Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2023 г. N 17АП-850/23 по делу N А60-39468/2022

г. Пермь

21 февраля 2023 г.

Дело N А60-39468/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 февраля 2023 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Герасименко Т.С.,

судей Муравьевой Е.Ю., Шаламовой Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Можеговой Е.Х.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя, Захаровой А.В., действующей по доверенности от 11.03.2022 N 100/05/01-14/0111, предъявлены служебное удостоверение, диплом;

иные лица, участвующие в деле, представителе й в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направили, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, Администрации города Екатеринбурга,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 14 декабря 2022 года

по делу N А60-39468/2022

по заявлению Администрации города Екатеринбурга (ИНН 6661004661, ОГРН 1046603983800)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928)

третьи лица - Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области, ООО "ШиК", ФАС России,

о признании незаконным решения от 21.04.2022 по делу N 066/01/15-180/2021,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Екатеринбурга (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС по Свердловской области) о признании незаконным решения от 21.04.2022 по делу N 066/01/15- 180/2021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области, ООО "ШиК", ФАС России.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 14 декабря 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, Администрация обратилась в суд апелляционной инстанции с жалобой, просит решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель приводит доводы о том, что нарушение Закона о защите конкуренции отсутствует, поскольку спорные договоры аренды могли быть возобновлены на неопределенный срок. Отмечает, что земельные участки по договорам аренды от 05.04.2012 N N 4-1407-Т, 4-1408-Т предоставлялись на основании ст. 34 ЗК РФ (в ред. от 12.12.2011) для целей, не связанных со строительством (организация и эксплуатация парковки автотранспорта). Положения Пленума N 73 также не свидетельствуют об обязательности проведения торгов по ст. 34 ЗК РФ. Ссылаясь на судебную практику, апеллянт настаивает, что выводы о невозможности продления арендных правоотношений на неопределенный срок по мотиву прекращения срока действия спорного договора аренды, предоставленного на основании ст. 34 ЗК РФ (в ред. от 12.12.2011), до 01.03.2015 для целей, не связанных со строительством являются нормативно необоснованными и прямо противоречат ст. 422, 621 ГК РФ, ст. 34 ЗК РФ, а также разъяснениям пункта 1 Пленума N 73. В свою очередь, возможность возобновления на неопределенный срок договора аренды государственного или муниципального имущества, если этот договор заключен до вступления в силу закона, требующего обязательного проведения торгов для заключения договора аренды, следует из буквального содержания ст. 621 ГК РФ. К продлению таких договоров не применяется общее правило, предусмотренное в п. 1 ст. 39.6, п. 15 ст. 39.8 ЗК РФ. Обращает внимание, что вступившим в законную силу решением суда по делу N А60-17355/2021 прямо установлено, что договоры аренды N 4-1407-Т и N 4-1408-Т были возобновлены на неопределенный срок по п. 2 ст. 610 ГК РФ. Считает, в настоящем случае, срок давности рассмотрения дела истек 05.06.2020. В силу статьи 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства подлежало прекращению в связи с истечением срока давности. Указывает также, что спорные договоры аренды были переданы Администрацией в МУГИСО в июле 2020 (до вынесения предупреждения и до возбуждения антимонопольного дела) (абз. 3 стр. 9 решения антимонопольного органа от 25.08.2022). Полагает, в отсутствие соглашений о расторжении договоров аренды, актов приема-передачи земельных участков (ст. 452, 622 ГК РФ, п. 2.7.2 договоров), при наличии регистрационных записей в ЕГРН об аренде, прямого подтверждения со стороны арендодателя о том, что договоры аренды не расторгались (ответ МУГИСО от 05.10.2020 N 17-01-81/17734), оснований для непринятия арендной платы от ООО "Шик", либо для инициирования в адрес МУГИСО возражений против возобновления договоров на неопределенный срок у Администрации не имелось. По мнению апеллянта, наличие у Администрации полномочий по осуществлению муниципального земельного контроля не имеет причинно-следственной связи с прекращением договоров аренды и возвратом имущества в государственную собственность. Предупреждение N 17 от 19.11.2020, выданное УФАС по Свердловской области, было своевременно исполнено, в связи с чем производство по делу подлежало прекращению на основании ч. 7 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции (п. 4 Разъяснений Президиума ФАС России от 07.06.2017 N 8).

