Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2023 г. N 19АП-7960/22 по делу N А14-11106/2022

город Воронеж

20 февраля 2023 г.

Дело N А14-11106/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 февраля 2023 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Осиповой М.Б.,

судей Афониной Н.П.,

Письменного С.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ганцелевич А.А.

при участии:

от Прокуратуры Воронежской области в интересах муниципального образования - Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области: Гарин В.Н., старший прокурор, предъявлено удостоверение ТО N 321927;

от акционерного общества "Воронежское похоронное бюро": Крюкова М.А., представитель по доверенности от 16.08.2022, предъявлен диплом о высшем образовании по специальности "Юриспруденция", паспорт гражданина РФ;

от Администрации Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Воронежское похоронное бюро" на решение Арбитражного суда Воронежской области от 21.11.2022 по делу N А14-11106/2022 по исковому заявлению Прокуратуры Воронежской области в интересах муниципального образования - Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области, (ОГРН 1023600936402, ИНН 3616001222) к Администрации Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области (ОГРН 1023600936402, ИНН 3616001222) к акционерному обществу "Воронежское похоронное бюро" (ОГРН 1153668060590, ИНН 3665116466) о признании недействительным муниципального контракта по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела от 14.04.2021,

УСТАНОВИЛ:

Прокуратура Воронежской области в интересах муниципального образования - в лице Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области (далее - истец) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с исковым заявлением к Администрации Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области, к акционерному обществу "Воронежское похоронное бюро" (далее - АО "Воронежское похоронное бюро") о признании недействительным муниципального контракта по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела от 14.04.2021.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 21.11.2022 признан недействительным муниципальный контракт по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела N 131300041021000020.2021.02 от 14.04.2021, заключенный между администрацией Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области и акционерным обществом "Воронежское похоронное бюро".

Не согласившись с вынесенным судебным актом, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, АО "Воронежское похоронное бюро" обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель ссылается на то, что решение суда первой инстанции основано на неправильном применении норм материального права.

Закон не содержит запрета на проведение конкурса по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела. С учетом имеющихся пробелов в законодательном регулировании применительно к определению понятия, порядка создания и деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, заключая спорный контракт, Администрация действовала в пределах установленных законом правил.

Оспариваемый муниципальный контракт был заключен для решения вопроса местного значения - организации ритуальных услуг, в целях выполнения требований пункта 23 части 1 стать 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Контракт исполнялся надлежащим образом.

Кроме того, заявитель жалобы ссылается на то обстоятельство, что АО "Воронежское похоронное бюро" было создано органами местного самоуправления городского округа город Воронеж как специализированная служба.

Представитель Администрации Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился. Лицо, участвующее в деле, о времени и месте судебного заседания извещено в установленном законом порядке.

На основании статей 123, 156, 184, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривалось в отсутствие представителей сторон, не явившихся в судебное заседание.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы АО "Воронежское похоронное бюро и отмены или изменения решения суда первой инстанции

Как верно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 14.04.2021 между администрацией Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области (заказчик) и Публичным акционерным обществом "Воронежское похоронное бюро" (в настоящее время Акционерное общество "Воронежское похоронное бюро") (исполнитель) был заключен муниципальный контракт N 131300041021000020.2021.02, предметом которого является предоставление исполнителем услуг, предусмотренных гарантированным перечнем услуг по погребению на территории Воленского сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области, в соответствии с требованиями, установленными заказчиком (п. 1.1 контракта).

Муниципальный контракт N 131300041021000020.2021.02 от 14.04.2021 был заключен по результатам проведенного открытого конкурса в электронной форме заключен муниципальный контракт "Отбор специализированной службы по вопросам похоронного дела".

Согласно пункту 1.2 контракта N 131300041021000020.2021.02 от 14.04.2021 ПАО "Воронежское похоронное бюро" приняло на себя полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела по предоставлению услуг, предусмотренных гарантированным перечнем услуг по погребению.

Срок действия контракта определен до 31.12.2023 (пункт 10.1 контракта).

Цена контракта составляет 1 руб. ( п.2.1 контракта).

В цену контракта включена стоимость всех затрат исполнителя, необходимых для выполнения им своих обязательств по контракту.

Согласно п.2.5 контракта стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок за счет средств соответствующих фондов, указанных в данном пункте контракта.

В силу п.3.1. контракта исполнитель оказывает услуги, предусмотренные п.1.2 контракта, своими силами, материалами, оборудованием, техникой, инструментами в соответствии с техническим заданием, являющимся неотъемлемой частью контракта.

В соответствии с п.4.2.1 контракта исполнитель вправе получать возмещение оказанных услуг согласно п.п.1.2,2.5 настоящего контракта.

Полагая, что указанный контракт противоречит требованиям закона и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы, основываясь на положениях ст.52 АПК РФ, прокуратура Воронежской области обратилась с вышеуказанным требованием в арбитражный суд.

