 о необходимости принять меры по устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства путем принятия исчерпывающих мер по возврату муниципального имущества, переданного по концессионному соглашению от 03.02.2021 N 05-52-3/21 в муниципальную казну в срок до 31.12.2021

Администрация Михайловского городского поселения полагая, что предупреждение антимонопольного органа от 28.09.2021 N 038/46/21 не соответствует закону и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения сторон, а также доказательства, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, на основе правильного установления фактических обстоятельств по делу, верного применения норм материального и процессуального права сделал обоснованный вывод о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ ции для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Как установлено судом, оспариваемое предупреждение вынесено в связи с тем, что Иркутское УФАС пришло к выводу о наличии в действиях Администрации Михайловского городского поселения признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в заключении администрацией с ООО "СТЭК-М", Иркутской областью в лице Губернатора Иркутской области концессионного соглашения от 03.02.2021 N 05-52-3/21 в нарушение положений статьи 28.1 Федерального закона N190-ФЗ "О теплоснабжении", Закона о концессионных соглашениях, что приводит или может привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем недопущения возникновения конкурентных отношений между потенциальными пользователями - хозяйствующими субъектами, желающими осуществлять предпринимательскую деятельность с использованием муниципального имущества в установленном законом порядке.

Предупреждение вынесено о принятии указанных мер в срок до 31.12.2021.

14.12.2021 Администрации Михайловского городского поселения заявило ходатайство N 1585 (вх. N 16376-ЭП/21 от 16.12.2021) о продлении срока исполнения предупреждения, в удовлетворении которого было отказано письмом Управления Федеральной антимонопольной службой по Иркутской области от 23.12.2021 за N 038/6029/21.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган ссылался на наличие в действиях Администрации Михайловского городского поселения признаков совершения пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выносится в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей.

Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение и перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Следовательно, антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов и выносить предупреждения в связи с установлением признаков нарушения законодательства в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны и не связаны с защитой конкуренции.

В соответствии с разъяснениями Президиума ФАС России от 07.06.2017 N 8 "О применении положений статьи 10 Закона о защите конкуренции", утвержденных протоколом Президиума ФАС России от 07.06.2017 N 11 законодательством установлен ряд требований к предупреждению.

Обоснованность выдачи предупреждения предполагает, что антимонопольному органу следует выдавать предупреждения только при наличии действительно явных признаков нарушения антимонопольного законодательства и не допускать случаи выдачи предупреждений в отсутствие достаточных оснований полагать, что такие признаки имеются.

Исполнимость и определенность предупреждения предполагает предъявление хозяйствующему субъекту требований о совершении конкретных, то есть ясно сформулированных, недвусмысленных, и заведомо исполнимых требований.

Антимонопольный орган не должен выдавать заведомо неисполнимые предупреждения, в том числе не ясно изложенные, допускающие неоднозначное толкование и/или содержащие неопределенные требования, поскольку это, в силу пункта 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016), является самостоятельным основанием для признания предупреждения незаконным.

Президиум ФАС России, касательно предупреждений в целом, также обращает внимание на важность соблюдения формальных требований, а именно: необходимо четко раскрывать в тексте предупреждения суть нарушения, не ограничиваться поверхностными формулировками.

Между тем судебная коллегия находит оспариваемое предупреждение несоответствующим указанным разъяснениям и требованиям Закона о защите конкуренции.

Так, антимонопольным органом в оспариваемом предупреждении указано на наличие в действиях Администрации признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Однако, как правомерно установлено судом, из оспариваемого предупреждения невозможно установить в чем состоит нарушение, не указано какие незаконные действия совершила администрация, какие конкретно процедуры были нарушены и на каком этапе, какие документы были неправильно оформлены или не представлены.

Иркутским УФАС России только в ходе судебного разбирательства в отзыве на заявление указано, что ООО "СТЭК-М" не соответствовало установленным законом требованиям к лицу, выступающему с инициативой заключения концессионного соглашения. При получении заявок о готовности к участию в конкурсе администрация должна была перейти в общей процедуре заключения концессионного соглашения посредством проведения конкурса на право заключения такого соглашения.

Суд апелляционной инстанции обращает внимание, что в оспариваемом предупреждении обстоятельства, на которые ссылается УФАС в обоснование своей позиции, не указаны.

Как обоснованно указывает апеллянт, при выдаче предупреждения антимонопольный орган согласно части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции устанавливает лишь признаки нарушения антимонопольного законодательства, а не факт допущенного нарушения. Вопрос о виновности хозяйствующего субъекта в антимонопольном правонарушении при выдаче предупреждения также не исследуется.

Вместе с тем из оспариваемого предупреждения невозможно установить такие признаки, четко не раскрыта в тексте предупреждения суть нарушения, УФАС ограничился поверхностными формулировками.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции признает требования заявителя обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Иные выводы суда и корреспондирующие им доводы апелляционной жалобы не имеют правового значения и во внимание не принимаются.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет" по адресу www.kad.arbitr.ru.

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 06 сентября 2022 года по делу N А19-26826/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

В.А. Сидоренко О.А. Луценко