Приложенные к апелляционной жалобе судебная практика и нормативно-правовой документ приобщению к материалам дела не подлежат ввиду их общедоступности.

ФАС России и УФАС по Свердловской области представлены письменные отзывы на апелляционную жалобу, по существу которых доводы апеллянта считают несостоятельными, решение суда - законным и обоснованным.

В судебном заседании представитель Администрации доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил апелляционную жалобу удовлетворить; решение суда отменить; принять по делу новый судебный акт, заявленные требования удовлетворить: признать незаконным решение УФАС по Свердловской области 21.04.2022 по делу N 066/01/15-180/2021 в редакции решения ФАС России от 25.08.2022.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, не явились, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, при этом в порядке ч. 2 ст. 156 АПК РФ ФАС России письменно уведомила суд о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, УФАС по Свердловской области поступило заявление о нарушении антимонопольного законодательства при передаче ООО "ШиК" земельных участков с кадастровыми N N 66:41:0000000:1158, 66:41:0000000:1159 по договорам аренды от 05.04.2012 N 4-1407-Т и от 05.04.2012 N 4-1408-Т.

По результатам рассмотрения заявления УФАС по Свердловской области выдано Администрации Предупреждение от 19.11.2020 N 17 о принятии всех зависящих от Администрации мер по прекращению возобновленных договоров от 05.04.2012 N 4-1407-Т и от 05.04.2012 N 4-1408-Т аренды земельных участков с кадастровыми номерами 66:41:0000000:1159, 66:41:0000000:1158, заключенных по результатам торгов, и возврату имущества в срок до 21.12.2020.

Ввиду невыполнения Администрацией Предупреждения N 17 в указанный в нем срок, в соответствии с ч. 8 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции УФАС по Свердловской области возбуждено дело N 066/01/15-180/2021 о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам которого вынесено оспариваемое решение.

Резолютивной частью вышеуказанного решения (п.1) признан факт нарушения Администрацией ч. 1 ст.15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в бездействии относительно инициирования возражений против возобновления на неопределенный срок договоров аренды земельных участков с кадастровыми N N 66:41:0000000:1158, 66:41:0000000:1159 N 4-1407-Т от 05.04.2012, N 4-1408-Т от 05.04.2012, и отказа от данных договоров в условиях непередачи договоров новому арендодателю (кредитору) и последующем невыполнении в срок до 21.12.2020 предупреждения от 19.11.2020 N 17.

В порядке, предусмотренном ч.1 ст.52 Закона о защите конкуренции, решение УФАС по Свердловской области по делу N 066/01/15-180/2021 обжаловано Администрацией в Апелляционную коллегию ФАС России.

Решением Апелляционной коллегии ФАС России от 25.08.2022 указанное решение изменено в части пункта 1 резолютивной части в следующей редакции: "1. Признать факт нарушения Администрацией города Екатеринбурга части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в бездействии относительно инициирования возражений против возобновления на неопределенный срок договоров аренды земельных участков с кадастровыми N N 66:41:0000000:1158, 66:41:0000000:1159 N 4-1407-Т от 05.04.2012, N 4-1408-Т от 05.04.2012".

На данный момент решение УФАС по Свердловской области по делу N 066/01/15-180/2021 действует в вышеуказанной редакции решения Апелляционной коллегии ФАС России от 25.08.2022.

Не согласившись с указанным решением от 21.04.2022 по делу N 066/01/15-180/2021, заявитель обратился в суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела не установил совокупности оснований для признания оспариваемого решения антимонопольного органа недействительным и отказал заявителю в удовлетворении требований.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства в соответствии со ст. 71 АПК РФ, заслушав в судебном заседании представителя заявителя, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, приняв во внимание возражения, приведенные в отзывах на жалобу, суд апелляционной инстанции оснований для отмены решения суда не установил.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 50 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 2) при рассмотрении в суде в порядке главы 24 АПК РФ дела по заявлению об оспаривании решения и (или) предписания антимонопольного органа оценке подлежит данное решение (предписание) с учетом внесенных коллегиальным органом изменений (если таковые имели место). Таким образом, Решение УФАС по Свердловской области подлежит проверке в редакции Решения ФАС России.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков определяет Закон о защите конкуренции (статья 1).

