Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 декабря 2022 г. N 18АП-15392/22 по делу N А34-3694/2021

г. Челябинск

07 декабря 2022 г.

Дело N А34-3694/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 декабря 2022 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Козельской Е.М., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Кургана на решение Арбитражного суда Курганской области от 21 сентября 2022 года по делу N А34-3694/2021.

Администрация города Кургана (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к обществу с ограниченной ответственностью "Транссервис" (далее - заинтересованное лицо, ООО "Транссервис", общество) о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок (регистрационный номер в реестре 32, порядковый номер 318), наименование маршрута "ул. Фарафонова - ул. Криволапова", серии 45 N 0000350, сроком действия с 23.09.2020 по 22.09.2025 (с учетом уточнений, принятых судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное казенное учреждение "Транспортное управление" (далее - третье лицо, МКУ "Транспортное управление").

Решением Арбитражного суда Курганской области от 21.09.2022 (резолютивная часть решения объявлена 14.09.2022) по делу N А34-3694/2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Администрация (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы её податель указывает, что суд первой инстанции указал на незначительность нарушений, допущенных заинтересованным лицом. Законодатель не ставит в зависимость наличие правонарушения от малозначительности, а имеет значение сам факт правонарушения и привлечения к ответственности, а суд в отсутствие оснований рассматривает вопрос о малозначительности.

По мнению апеллянта, суд пришёл к выводу о том, что требование о прекращении действия свидетельства об осуществлении пассажирских перевозок по причине совершения ООО "Транссервис" административных правонарушений, в том числе, в период, когда свидетельство еще не действовало, является необоснованным.

Суд первой инстанции расценил прекращение действия выданного свидетельства как невозможность осуществления его основного вида деятельности. Однако, по мнению апеллянта, данный вывод не соответствует действительности, так как лишение свидетельства на право перевозки на один маршрут не препятствует продолжению осуществления деятельности в качестве перевозчика по другим маршрутам.

Как указывает Администрация ООО "Транссервис" систематически нарушает условия свидетельства и пренебрежительно относится к обязанности соблюдать расписание по маршруту, что влечет грубое нарушение прав неустановленного круга лиц - граждан, пользующихся услугами оказываемыми обществом на основании выданного ему свидетельства.

Администрация считает, что обозначенная совокупность нарушений, допущенных при осуществлении перевозок граждан на маршруте N 318 ООО "Транссервис" является достаточной для прекращения свидетельства об осуществлении перевозок.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет.

В судебное заседание лица, участвующие в деле, своих представителей не направили, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по имеющимся в материалах дела документам.

В адрес суда от ООО "Транссервис" поступил отзыв на апелляционную жалобу, который в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приобщен к материалам дела.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 02.07.2020 между МКУ "Транспортное управление" и ООО "Транссервис" заключено соглашение N 149 на диспетчерское сопровождение работы перевозчика на муниципальной маршрутной сети города Кургана, в соответствии с которым организатор перевозок (МКУ "Транспортное управление") обязуется оказать услуги по диспетчерскому сопровождению работы перевозчика на муниципальной маршрутной сети города Кургана через Центральную диспетчерскую службу.

ООО "Транссервис" выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок (регистрационный номер в реестре 32, порядковый номер 318), наименование маршрута "ул. Фарафонова - ул. Криволапова", серии 45 N 0000281, сроком действия с 23.09.2020 по 22.09.2025 (дата выдачи 10.12.2020).

Письмом (исх. N 249 от 29.12.2020) в адрес Администрации ООО "Транссервис" просило внести изменения в Реестр муниципальной маршрутной сети города Кургана а именно маршрут N 318 в связи с вводом в эксплуатацию ул. Мальцева (по ул. Мостостроителей через ул. Алексеева, ул. Мальцева, на пр-кт Голикова).

В связи с изменением маршрута ООО "Транссервис" выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, наименование маршрута "1 микрорайон - ул. Криволапова", серия 45 N 0000289, сроком действия с 23.09.2020 по 22.09.2025 (дата выдачи 23.03.2021).

