Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 февраля 2023 г. N 18АП-17710/22 по делу N А07-16579/2021

г. Челябинск

06 февраля 2023 г.

Дело N А07-16579/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 31 января 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 февраля 2023 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Бояршиновой Е.В., Киреева П.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.11.2022 по делу N А07-16579/2021.

В судебном заседании принял участие представитель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостана - Галлямутдинова Г.И. (паспорт, диплом, доверенность от 15.04.2022).

Индивидуальный предприниматель Бугуцкий Владислав Александрович (ИНН 026616000890, ОГРНИП 304026610300043) (далее - предприниматель, ИП Бугуцкий В.А.) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 14.05.2021 N 59-5715/2021 (МЗК), вынесенного заместителем главного государственного инспектора города Салават Республики Башкортостан по использованию и охране земель Гумеровым А.Я., согласно которому заявитель привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в виде взыскания штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.11.2022 заявленные требования удовлетворены: постановление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан (далее - Управление Росреестра по РБ) от 14.05.2021 N 59-5715/2021 (МЗК), признано незаконным и отменено.

Управление Росреестра по РБ (далее также - апеллянт, податель жалобы), не согласившись с вынесенным судебным актом, обжаловало его в апелляционном порядке, просит решение суда от 16.11.2022 отменить.

В обоснование доводов жалобы ее податель указывает, что земельный участок с кадастровым номером 02:59:070131:319 расположен в территориальной зоне Ж-2А - зона для застройки многоквартирными жилыми домами высотой от двух до шести этажей включительно. Виды разрешенного использования: деловое управление и общественное питание являются основными видами разрешенного использования в территориальной зоне Ж-2А. Правилами землепользования и застройки городского округа г. Салават Республики Башкортостан установлено, что вспомогательный вид разрешенного использования - объекты торговли, общественного питания и бытового обслуживания, и иные подобные объекты, обеспечивают потребности работников основных и условно разрешенных видов использования, что корреспондирует с ч. 1 ст. 37 ГрК РФ. ИП Бугуцким В.А. осуществляется использование земельного участка для целей организации общественного питания для неограниченного круга лиц, а не только для работников заявителя. Следовательно, ИП Бугуцкий В.А. использует земельный участок в соответствии с одним из основных видов разрешенного использования. При этом наличие у землепользователя права использования земельного участка в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренного для конкретной территориальной зоны, не отменяет обязанности землепользователя оформить в установленном законом порядке свой выбор основного вида разрешенного использования, что подтверждается следующими нормами действующего законодательства. Сведения о выбранном виде разрешенного использования конкретного земельного участка подлежат внесению в ЕГРН. Земельный участок с кадастровым номером 02:59:070131:319 используется ИП Бугуцким В.А. в соответствии с видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для территориальной зоны в качестве основного, но не соответствующего видам разрешенного использования, указанным в ЕГРН, что свидетельствует о нарушении земельного законодательства.

Апеллянт отмечает, что представленные в материалы дела договор аренды N 1 от 10.07.2017 и патенты не были предметом оценки государственным инспектором по использованию и охране земель при вынесении постановления о назначении административного наказания. Кроме того, указанные патенты датированы 15.12.2021, 16.12.2021, то есть, выданы после вынесения постановления о назначении административного наказания от 14.05.2021.

Судом первой инстанции не учтено, что использование земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования вопреки воле арендодателя нарушает права и законные интересы арендодателя и влечет необходимость приведения сведений кадастра недвижимости в соответствие с фактическим использованием земельного участка.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного разбирательства на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не прибывших в судебное заседание участников процесса.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управлением муниципального контроля Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан на основании письма Правового управления Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан от 09.04.2021 N 463 было проведено обследование земельного участка с кадастровым номером 02:59:070131:319 по адресу: г. Салават, ул. Пушкина, д. 5А, на предмет соответствия целевого назначения земельного участка и его принадлежности к разрешенному использованию.

В ходе обследования установлено, что в здании управления расположено кафе "Пироговый дворикъ", где осуществляет предпринимательскую деятельность ИП Бугуцкий В.А.

На земельном участке с кадастровым номером 02:59:070131:319 ИП Бугуцкий В.А. осуществляет предпринимательскую деятельность, связанную с видом разрешенного использования "Общественное питание" (полное наименование разрешенного использования: земельные участки, предназначенные размещение объектов капитального строительства в целях устройства мест общественного питания: рестораны, кафе, столовые, закусочные, бары).