Под хозяйствующим субъектом согласно п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному Банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Согласно п. 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Из ч. 3 ст. 19 Закона о защите конкуренции следует, что государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных ч. 1 названной статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа.

Федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом (ч. 1 ст. 20 Закона о защите конкуренции).

Антимонопольный орган может отказать в предоставлении государственной или муниципальной преференции, если государственная или муниципальная преференция не соответствует целям, указанным в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, или если ее предоставление может привести к устранению или недопущению конкуренции (подп. 3 п. 3 ст. 20 Закона о защите конкуренции).

С учетом изложенного, муниципальная преференция может быть предоставлена только с согласия антимонопольного органа и при соответствии ее целям, определенным в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, при условии, если ее предоставление не повлечет устранение или недопущение конкуренции.

Так, согласно п. 13.1 ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, в том числе, в целях поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

При рассмотрении дела суд первой инстанции, поддерживая позицию антимонопольного органа о правомерности решения исходил из того, что судебными актами по делу N А60-6315/2021 установлено наличие признаков нарушения п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в виду предоставления преференции хозяйствующему субъекту в виде заключения договора аренды земельного участка без проведения торгов.

Из оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что основанием для признания факта нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции послужил вывод антимонопольного органа о бездействии Администрации относительно возражений против возобновления на неопределенный срок договоров аренды земельных участков с кадастровыми N N 66:41:0000000:1158, 66:41:0000000:1159 N 4-1407-Т от 05.04.2012, N 4-1408-Т от 05.04.2012, заключённых по результатам торгов, а также относительно отказа от данных договоров, в условиях непередачи данных договоров новому арендодателю (кредитору) и последующем невыполнении в установленный срок предупреждения от 19.11.2020 N 17.

Оценив доказательства по делу, апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции обстоятельства дела исследованы с достаточной степенью объективности, им дана надлежащая правовая оценка. При этом апелляционный суд также учитывает следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пункту 34 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 2 при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

В случае квалификации действий органа власти (органа местного самоуправления) по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует установить какие действия, не предусмотренные законодательством, были совершены органом власти (органом местного самоуправления), а также установить причинно-следственную связь между такими действиями и наступлением (возможностью наступления) негативных последствий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Статья 39.6 ЗК РФ определяет случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов.

Так, в силу пункта 1 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 указанной статьи.

Императивность положений статьи 39.6 ЗК РФ не допускает передачи органами местного самоуправления земельных участков из публичной собственности без осуществления публичных процедур, соблюдение которых направлено на расширение доступа участников рынка к земельным участкам и является основой эффективного их использования и развития конкуренции. Предоставление земельного участка одному из хозяйствующих субъектов без осуществления публичных процедур является передачей имущества в приоритетном порядке и создает дискриминационные условия деятельности для других лиц (участников рынка), которые имеют равную возможность реализовать право на получение таких земельных участков и могли бы приобрести их в аренду на общих условиях при проведении аукциона.

В соответствии с пунктом 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017, в тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку, либо право ведения деятельности на нем.

Доводы Администрации о неприменении к рассматриваемым правоотношениям положений ЗК РФ, введенных в действие Федеральным законом от 23.06.2014 N 171 -ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в частности пункта 15 статьи 39.8 ЗК РФ, вступившего в силу с 01.03.2015, верно отклонены судом первой инстанции в силу следующего.

Согласно п. 1 ст. 28 ЗК РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 12.12.2011 с изм. и доп., вступающими в силу с 06.01.2012) земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 20 настоящего Кодекса, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 24 настоящего Кодекса.

Согласно ст. 30 ЗК РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 12.12.2011 с изм. и доп., вступающими в силу с 06.01.2012) органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в собственности субъектов РФ земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они вправе распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

Как следует из материалов дела, торги в отношении спорных земельных участков проводились в соответствии со ст. 34 ЗК РФ (в ред. Федерального закона от 06.12.2011 N 401-ФЗ), а также, поскольку земельные участки предоставлялись для целей, не связанных со строительством, в соответствии с разделом 4 Положения об особенностях регулирования земельных отношений на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 28.03.2006 N 23/22 (ред. от 28.06.2011)).