Письмом (исх. N 288 от 19.04.2021) в адрес Администрации ООО "Транссервис" просил внести изменения в Реестр муниципальной маршрутной сети города Кургана, а именно маршрута N 318 и выдать новое свидетельство и карту маршрута.

На основании пункта 8 постановления Администрации от 27.05.2021 N 3463 "Об изменении муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории города кургана и внесении сведений в Реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок" изменен муниципальный маршрут регулярных перевозок N 318 "1 микрорайон- ул. Криволапова": виды и классы транспортных средств, максимальное количество транспортных средств, которое допускается использовать для перевозок по маршруту "автобус, малый, 5".

В связи с изменением количества транспортных средств маршрута с порядковым номером N 318 ООО "Транссервис" выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, наименование маршрута "1 микрорайон - ул. Криволапова", серии 45 N0000350, сроком действия с 23.09.2020 по 22.09.2025 (дата выдачи 23.06.2021).

Администрация, полагая, что ООО "Транссервис" систематически нарушает условия выданного свидетельства и пренебрежительно относится к обязанности соблюдать расписание по маршруту, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия достаточных оснований для прекращения действия свидетельства, выданного ООО "Транссервис".

Оценив повторно в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, регламентированы Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

В силу части 1 статьи 19 Федерального закона N 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления, установившими данные маршруты.

Согласно пункту 1 части 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

В соответствии с частью 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1) неоднократное в течение одного года непредставление в сроки, которые предусмотрены частью 2 статьи 37 Федерального закона N 220-ФЗ, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту регулярных перевозок;

2) неоднократное в течение одного года привлечение юридического лица, индивидуального предпринимателя, хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство, к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 4 и 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

3) расторжение договора простого товарищества (в случае, если данное свидетельство выдано участникам договора простого товарищества);

4) непредставление в случаях и в сроки, которые предусмотрены частью 15 статьи 4 Федерального закона N 220-ФЗ, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества заявления об изменении маршрута регулярных перевозок;

4.1) наличие обоснованной жалобы на выполнение в течение одного месяца двух и более рейсов по межрегиональному маршруту регулярных перевозок с отправлением транспортных средств из остановочных пунктов ранее времени, предусмотренного установленным расписанием;

5) иные обстоятельства, предусмотренные соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

Статьей 17 Закона Курганской области от 29.12.2015 N 135 "О регулировании отдельных отношений в сфере транспортного обслуживания населения на территории Курганской области" (далее - Закон Курганской области N 135) установлено, что прекращение или приостановление действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута регулярных перевозок осуществляется уполномоченным органом в сфере транспортного обслуживания населения или уполномоченным органом местного самоуправления, выдавшими данное свидетельство и карту соответствующего маршрута регулярных перевозок, в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 29 Федерального закона N 220-ФЗ.

Администрация в обоснование заявленных требований и в апелляционной жалобе указывает, что ООО "Транссервис" систематически нарушает условия выданного свидетельства.

Между тем, пропуск водителем автобуса одной остановки, без установления причины пропуска, еще не свидетельствует о невыполнении всего рейса. Приведенные Администрацией обращения граждан о пропущенных остановках не могут служить доказательством при оценке соотношения количества выполненных и невыполненных рейсов в течение квартала, поскольку указанные обращения являются единичными.

Наличие жалоб от пассажиров о пропуске водителями автобусов остановок не является основанием, предусмотренным законом для прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Кроме того, статьей 29 Федерального закона N 220-ФЗ и статьей 17 Закона Курганской области N 135 такое основание прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, как наличие жалоб от пассажиров о пропуске водителями автобусов остановок, не установлено.

Судом апелляционной инстанции также рассмотрены доводы апеллянта о том, что требование о прекращении действия свидетельства об осуществлении пассажирских перевозок по причине совершения ООО "Транссервис" административных правонарушений, в том числе, в период, когда свидетельство еще не действовало, является обоснованным.

