Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2022 г. N 02АП-8727/22 по делу N А82-9379/2022

г. Киров

15 декабря 2022 г.

Дело N А82-9379/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 декабря 2022 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Волковой С.С., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,

при участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции представителя заявителя Люлюшина И.О., действующего на основании доверенности от 30.12.2021,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.08.2022 по делу N А82-9379/2022

по заявлению Департамента имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Рыбинск Ярославской области (ОГРН 1067610046570, ИНН 7610070227)

к Департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области (ОГРН 1157627011630, ИНН 7604281999)

о признании незаконным предписания,

УСТАНОВИЛ:

определением Рыбинского городского суда Ярославской области от 27.04.2022 в Арбитражный суд Ярославской области передано по подсудности дело по заявлению Департамента имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Рыбинск Ярославской области (далее - заявитель, Департамент имущественных и земельных отношений) о признании незаконным предписания Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области (далее - ответчик, надзорный орган, Департамент охраны объектов культурного наследия) от 09.12.2021 N Их.43-5138/21.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 19.08.2022 предписание ответчика от 09.12.2021 признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, надзорный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе ответчик настаивает на законности оспариваемого предписания. Податель жалобы указывает, что предписание вынесено Департаментом охраны объектов культурного наследия в пределах полномочий, с соблюдением установленной пунктом 5 статьи 11 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия, Закон N 73-ФЗ) процедуры, содержащиеся в нем требования основаны на законе. Иные выводы суда, по мнению заявителя жалобы, основаны на неправильном применении норм материального права, в частности, неправильном истолковании закона. Более подробно позиция ответчика изложена в апелляционной жалобе.

Заявитель в письменном отзыве на апелляционную жалобу опроверг доводы надзорного органа.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 28.09.2022 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 29.09.2022 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Определением (протокольное) от 15.11.2022 судебное разбирательство по рассмотрению апелляционной жалобы откладывалось в порядке статьи 158 АПК РФ до 13.12.2022.

В соответствии со статьей 18 АПК РФ, пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью (по причине нахождения в отпуске) дальнейшего участия судьи Кононова П.И. в рассмотрении настоящего дела произведена замена его на судью Минаеву Е.В., рассмотрение дела начато сначала.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции 13.12.2022 представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Ответчик явку своих представителей в судебное заседание 13.12.2022 не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей указанного лица.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 11.11.2021 в Департамент охраны объектов культурного наследия поступило предостережение МУ МВД России "Рыбинское" от 26.10.2021 N 55/13-7987 (N Вх.43-4282/21 от 11.11.2021) о принятии мер к сохранению объекта культурного наследия "Ансамбль бывшей биржевой больницы судорабочих", расположенного по адресу: Ярославская область, г. Рыбинск, ул. Бурлацкая, д. 25 (л.д. 36).

На основании задания и.о. директора Департамента охраны объектов культурного наследия от 23.11.2021 N 350-ВК (л.д. 39-40) проведено мероприятие по контролю за состоянием выявленных объектов культурного наследия "Ансамбль бывшей биржевой больницы судорабочих".

06.12.2021 в ходе осмотра надзорным органом установлено, что на объекте культурного наследия имеются незапертые входные двери и не заколоченные оконные проемы, не имеющие остекления, что, по мнению ответчика, создает возможность свободного доступа посторонних лиц внутрь объектов культурного наследия "Ансамбль бывшей биржевой больницы судорабочих".

Результаты осмотра зафиксированы в акте от 06.12.2021 (л.д. 41-42).

09.12.2021 Департамент охраны объектов культурного наследия выдал Департаменту имущественных и земельных отношений обязательное для исполнения предписание (л.д. 51-53), в соответствии с которым заявителю в срок до 01.04.2022 необходимо провести работы, направленные на предотвращение свободного доступа посторонних лиц внутрь выявленных объектов культурного наследия "Ансамбль бывшей биржевой больницы судорабочих".

Не согласившись с предписанием надзорного органа, Департамент имущественных и земельных отношений обратился в суд с соответствующим заявлением. В обоснование своих требований заявитель указал на нарушение надзорным органом процедуры вынесения предписания от 09.12.2021.

Суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении ответчиком предусмотренной Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) процедуры вынесения предписания от 09.12.2021 и признал его недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов государственных органов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя.

В рассматриваемом случае оспариваемое заявителем предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания выяснению подлежат: наличие полномочий вынесшего это предписание органа и оснований для проведения проверки, наличие у заявителя обязанности и возможности по проведению требуемых мероприятий.

В соответствии с частью 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 15.07.2010 N 931-О-О, отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", положения которого направлены на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры (преамбула).

Право на сохранность объектов культурного наследия является частью конституционного права на доступ к культурным ценностям. Гарантируя гражданам Российской Федерации сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации, названный Федеральный закон провозглашает государственную охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и определяет полномочия федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (преамбула, пункт 1 статьи 7, статья 9).

Под государственной охраной объектов культурного наследия в целях названного Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда (статья 6 Закона N 73-ФЗ).

В статье 9.2 Закона об объектах культурного наследия определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся, среди прочего, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия; установление порядка организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия.

С 01.07.2021 вступил в силу Федеральный закон от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (за исключением отдельных положений) (далее - Федеральный закон от 11.06.2021 N 170-ФЗ), которым внесены изменения, в частности, в статью 11 Закона об объектах культурного наследия.

Как указано в Пояснительной записке по проекту Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ, главной целью законопроекта является приведение положений федеральных законов в соответствие с Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ). Основное содержание законопроекта составляют статьи, вносящие изменения в федеральные законы, в соответствии с которыми осуществляются виды федерального государственного контроля (надзора), виды регионального государственного контроля (надзора), виды муниципального контроля. Указанные федеральные законы приводятся в соответствие с положениями Закона N 248-ФЗ, который вступает в силу с 1 июля 2021 г.

На основании положений статьи 11 Закона об объектах культурного наследия (в редакции Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ) государственный контроль (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия осуществляется посредством: федерального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия и регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия.

В силу пункта 3 статьи 11 Закона об объектах культурного наследия организация и осуществление государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия регулируются Законом N 248-ФЗ.

Согласно части 3 статьи 56 Закона N 248-ФЗ без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся следующие контрольные (надзорные) мероприятия: наблюдение за соблюдением обязательных требований; выездное обследование.

В части 3 статьи 64 Закона N 248-ФЗ предусмотрено, что в отношении проведения наблюдения за соблюдением обязательных требований, выездного обследования не требуется принятие решения о проведении данного контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного настоящей статьей.

На основании статьи 74 Закона N 248-ФЗ, если в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) выявлены факты причинения вреда (ущерба) или возникновения угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, сведения о нарушениях обязательных требований, о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований, контрольным (надзорным) органом может быть принято решение о выдаче предписания об устранении выявленных нарушений в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, в случае указания такой возможности в федеральном законе о виде контроля, законе субъекта Российской Федерации о виде контроля.

В соответствии с пунктом 5 статьи 11 Закона об объектах культурного наследия (в редакции Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ) при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в том числе в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности).

Полномочия должностных лиц органов охраны объектов культурного наследия закреплены в пункте 6 статьи 11 Закона об объектах культурного наследия (в редакции Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ). Указанные лица имеют право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия (подпункт 3 пункта 6 статьи 11 Закона N 73-ФЗ).

Полномочия Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области по выдаче предписания об устранении нарушений также предусмотрены в Положении о департаменте охраны объектов культурного наследия Ярославской области, утвержденном постановлением Правительства Ярославской области от 17.06.2015 N 659-п "О департаменте охраны объектов культурного наследия Ярославской области", Положении о порядке организации и осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, утвержденном постановлением Правительства Ярославской области от 11.08.2015 N 898-п "О региональном государственном надзоре в области охраны объектов культурного наследия" (действовавший на момент возникновения спорных правоотношений).

Из позиции надзорного органа, занятой при рассмотрении настоящего дела, следует, что мероприятия по контролю проведены им без взаимодействия с контролируемым лицом, на основании задания и.о. директора Департамента охраны объектов культурного наследия от 23.11.2021 N 350-ВК.

Таким образом, совокупное толкование приведенных норм права позволяет сделать вывод о том, что действующим законодательством на момент вынесения оспариваемого предписания предусмотрено право надзорного органа принять решение о его выдаче при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия, в том числе в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности).