В соответствии со ст. 38 ЗК РФ, действовавшей на момент проведения аукционов по продаже права на заключение договоров аренды указанных земельных участков, предметом торгов могли быть сформированные в соответствии с пп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ земельные участки с установленными границами или право на заключение договора аренды таких земельных участков.

Порядок организации и проведения торгов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков на момент проведения аукционов определялся Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808.

В соответствии с вышеуказанными положениями Администрацией были приняты Постановления от 21.02.2012 N 693 "О проведении торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, расположенного по улице Московской в городе Екатеринбурге" и от 21.02.2012 N 694 "О проведении торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, расположенного по улицам Московской - Большакова в городе Екатеринбурге" в отношении земельных участков из неразграниченной формы государственной собственности с кадастровыми номерами 66:41:000000:1159 и 66:41:000000:1158, соответственно. Победителем аукционов, состоявшихся 04.04.2012, было признано ООО "ШиК". Результаты аукционов были оформлены протоколами от 04.04.2012 N 16, 17 о результатах аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков. На основании указанных протоколов Администрацией с ООО "ШиК" были заключены договоры аренды: в отношении вышеуказанных земельных участков от 05.04.2012 N 4-1407-Т и N 4-1408-Т со сроком действия до 04.04.2017.

Согласно ст. 422 ГК РФ Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Федеральным законом от 23.06.2014 N 71-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ), вступившим в силу с 01.03.2015, был изменен ранее существовавший порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17.11.2011 N 73 в случаях, предусмотренных Законом о защите конкуренции (например, ч. ч. 1, 3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, ст. ст. 30 - 30.2 ЗК РФ, ст. 74 ЛК РФ), договор аренды: в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов.

В связи с этим договор аренды названного имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (ст. 168 ГК РФ), равно как и соглашение о продлении такого договора.

Вместе с тем договор аренды государственного или муниципального имущества может быть возобновлен на неопределенный срок в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 621 ГК РФ, если этот договор заключен до вступления в силу закона, требующего обязательного проведения торгов для заключения договора аренды (ст. 422 ГК РФ).

При этом обязательность проведения торгов в период заключения спорных договоров была предусмотрена п. 1.2 ст. 30 ЗК РФ (в ред. ФЗ от 27.12.2009 N 365-ФЗ), пунктами 57, 57.1, 57.2 Положения "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (утв. решением Екатеринбургской городской Думы от 28.03.2006 N 23/22 в ред. решения от 22.09.2009 N 33/9).

Пункт 3 статьи 39.6 ЗК РФ регулирует отношения по продлению на новый срок (пролонгацию) договора аренды земельного участка по истечении срока его действия.

Случаи, при которых допускается заключение (продление) договора аренды на новый срок, без проведения торгов, установлены пунктом 3 ст. 39.6 ЗК РФ, а условия реализации такого права - п. 4 ст. 39.6 ЗК РФ. При отсутствии в совокупности вышеперечисленных условий арендатор земельного участка лишается права на заключение договора аренды на новый срок (на пролонгацию) без проведения торгов, в связи с чем земельный участок, являющийся предметом такого договора аренды, может быть предоставлен данному лицу по истечении срока действия договора аренды только на торгах, проводимых в форме аукциона (п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ).

Пунктом 15 статьи 39.8 ЗК РФ прямо установлено, что арендатор земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

Статья 621 ГК РФ предусматривает порядок продления договора как на определенный срок, так и на неопределенный срок с оговоркой "если иное не предусмотрено законом".

Таким образом, после 01.03.2015 ст. 621 ГК РФ не подлежит применению к арендным земельным отношениям, поскольку пп. "б" п. 14 ст. 1 Закона N 171-ФЗ, п. 3 ст. 39.6 и п. 15 ст. 39.8 ЗК РФ после 01.03.2015 исключают предоставление преимущественного права на заключение (продление) договора аренды земельного участка как на определенный, так и на неопределенный срок.