Согласно информации территориального отдела государственного автодорожного надзора по Курганской области Уральского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 02.02.2021 ООО "Транссервис" в течение 2020 года привлекалось к административной ответственности.

Вместе с тем в материалы дела представлены доказательства того, что ООО "Транссервис" привлекалось к административной ответственности в июле 2020 года, в то время, когда свидетельство об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, наименование маршрута "1 микрорайон - ул. Криволапова", серии 45 N 0000350, сроком действия с 23.09.2020 по 22.09.2025 (дата выдачи 23.06.2021).

Доказательств проведения повторных контрольных мероприятий в период действия выданного свидетельства по соблюдению заинтересованным лицом требований Кодекса об административных правонарушений Российской Федерации заявителем в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Администрацией не представлено.

Отказывая в удовлетворении требования о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, суд первой инстанции правомерно руководствовался позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 12.05.1998 N 14-П, определениях от 14.12.2000 N 244-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.02.2002 N 16-О, согласно которой свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности может быть ограничена федеральным законом лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства; при этом применяемые ограничительные меры должны соответствовать характеру совершенного правонарушения, размеру причиненного вреда, степени вины правонарушителя и не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Как видно из материалов дела, приведенные обстоятельства в совокупности с социальной значимостью деятельности ООО "Транссервис", а также отсутствием в материалах дела доказательств осуществления обществом перевозок с грубыми нарушениями правил дорожного движения, позволили суду первой инстанции прийти к выводу об отсутствии оснований для применения к ООО "Транссервис" такой крайней меры административного воздействия как прекращение действия свидетельств на осуществление перевозок.

В качестве другого основания заявленных требований Администрация указывала на нарушение ООО "Транссервис" положений абзаца 2 пункта 1 статьи 14 Закона Курганской области N 135, устанавливающих требования к перевозчикам о соблюдении максимально допустимого соотношения между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием, составляющего пять процентов.

Так, пунктом 2 части 4 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ допускается установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, исходя из максимально допустимого соотношения между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием (в случае, если контроль за соблюдением расписания осуществляется с использованием информационной системы навигации).

Во исполнение указанной нормы статьей 14 Закона Курганской области N 135 установлено требование к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам по муниципальным маршрутам регулярных перевозок о соблюдении максимально допустимого соотношения между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием, составляющее пять процентов.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 14 Закона Курганской области N 135 к невыполненным не относятся рейсы, не выполненные вследствие дорожно-транспортных происшествии, произошедших по вине иных участников дорожного движения, снижения скорости движения транспортных средств, вызванного неблагоприятными погодными условиями или образовавшимися заторами на автомобильных дорогах, рейсы, не учтенные вследствие технических сбоев в региональной навигационно-информационной системе Курганской области, а также рейсы, не выполненные в период введения временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам при возникновении неблагоприятных природно-климатических условий.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 17 Закона Курганской области N 135 неоднократное в течение одного года нарушение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участником договора простого товарищества требований, предусмотренных статьей 14 Закона Курганской области N 135 является основанием для обращения уполномоченного органа местного самоуправления в сфере транспортного обслуживания населения, выдавшего свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Как усматривается из материалов дела, подсчет количества выполненных и невыполненных рейсов осуществлялся МКУ "Транспортное управление" в соответствии с Соглашением от 01.03.2020 N 136 на диспетчерское сопровождение с использованием корректировок диспетчерами в ручном режиме, таким образом, контроль за соблюдением расписания осуществляется без использования информационной системы навигации.

Судом первой инстанции обоснованно не приняты в качестве доказательств несоблюдения обществом положений абзаца 2 пункта 1 статьи 14 Закона Курганской области N 135 сведения, основанные на информации программы "Диспетчер".

Довод апелляционной жалобы о том, что программа "Диспетчер" доработана с учетом изменений законодательства, не подтвержден, поскольку таких надлежащих доказательств того, что программное обеспечение приведено в соответствие с положениями действующих нормативных актов, в материалы дела не представлено.