По результатам обследования составлен акт от 13.04.2021, фототаблица.

Акт обследования с приложенными материалами направлен в адрес Управления Росреестра по РБ.

30.04.2021 Управлением в отношении предпринимателя составлен протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, выразившемся в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным использованием, а именно: для организации общественного питания.

14.05.2022 заместителем главного государственного инспектора г. Салават Республики Башкортостан по использованию и охране земель Гумеровым А.Я. вынесено постановление N 59-5715/2021 (МЗК) о привлечении индивидуального предпринимателя Бугуцкого Владислава Александровича к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ в виде взыскания административного штрафа в размере 20 000 руб. В соответствии со ст. 4.1.1 КоАП РФ административное наказание в виде штрафа заменено на предупреждение.

Не согласившись с вынесенным постановлением, предприниматель Бугуцкий В.А. обратился в арбитражный суд с заявлением об отмене указанного постановления.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в данном случае использование земельного участка с кадастровым номером 02:59:070131:319 в соответствии с дополнительным видом разрешенного использования - общественное питание, не может свидетельствовать об использовании такого земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В силу части 3 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ предусмотрена ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Объектом рассматриваемого правонарушения являются общественные отношения, связанные с обеспечением порядка, исключающего использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения образуют деяния в форме действий, заключающиеся в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Субъектами правонарушения в отношении юридических лиц являются правообладатели земельных участков.

С субъективной стороны правонарушение характеризуется умышленной формой вины или виной по неосторожности.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса земли в Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно статье 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса (пункт 1). Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Земельного кодекса категория земель указывается, в частности, в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков и договорах, предметом которых являются земельные участки.

Таким образом, целевое назначение является критерием, на основании которого происходит деление земель на категории. Следовательно, целевое назначение устанавливается именно для той или иной категории в целом, а не для отдельных участков.

В силу статьи 42 Земельного кодекса собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и видом разрешенного использования, способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле, как природному объекту.

Статьей 85 Земельного кодекса предусмотрено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) (пункт 2).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты согласно пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Согласно части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Согласно правовым позициям, сформулированным Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлениях от 15.12.2011 N 12651/11, от 29.05.2012 N 13016/11 и N 12919/11, от 03.06.2014 N 818/14, фактическое использование земельного участка должно отвечать разрешенному использованию, предусмотренному градостроительным регламентом, и совпадать со сведениями, внесенными в кадастр.

Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель, влечет административную ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Приведенными положениями земельного и административного законодательства предусмотрено, что нецелевое использование связано с использованием земельного участка не по назначению, установленному для соответствующей категории земель.

Признавая незаконным оспариваемое постановление, суд первой инстанции исходил из того, что предпринимателем земельный участок с кадастровым номером 02:59:070131:319 в соответствии с основным видом разрешенного использования - деловое управление, а также в соответствии с дополнительным видом разрешенного использования - общественное питание, в связи с чем отсутствует состав вменяемого предпринимателю правонарушения.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа город Салават Республики Башкортостан, утвержденными решением Совета городского округа г. Салават РБ от 19.02.2020 N 4-49/485 (далее Правила), спорный земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, земельный участок расположен в зоне Ж-2А - для застройки многоквартирными домами высотой от двух до шести этажей включительно.

Согласно ст. 14.1.2 Правил, основными видами разрешенного использования земельного участка являются: деловое управление (4.1) и общественное питание (4.6).

В силу ст. 14. Правил для всех основных и условно разрешенных видов использования вспомогательными видами разрешенного использования являются, в том числе, объекты общественного питания и бытового обслуживания и иные подобные объекты, обеспечивающие потребности работников основных и условно разрешенных видов использования.

На основании ч. 4 ст. 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 16.10.2020 N 42-П, совокупный анализ перечисленных законоположений свидетельствует о том, что собственник земельного участка, во всяком случае имеет право самостоятельно выбрать для себя как основной, так и - в дополнение к основному - вспомогательный вид его разрешенного использования, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны. При этом ни Земельный кодекс, ни Градостроительный кодекс непосредственно не возлагают на лицо, использующее земельный участок не только в соответствии с основным видом его разрешенного использования, указанным в ЕГРН, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, который предусмотрен правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны, каких-либо обязанностей по уведомлению о своем решении тех или иных органов публичной власти, что, в частности, подтверждается отсутствием в них, впрочем как и в других нормативных актах, положений, закрепляющих порядок (условия и сроки) исполнения таких обязанностей.