Статья 34 Закона N 171-ФЗ, устанавливающая переходные положения, не предусматривает, что п. 15 ст. 39.8 ЗК РФ не подлежит применению к договорам аренды земельных участков, которые заключены до 01.03.2015, и заключение (продление) таких договоров на новый срок осуществляется по правилам, действующим до введения в действие Закона N 171-ФЗ.

Аналогичные разъяснения содержатся также в письме Минэкономразвития России от 26.09.2016 N Д23и-4545, в котором указано, что положения статьи 621 ГК РФ относительно преимущественного права арендатора на заключение договора аренды на новый срок не применяются после 01.03.2015 (пункт 15 статьи 39.8 ЗК РФ), в том числе положения указанной статьи ГК РФ в части возобновления договора аренды земельного участка на тех же условиях на неопределенный срок, в случае отсутствия возражений со стороны арендодателя.

В ходе рассмотрения антимонопольного дела Комиссией Свердловского УФАС России было установлено, что с 2012 года ООО "ШиК" осуществляло на земельных участках с кадастровыми N N 66:41:0000000:1158, 66:41:0000000:1159 деятельность платных автомобильных стоянок.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте Администрации, срок действия договоров аренды: земельных участков, заключенных с ООО ""ШиК" истек 04.04.2017, однако, на момент рассмотрения антимонопольного дела (более 3-х лет) ООО "ШиК" в нарушение п. 15 ст. 39.8 ЗК РФ продолжало занимать данные земельные участки в отсутствие каких-либо законных оснований, а Администрация города Екатеринбурга игнорировала данное обстоятельство, каких-либо мер в отношении ООО "ШиК", направленных на возврат земельных участков не принимало.

Возможность заключения на новый срок (пролонгации) договора аренды земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ могла быть реализована хозяйствующими субъектами (арендаторами) только по результатам конкурентных процедур - торгов (аукциона), поскольку в рассматриваемом случае отсутствуют в совокупности условия заключения договора аренды земельного участка на новый срок без торгов (аукциона), предусмотренных п. 4 ст. 39.6 ЗК РФ.

Письмами Администрации от 05.06.2017 исх. N N 23.5-01/001/1182, 23.5-01/001/1183 в ответ на обращения ООО "ШиК" исх. от 31.05.2017 NN 35, 36 было сообщено следующее: если арендатор продолжает пользоваться имуществом арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок, на основании чего Договоры являются действующими и возобновленными на тех же условиях на неопределенный срок.

Согласно п. 7 ст. 39.11 ЗК РФ в случае, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка предусматривается строительство зданий, сооружений, предоставление такого земельного участка осуществляется путем проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, Письмом Минэкономразвития России от 29.01.2018 N Д23и-389 разъяснено, что возобновление договора аренды земельного участка не может рассматриваться как основание для использования земельного участка на неограниченный срок, поскольку из существа законодательного регулирования положений о договоре аренды, передача имущества в рамках договора аренды носит временный характер.

В соответствии с п. 3 ст. 610 ГК РФ законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается.

Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному.

Максимальные (предельные) сроки договоров аренды земельных участков определены статьей 39.8 ЗК РФ.

Таким образом, и гражданское и земельное законодательство признает ограничение срока договора аренды земельного участка, которое не может быть преодолено конклюдентными действиями сторон этого договора.

Согласно п. 9 ст. 39.8 ЗК РФ в случае предоставления земельного участка, в соответствии с основным видом разрешенного использования которого предусмотрено строительство зданий, сооружений, в аренду на аукционе на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности договор аренды такого земельного участка заключается на срок, превышающий в два раза срок, установленный Приказом Минстроя России от 15.05.2020 N 264/пр.

В свою очередь, стоянки (парковки) транспортных средств в п. 5 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ _" отнесены к таким сооружениям как элементы обустройства автомобильных дорог.

Таким образом, значение имеет не то, для каких целей ранее предоставлялись земельные участки, а какие у них виды разрешенного использования.

Определением Верховного Суда РФ от 07.04.2022 N 304-ЭС21-24698 по делу N А45-23976/2020 установлено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, может быть возобновлен в соответствии с требованиями п.2 ст.621 ГК РФ в случае если такой договор аренды был заключен до 01.03.2015 без проведения торгов, если иное не предусмотрено таким договором, а также при условии наличия основания заключения нового договора аренды земельного участка без проведения торгов, предусмотренного ст. 39.6 ЗК РФ.