Подпунктом 2 пункта 4 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ, подпунктом 2 пункт 1 статьи 14 Закона Курганской области N 135 предусмотрены варианты, когда фактически невыполненные рейсы должны быть учтены как выполненные, однако ни программой "Диспетчер" ни условиями Соглашения от 01.03.2020 N 136 не предусмотрена возможность учета таких рейсов как выполненных.

Корректировка планового количества рейсов указанными законами не предусмотрена, а в соответствии с Соглашением от 01.03.2020 N 136 изменение количества плановых рейсов возможно в любой момент.

У перевозчика отсутствует доступ к программе "Диспетчер", имеется только возможность ознакомиться с информацией, отраженной на сайте МКУ "Транспортное управление", поэтому знать содержание программы "Диспетчер" и своевременно спорить с её содержанием перевозчик лишен возможности.

Следует обратить внимание, что используемое МКУ "Транспортное управление" программное обеспечение, выполненное ИП Федоровым А.В. в соответствии с договором от 01.08.2012 N 147, разрабатывалось исполнителем не для муниципальных нужд, кроме того, названный договор заключен МКУ "Транспортное управление" до принятия Федерального закона N 220-ФЗ и Закона Курганской области N 135, поэтому не учитывает положения перечисленных выше нормативных актов.

Таким образом, некорректность работы программы "Диспетчер" подтверждается фактами технических сбоев, а также большим влиянием человеческого фактора при определении количества выполненных и невыполненных рейсов.

Несовершенная программа, формирующая ошибочный итог, не может быть использована для расчета показателей, на основании которых принимается решение о прекращении или не прекращении действия свидетельства, дающего право осуществлять определенную деятельность. Третьим лицом не представлены документы, подтверждающие состоятельность используемой программы (сертификаты, свидетельства и пр.), а также правомерность использования её результатов (выводов) для оценки деятельности перевозчиков.

При рассмотрении дела в силу вышеизложенных обстоятельств, связанных с работой программы "Диспетчер", сформировать и представить в материалы дела согласованный расчёт участниками процесса не представилось возможным, что верно оценено судом первой инстанции как недоказанность нарушений при осуществлении обществом своей деятельности со стороны органа муниципальной власти.

Таким образом, довод заявителя о несоблюдении заинтересованным лицом соотношения количества выполненных и невыполненных рейсов основан на данных, сформированных программой "Диспетчер", которая дня этих целей применяться не может.

Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 12.05.1998 N 14-П, определениях от 14.12.2000 N 244-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.02.2002 N 16-О, свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности может быть ограничена федеральным законом лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства; при этом применяемые ограничительные меры должны соответствовать характеру совершенного правонарушения, размеру причиненного вреда, степени вины правонарушителя и не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Введение законодателем судебного порядка разрешения вопроса о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров по маршруту регулярных перевозок означает, что в каждом конкретном случае суд вправе и обязан оценить обстоятельства, являющиеся основанием для прекращения свидетельства с учетом соответствующих доказательств, подтверждающих наличие таких оснований, степени опасности, характера нарушения, его последствий, наличия либо отсутствия фактов устранения таких последствий.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции правильно указал, что прекращение действия выданного обществу свидетельства повлечет, без достаточных к тому оснований, невозможность осуществления основного вида деятельности, на осуществление которой у него имеется действующая лицензия.

В силу изложенного, суд первой инстанции обоснованно признал указанные обстоятельства недостаточными для прекращения действия свидетельства заинтересованного лица, в связи с чем правомерно отказано в удовлетворении заявленных требований.

Доводы Администрации, изложенные в апелляционной жалобе, судом отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании законодательства, противоречат материалам дела и сложившейся в Российской Федерации судебной практике, а также опровергнуты приведенными выше правовыми нормами.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

В связи с подачей апелляционной жалобы лицом, освобожденным от уплаты государственной пошлины на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, взыскание государственной пошлины за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции не производится.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 21 сентября 2022 года по делу N А34-3694/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Кургана - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов Е.В. Бояршинова