Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2023 г. N 17АП-16868/22 по делу N А50-20078/2022

г. Пермь

09 февраля 2023 г.

Дело N А50-20078/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 02 февраля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 февраля 2023 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Герасименко Т.С., Трефиловой Е.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Климашевской К.И.

при участии:

от муниципального образования "Город Березники" Пермского края в лице Администрации города Березники - Ворошкова С.А., паспорт, доверенность от 20.12.2022, диплом;

от Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Захарова Ю.М., удостоверение, доверенность от 21.09.2020, диплом;

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 15 ноября 2022 года

по делу N А50-20078/2022

по иску муниципального образования "Город Березники" Пермского края в лице Администрации города Березники (ОГРН 1025901701616, ИНН 5911000244)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360)

третьи лица: 1) Финансовое управление администрации города Березники (ОГРН 1025901708140, ИНН 5911000572), 2) Управление образования администрации города Березники (ОГРН 1025901703277, ИНН 5911000580), 3) Пермский край в лице Министерства образования и науки Пермского края (ОГРН 1025900530336, ИНН 5902290723), 4) Министерство финансов Пермского края (ОГРН 1035900070293, ИНН 5902290917),

о взыскании убытков в общей сумме 5 682 525,98 руб.,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное образование "Город Березники" в лице Администрации города Березники (далее - истец, администрация) обратилось с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - ответчик, Минфин России) о взыскании убытков, возникших вследствие оказания муниципальными дошкольными образовательными учреждениями города Березники услуг по уходу и присмотру за детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей и детьми-инвалидами в общей сумме 5 682 525,98 руб.

К участию в деле в качестве третьих лица, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 АПК РФ привлечены: 1) Финансовое управление администрации города Березники (далее - Финансовое управление), 2) Управление образования администрации города Березники (далее - Управление образования), 3) Пермский край в лице Министерства образования и науки Пермского края (далее - Министерство образования ПК), 4) Министерство финансов Пермского края (далее - Минфин ПК).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 15 ноября 2022 года исковые требования удовлетворены. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Муниципального образования "Город Березники" в лице Администрации города Березники взысканы убытки в сумме 5 682 525 рублей 98 копеек.

Минфин России, не согласившись с принятым судебным актом, обратился с апелляционной жалобой. В обоснование доводов жалобы ответчик указывает, что по своей юридической природе расходы не являются льготами, а представляют собой одну из общегосударственных гарантий доступности получения образования и подлежат финансированию из местного бюджета. Судом неправомерно удовлетворены требования истца о возмещении расходов на обеспечение детей продуктовыми наборами. Поскольку обеспечение детей продуктовыми наборами осуществлялась за счет средств бюджета муниципального образования, предъявленные расходы нельзя считать убытками муниципального образования. Администрация города Березники не доказала противоправность поведения Российской Федерации в лице Минфина России.

В судебном заседании представитель Минфина России на доводах жалобы настаивал, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

Представитель истца с доводами апелляционной жалобы не согласился по мотивам, изложенным в письменном отзыве, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третьи лица, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается участвующими в деле лицами, в 2020 году указанными в исковом заявлении муниципальными дошкольными образовательными организациями города Березники обеспечивалось исполнение обязанностей по присмотру и уходу за детьми, посещающими данные дошкольное образовательные учреждения, за счет средств местного бюджета.

Образовательные учреждения, помимо осуществления образовательной деятельности, осуществляли уход и присмотр за несовершеннолетними детьми. За присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей такую деятельность, устанавливал плату, взимаемую с родителей представителей, и ее размер.

Исходя из постановления Администрации города Березники от 27.06.2019 N 1795, в редакции постановления Администрации города Березники от 29.11.2019 N 3180, размер родительской платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных организациях города Березники с 01.01.2020 составлял 35 руб. 39 коп. - для групп с 4-часовым пребыванием, 126 руб. 88 коп. - для групп с 10,5 и 12-часовым пребыванием.

Также постановлением Администрации города Березники от 15.05.2020 N 01-02-635 утвержден Порядок обеспечения наборами питания детей, относящихся к категориям, указанным в части 3 статьи 65 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", детей из семей, находящихся в социально-опасном положении, детей с ограниченными возможностями здоровья (далее - Порядок N 01-02-635), на основании которого дети указанных категорий обеспечивались продуктовыми наборами.

Администрация указывая, что, поскольку порядок возмещения указанных расходов действующим законодательством не установлен, Муниципальное образование "Город Березники" понесло убытки, подлежащие возмещению за счет казны Российской Федерации, обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Заявленные к взысканию убытки сложились за истекший временной интервал 2020 года и по расчетам истца, не оспоренным ответчиком, составили 5 682 525,98 рубля.

Из них 1 326 000 руб. понесены на приобретение продуктовых наборов.

Суд первой инстанции требования о взыскании убытков за 2020 год в размере 5 682 525,98 рубля признал обоснованными.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение.

Статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статьям 15, 1069, 1071 ГК РФ, убытки, причиненные истцу в результате противоправного бездействия федеральных органов исполнительной власти, подлежат возмещению в полном объеме за счет казны Российской Федерации. От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган.

В соответствии со статьей 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно статье 1071 ГК РФ причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы.

Пунктом 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено, что расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из пункта 2 статьи 84 БК РФ расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Как разъяснено в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

На основании пункта 2 указанной статьи 26.3 в числе прочего к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение следующих вопросов:

обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 13);

социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (подпункт 24).

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон N 159-ФЗ) предусмотренные настоящим Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Предусмотренные настоящим Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях, являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Как верно учтено судом, пунктом 3 статьи 65 Закона об образовании установлена льгота в виде освобождения от взимания родительской платы за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией.