Кроме того, как было указано ранее, решением Арбитражного суда Свердловской области от 29.04.2021 по делу N А60-6315/2021, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2021 и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 13.12.2021, Администрации было отказано в удовлетворении требований о признании недействительным выданного УФАС по Свердловской области предупреждения, которое предшествовало возбуждению дела N 066/01/15-180/2021 о нарушении антимонопольного законодательства.

В Определении от 21.03.2022 N 309-ЭС22-1672 по делу N А60-6315/2021 Верховный Суд Российской Федерации, отказывая Администрации в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, указал, что возможность заключения на новый срок (пролонгации) договора аренды земельного участка могла быть реализована хозяйствующими субъектами (арендаторами) только по результатам конкурентных процедур - торгов (аукциона).

Согласно действующей на момент заключения договоров редакции абзаца 1 статьи 54-3 Закона Свердловской области от 07.07.2004 N 18-03 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области" в поселении, являющемся административным центром Свердловской области, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется исполнительным органом государственной власти Свердловской области, за исключением случая, когда органами местного самоуправления этого поселения заключено соглашение с уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами, находящимися в областной собственности.

Указанным Законом Свердловской области не переданы полномочия по контролю земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, которые переданы в аренду Администрацией города Екатеринбурга.

Между Администрацией и Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области (далее - Министерство) 17.05.2007 сроком на 5 лет было заключено соглашение "О взаимодействии в процессе распоряжения земельными участками, право государственной собственности, на которые не разграничено, расположенными на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Соглашение от 17.05.2007), которое определяло порядок взаимодействия органов в процессе распоряжения земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенными на территории муниципального образования "город Екатеринбург".

Аналогичный порядок взаимодействия был закреплен в соглашении от 17.05.2012 "О взаимодействии в процессе распоряжения земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенными на территории муниципального образования "город Екатеринбург", срок действия которого был установлен до 17.05.2013.

Таким образом, Администрация осуществляла полномочия по распоряжению земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенными на территории муниципального образования "город Екатеринбург", в частности, по Договорам до 17.05.2013.

Пунктом 20 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения городского поселения относятся, в том числе осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации.

Также подпунктом "б" пункта 3 Соглашения о взаимодействии в сфере администрирования неналоговых доходов от 31.03.2014, заключенного Министерством и Администрацией, установлено, что Администрация в соответствии со статьей 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляет контроль за своевременным поступлением в бюджет муниципального образования "город Екатеринбург" доходов от аренды и продажи земельных участков по договорам аренды и купли-продажи, заключенным Министерством и Администрацией.

Таким образом, Администрация фактически осуществляла полномочия по контролю за исполнением Договоров, обладала сведениями о продолжении действия таких договоров и использовании ООО "ШиК" земельных участков.

Несмотря на то, что с 17.05.2013 Министерство является единственным органом на территории муниципального образования "город Екатеринбург", уполномоченным на распоряжение земельными участками неразграниченной формы собственности, Администрация письмами от 05.06.2017 в адрес арендатора ООО "ШиК" сообщила о продлении действия вышеуказанных договоров на неопределенный срок.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 12.09.2017 N 306-КГ17-4881 по делу N А65-4660/2016 указано, что не может быть продлен на неопределенный срок договор аренды недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью, если законодатель ограничил возможность заключения (продления) договоров аренды указанного имущества на новый срок без проведения публичных процедур.

Из материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства следует, что деятельность ООО "ШиК" на спорных земельных участках осуществлялась непрерывно до 2020 года, договоры аренды земельных участков после 04.04.2017 фактически не прекращены, что не соответствует требованиям пункта 3 статьи 39.6 ЗК РФ и пункта 15 статьи 39.8 ЗК РФ.

Таким образом, у Администрации не имелось правовых оснований для направления писем о продлении (возобновлении) на неопределенный срок действия спорных договоров аренды земельных участков, а равно для непринятия в установленном законодательством порядке мер, зависящих от Администрации, направленных на возврат земельных участков после окончания срока действия договоров (после 04.04.2017), в том числе путем взаимодействия с Министерством.