Вывод суда первой инстанции о том, что по результатам осуществления мероприятий по контролю без взаимодействия с проверяемым лицом такому лицу может быть выдано только предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, сделан без учета изменений, внесенных Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ в положения статьи 11 Закона об объектах культурного наследия, Закона N 248-ФЗ.

Сама по себе ссылка надзорного органа на проведение спорного мероприятия в рамках Закона N 294-ФЗ не отменяет необходимость применения ответчиком обязательных требований, установленных положениями статьи 11 Закона об объектах культурного наследия (пункты 5, 6) (в редакции Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ). Данными нормами прямо предусмотрена возможность выдачи предписания об устранении нарушений обязательных требований, выявленных в том числе в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности).

В соответствии со статьей 47.3 Закона об объектах культурного наследия при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии (подпункт 1 пункт 1).

Из материалов дела следует, что "Ансамбль бывшей биржевой больницы судорабочих", расположенный по адресу: Ярославская область, г. Рыбинск, ул. Бурлацкая, д. 25, является объектом культурного наследия (внесен в список объектов культурного наследия постановлением главы Администрации Ярославской области от 22.11.1993 N 329) (л.д. 33-35). Установленное судом обстоятельство сторонами не оспаривается в суде апелляционной инстанции.

В порядке статьи 11 Закона об объектах культурного наследия и на основании задания и.о. директора Департамента охраны объектов культурного наследия от 23.11.2021 N 350-ВК (л.д. 39-40) должностным лицом надзорного органа проведено мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия. В ходе осмотра ответчиком установлено, что на объекте культурного наследия имеются незапертые входные двери и не заколоченные оконные проемы, не имеющие остекления, что, по мнению ответчика, создает возможность свободного доступа посторонних лиц внутрь объектов культурного наследия "Ансамбль бывшей биржевой больницы судорабочих".

Данные обстоятельства подтверждаются актом осмотра объекта культурного наследия от 06.12.2021 с приложением материалов фотофиксации (л.д. 41-50) и заявителем по существу не оспариваются.

Учитывая изложенное, Департамент имущественных и земельных отношений, являясь отраслевым (функциональным) органом администрации городского округа город Рыбинск, осуществляющим полномочия по управлению и распоряжению имуществом, находящимся в собственности городского округа город Рыбинск (пункт 1.1 Положения о Департаменте имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Рыбинск Ярославской области, утвержденного распоряжением администрации городского округа город Рыбинск от 22.02.2013 N 132, л.д. 14-19), обязан соблюдать общеобязательные требования, которые в соответствии с положениями действующего законодательства направлены на обеспечение условий для сохранения объекта культурного наследия "Ансамбль бывшей биржевой больницы судорабочих".

При изложенных обстоятельствах и с учетом содержания предостережения МУ МВД России "Рыбинское" от 26.10.2021 N 55/13-7987 (л.д. 36), являющегося поводом к мероприятию по контролю, возложенная на заявителя оспариваемым предписанием обязанность по устранению выявленных нарушений соответствует целям и задачам, направленным на сохранение объекта культурного наследия. Из оспариваемого предписания следует, что оно содержит конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, возможность двоякого толкования отсутствует, является доступным для понимания всеми лицами. Предписание не возлагает на Департамент имущественных и земельных отношений незаконных обязанностей. Содержащиеся в оспариваемом предписании требования направлены на устранение выявленных нарушений и соблюдение заявителем действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемое предписание является исполнимым, содержит сведения о выявленных нарушениях и действиях, которые нужно выполнить для устранения нарушений законодательства в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах апелляционную жалобу ответчика следует удовлетворить, а решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.08.2022 отменить на основании пункта 4 части 1, пункта 1 части 2 статьи 270 АПК РФ, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по заявлению, апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку стороны в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1, пунктом 1 части 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.08.2022 по делу N А82-9379/2022 отменить и принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявления Департамента имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Рыбинск Ярославской области (ОГРН 1067610046570, ИНН 7610070227) о признании недействительным предписания от 09.12.2021 N Их.43-5138/21 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

С.С. Волкова Е.В. Минаева