Правоприменительное толкование установленного Земельным кодексом и Градостроительным кодексом правового режима использования земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием во взаимосвязи с обозначенными положениями Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" не исключает такой интерпретации гарантированного собственнику (правообладателю) права самостоятельного выбора в дополнение к основному виду разрешенного использования земельного участка вспомогательного вида его разрешенного использования, при которой в интересах обеспечения достоверности сведений об осуществляемых собственником (правообладателем) разрешенных видах использования земельного участка сделанный им выбор должен в уведомительном порядке отражаться в ЕГРН.

Собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования.

Согласно правовому подходу, изложенному в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 01.10.2020 N 310-ЭС20-8733, от 25.01.2021 N 305-ЭС20-14234, от 08.02.2021 N 305-ЭС20-15754, N 305-ЭС20-15893, диспозиция части 1 статьи 8.8 КоАП РФ не предусматривает наступление административной ответственности за отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, допустимых в качестве дополнительных по отношению к основному виду. Использование земельного участка не только в соответствии с основным видом разрешенного использования, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, допустимым в качестве дополнительного по отношению к основному, не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению.

Из материалов дела следует, что между Комитетом по управлению собственностью Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан о по городу Салавату (Арендодатель) и Бугуцким Владиславом Александровичем (Арендатор) заключен договор аренды земельного участка из земель населенных пунктом с видом разрешенного использования "Деловое управление", с кадастровым номером 02:59:070131:319, площадью 608 кв. м, расположенного по адресу: Республика Башкортостан, г. Салават, ул. Пушкина, в районе нежилого строения по ул. Пушкина, д. 5А, для использования в целях: для обслуживания здания управления.

На земельном участке имеется здание управления, находящееся в собственности предпринимателя Бугуцкого В.А.

Из представленного в суд первой инстанции договора аренды N 1 от 10.07.2017, заключенного между ИП Бугуцким В.А. (арендодатель) и ИП Павловым А.С. (арендатор), следует, что арендодатель передал, а арендатор принял во временное владение и пользование нежилое помещение общей площадью 16,2 кв. м, расположенное на 1 этаже здания управления, расположенного по адресу: г. Салават, ул. Пушкина, д. 5А, под офис. Указанный договор продлевался в соответствии с дополнительными соглашениями.

Предпринимателем в материалы дела представлены патенты на право применения патентной системы налогообложения (форма N 26.5-П) в отношении осуществляемого вида деятельности: сдача в аренду (наем) нежилых помещений по адресу: г. Салават, ул. Пушкина, д. 5А.

Таким образом, предприниматель использует земельный участок для обслуживания здания управления по адресу: г. Салават, ул. Пушкина, д. 5А, в соответствии с основным видом разрешенного использования - деловое управление, а также в соответствии с дополнительным видом разрешенного использования - общественное питание, которое также предусмотрено Правилами.

Использование земельного участка не только в соответствии с основным видом разрешенного использования, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, допустимым в качестве дополнительного по отношению к основному, не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению.

Таким образом, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что предприниматель правомерно использует земельный участок в соответствии с видом разрешенного использования, установленным градостроительным регламентом для этого конкретного земельного участка.

При этом доводы Управления об использовании предпринимателем земельного участка в соответствии именно с основным видам разрешенного использования: общественное питание, наряду с основным видом использования: деловое управление, поскольку общественное питание организовано для неограниченного круга лиц, а не только для работников заявителя, что требует в свою очередь внесения соответствующих сведений в ЕГРН, судом апелляционной инстанции рассмотрены и признаны несостоятельными, поскольку фактический способ использования земельного участка соответствует основному разрешенному виду использования, установленному соответствующим градостроительным регламентом для зоны "Ж-2А", то обстоятельство, что сведения об одном из разрешенных видов использования земельного участка не были внесены в Единый государственный реестр недвижимости, не позволяет сделать вывод об использовании земельного участка не в соответствии с видом (видами) разрешенного использования и не свидетельствует о наличии в действиях ИП Бугуцкого В.А. состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Аналогичная правовая позиция содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 12.12.2019 N 309-ЭС19-12940.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения и удовлетворения жалобы не имеется.

Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины судом не рассматривается, поскольку в соответствии с положениями части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 176, 268- 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.11.2022 по делу N А07-16579/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Е.В. Бояршинова П.Н. Киреев