Апелляционная коллегия также обращает внимание на то, что в рамках спора по делу N А60-6315/2021 по оспариванию выданного антимонопольным органом предупреждения, которое предшествовало возбуждению дела N 066/01/15-180/2021 о нарушении антимонопольного законодательства, судами была дана оценка доводу Администрации о выдаче предупреждения ненадлежащему субъекту в виду перехода прав арендодателя к Министерству и эти доводы отклонены как противоречащие обстоятельствам дела.

Несостоятелен также довод Администрации о наличии основания для прекращения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства в связи с исполнением предупреждения Свердловского УФАС России от 19.11.2020 N 17, в связи со следующим.

Частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции закреплено, что при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

Таким образом, Закон о защите конкуренции предусматривает последствия исполнения предупреждения до момента возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и не возлагает на антимонопольный орган обязанности прекратить производство по делу в связи с исполнением предупреждения на стадии рассмотрения дела комиссией антимонопольного органа, то есть уже после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Из абз. 4 п. 51 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 прямо следует, что соответствующие сведения должны быть представлены лицом, которому выдано предупреждение, в соответствующий антимонопольный орган в указанные в предупреждении сроки.

Неисполнение указанной обязанности влечет признание антимонопольным органом выданного предупреждения неисполненным, что в силу ч.8 ст.39.1 Закона о защите конкуренции является основанием для возбуждения антимонопольного дела.

В материалах дела отсутствуют сведения, подтверждающие направление в адрес ООО "ШиК" уведомления о переходе прав по договорам аренды от Администрации города Екатеринбург к Министерству после перераспределения полномочий, Администрация лишь перенаправляла обращения ООО "ШиК" (например, 09.09.2020), после их поступления в адрес органа местного самоуправления.

На заседании Комиссии УФАС по Свердловской области по антимонопольному делу N 066/01/15-180/2021 от 05.02.2021 Министерство сообщило, что рассматриваемые договоры аренды земельных участков поступили в их адрес в ходе рассмотрения УФАС по Свердловской области заявления физического лица, которое послужило основанием возбуждением настоящего дела.

Предоставление таких сведений после возбуждения антимонопольного дела не может являться основанием для прекращения производства по делу.

С учетом изложенного, бездействие Администрации в части инициирования возражений против возобновления на неопределенный срок Договоров и не совершению действий, направленных в том числе на взаимодействие с Министерством в целях прекращения использования ООО "ШиК" земельных участков после истечения срока действия Договоров, а также в целях обеспечения возврата имущества в казну, составляют нарушение, предусмотренное частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы заявителя со ссылкой на дело N А60-17355/2021, которым установлено, что спорные договоры аренды возобновлены на неопределенный срок по п.2 ст.610 ГК РФ также подлежат отклонению, поскольку предмет спора в рамках дела N А60-17355/2021 - оспаривание ООО "ШиК" решений Министерства по отказу от спорных договоров аренды.

ООО "ШиК", иные лица участвующие в процессе в рамках дела N А60- 17355/2021, не заявляли доводов, изложенных в оспариваемом решении антимонопольного органа по настоящему делу (решение от 21.04.2022 по делу N 066/01/15- 180/2021) (ч.2 ст.69 АПК РФ).

С учетом изложенного, выводы суда по делу N А60-17355/2021 в рамках заявленных предмета и основания спора не могут предрешать выводы антимонопольного органа, сделанные им по результатам рассмотрения антимонопольного дела т.к. антимонопольный орган самостоятелен в рассмотрении дела в пределах своих полномочий и не связан доводами заявителя в т.ч. при квалификации нарушения антимонопольного законодательства.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств, оснований для переоценки которых суд апелляционной инстанции не усматривает.

Поскольку доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат ссылок, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, влияли бы на обоснованность и законность судебного акта либо опровергали выводы суда, то признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, в связи с этим не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при обжаловании судебного акта.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 14 декабря 2022 года по делу N А60-39468/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Т.С. Герасименко

Судьи

Е.Ю. Муравьева Ю.В. Шаламова