При этом такая услуга, как присмотр и уход за детьми-инвалидами, не является образовательной услугой.

В соответствии с пунктом 34 статьи 2 Закона об образовании присмотр и уход за детьми - комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.

В силу пункта 1 статьи 65 указанного закона присмотр и уход за детьми осуществляется только дошкольными образовательными организациями.

В отличие от образовательных услуг, присмотр и уход за детьми по общему правилу является платной услугой. Исключение, предусмотренное пунктом 3 статьи 65, является льготой, установленной федеральным законом.

Нормативными актами регионального уровня не установлены льготы, связанные с освобождением от родительской платы за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, безнадзорных детей.

Механизм финансового обеспечения обязательств по присмотру и уходу за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, Законом об образовании и другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации не отнесены.

Ссылка ответчика на подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ отклоняется, поскольку в нем идет речь о социальной поддержке и социальном обслуживании детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей (о возмещении расходов на проезд, коммунальные услуги, предоставлении жилья), а не о присмотре и уходе за детьми дошкольного возраста.

Таким образом, вопреки доводам жалобы ответчика, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что гарантии, предусмотренные пунктом 3 статьи 65 Закона об образовании, являются расходными обязательствами Российской Федерации, поскольку предусмотрены федеральным законом и не относятся к полномочиям (предметам ведения), осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (субвенций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации).

Указанная позиция суда является законной и обоснованной, подтверждена практикой Верховного Суда Российской Федерации (определение от 21.05.2019 N 302-ЭС19-9577, определение от 04.12.2019 N 301-ЭС19-21821).

Отнесение к полномочиям органов местного самоуправления решений вопросов, связанных с созданием условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержанием детей в муниципальных образовательных организациях (подпункт 3 пункта 1 статьи 9 Закона об образовании), не возлагает на муниципальное образование обязанности за счет средств местного бюджета обеспечить рассматриваемую гарантию по освобождению от родительской платы за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией (в отношении которых родительская плата не взимается в соответствии с пунктом 3 статьи 65 Закона об образовании).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

На основании изложенного убытки, понесенные муниципальным образованием в результате реализации нормы, предусмотренной федеральным законом, подлежат возмещению Российской Федерацией.

Размер расходов за присмотр и уход за детьми за спорный период подтверждается материалами дела и ответчиком не оспорен.

Таким образом, исковое заявление о взыскании убытков в размере 5 682 525,98 руб. правомерно удовлетворено судом.

Доводы Минфина России о том, что расходы муниципального образования на обеспечение в порядке части 3 статьи 65 Закона N 273 детей указанной категории продуктовыми наборами являются на основании статьи 86 БК РФ расходным обязательном муниципального образования, правомерно отклонены судом исходя из следующего.

На основании пункта 34 статьи 2 Закона об образовании присмотр и уход за детьми - комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.

Организация питания в дошкольных образовательных учреждениях в рамках услуг по присмотру и уходу за детьми, соответствующие нормативные затраты предусмотрены Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, доведенными письмом Министерства образования и науки Российской Федерации от 31.07.2014 N 08-1002.

Также действуют утвержденные совместным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства образования и науки Российской Федерации от 11.03.2012 N 213н/178 Методические рекомендации по организации питания обучающихся и воспитанников в образовательных учреждениях, которые разработаны в целях совершенствования организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

Организация питания детей и подростков в организованных детских коллективах предусмотрена Методическими рекомендациями "МР 2.4.5.0131-18. 2.4.5. Гигиена детей и подростков. Детское питание. Практические аспекты организации рационального питания детей и подростков, организация мониторинга питания", утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 10.08.2018, с возможностью применения организациями по уходу и присмотру за детьми.

Соответствующие рекомендации по организации питания обучающихся общеобразовательных организаций приведены в Методических рекомендациях "МР 2.4.0179-20. 2.4. Гигиена детей и подростков. Рекомендации по организации питания обучающихся общеобразовательных организаций", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 18.05.2020.

Постановлением Администрации города Березники от 15.05.2020 N 01-02-635 утвержден Порядок N 01-02-635, на основании которого дети указанных категорий при временном непосещении образовательных учреждений обеспечивались продуктовыми наборами, что не противоречит Закону N 273-ФЗ и охватывается понятием уход и присмотр за детьми.

Вопреки позиции Минфина России, финансирование указанных расходов, с учетом приведенных нормативных установлений, относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Таким образом, при существующем нормативно-правовом регулировании применительно к фактическим обстоятельствам спора, на основании представленных в материалы судебного дела доказательств, исковые требования Администрации о взыскании с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального образования убытков, возникших вследствие оказания муниципальными дошкольными образовательными учреждениями города Березники услуг по уходу и присмотру за детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей и детьми-инвалидами, в сумме 5 682 525,98 руб. удовлетворены правомерно.

Изложенный в апелляционной жалобе довод заявителя о том, что расходы, связанные с присмотром и уходом за детьми-инвалидами и детьми, оставшимися без попечения родителей, не являются льготами, а представляют собой одну из общегосударственных гарантий доступности получения образования и подлежат финансированию из местного бюджета, судом апелляционной инстанции отклоняется как основанный на ошибочном толковании положений действующего законодательства.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.05.2009 N ВАС-5660/09 по делу N А05-3784/2008 не принимается, поскольку судебные акты в рамках указанного дела принимались в период действия Федерального закона от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании", утратившего силу с 01.09.2013 в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Суд апелляционной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, нормы права применены правильно.

Предусмотренных статьей 270 АПК РФ оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Поскольку ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражные суды (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации), распределение судебных расходов по ее уплате судом не производится.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 15 ноября 2022 года по делу N А50-20078/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

Т.С. Герасименко Е.М. Трефилова