В обоснование заявленных требований истец сослался на то, что данным контрактом администрацией Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области наделила Акционерное общество "Воронежское похоронное бюро" функциями специализированной организации по вопросам похоронного дела, однако органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям (в том числе посредством заключения муниципального контракта). Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации в обход процедуры создания муниципального учреждения или предприятия свидетельствует о нарушении требований статей 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8- ФЗ).

Принимая решение по настоящему делу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заявленные истцом требования подлежат удовлетворению. Судебная коллегия считает данный вывод суда соответствующим действующему законодательству и фактическим обстоятельствам дела, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1, статьи 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуроры участвуют в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством.

Основные полномочия прокурора в арбитражном процессе регламентированы статьями 52, 192, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По смыслу абзацев 2, 3 части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор обладает правом обращения в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок, а также о применении последствий недействительности ничтожной сделки, заключенных органами власти территориально-правовых образований, государственных учреждений, унитарных предприятий, а также юридических лиц, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия территориально-правовых образований.

Как следует из материалов дела, истец просит признать недействительным муниципальный контракт по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела от 14.04.2021, заключенный между Администрацией Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области и акционерным обществом "Воронежское похоронное бюро".

Согласно статье 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Согласно пункту 1 статьи 168 Гражданского кодекса РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки

В соответствии с пунктом 2 названной статьи сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность (абзац 2 пункта 74 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В пункте 75 постановления от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой ГК РФ" разъяснено, что применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды; сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.

Статьей 12 Гражданского кодекса РФ предусмотрены способы защиты гражданских прав, в том числе: признание оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применение последствий недействительности ничтожной сделки.

По смыслу разъяснений, изложенных в пункте 84 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в силу абзаца второго пункта 3 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации допустимо предъявление исков о признании недействительной ничтожной сделки без заявления требования о применении последствий ее недействительности, если истец имеет законный интерес в признании такой сделки недействительной.

Оценивая оспариваемую истцом сделку на предмет соответствия ее требованиям закона и посягательства на публичные интересы, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу ч.3 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и п.11 ст.2 Закона Воронежской области от 10.11.2014 N 148-ОЗ " О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Воронежской области" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения поселения.

Под ритуальными услугами понимается результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (п. 2.1.4 ГОСТ 32609-2014).

Согласно части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В силу части 4 статьи 51 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с Законом N 8- ФЗ реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает близким родственникам (иным родственникам), взявшим на себя обязанность осуществить погребение, гарантированный законом перечень услуг по погребению, содержащийся в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 специализированные службы на безвозмездной основе оказывают перечисленные в п. 1 ст. 9 Федерального закона N 8-ФЗ услуги по погребению. Отказ специализированных служб по вопросам похоронного дела в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям недопустим. Органы местного самоуправления обязаны выделять специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности; погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, связанные с погребением умерших (статья 12 Федерального закона N 8-ФЗ).

Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 специализированная служба по вопросам похоронного дела является хозяйствующим субъектом, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.

Из системного толкования положений статей 9, 10 Федерального закона N 8-ФЗ следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 9 Закона).

Вместе с тем, из вышеприведенных взаимосвязанных положений Федерального закона N 131-ФЗ и Федерального закона N 8-ФЗ с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела. (кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 01.06.2018 N 36-КГПР18-3, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 11.03.2020 N 64-5497/2019)

Таким образом, институт специализированных служб по вопросам похоронного дела установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета. Бюджетные же средства при этом по своему определению в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Тем самым, Администрации Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области не наделена полномочиями по делегированию вопроса организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в рамках договорных отношений с коммерческой организацией - АО "Воронежское похоронное бюро".

Доводы АО "Воронежское похоронное бюро" о том, что в законодательстве отсутствует явно выраженный запрет на проведение конкурсов по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела обоснованно отклонены судом первой инстанции, как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства, поскольку органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, в том числе посредством заключения муниципального контракта с соблюдением конкурентных процедур, у них нет права делегировать сторонним организациям функции (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе), которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления.

Само по себе присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю, определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Довод АО "Воронежское похоронное бюро" о том, что Общество было создано органами местного самоуправления городского округа город Воронеж как специализированная служба в области похоронного дела, судом апелляционной инстанции отклоняется.

Как следует из представленного суду апелляционной инстанции устава Общества, Общество создано с целью получения финансовой прибыли и является специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории городского округа город Воронеж ( п.3.2.3 Устава). Иными словами, согласно устава права и обязанности Общества в части выполнения функций специализированной службы по вопросам похоронного дела на территорию Усманского 1-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области не распространяются.

Довод АО "Воронежское похоронное бюро" о том, что истец оспаривает контракт в части пункта 1.2 суд обоснованно оценил критически, поскольку как следует из текста искового заявления и последующих пояснений истца контракт N 131300041021000020.2021.02 от 14.04.2021 в целом противоречит действующему законодательству в силу указанных выше правовых норм.

Наделение в данном случае АО "Воронежское похоронное бюро" статусом и полномочиями специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории рассматриваемого муниципального образования противоречит действующему законодательству, нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также права неопределенного круга лиц, указанные в законе, на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.

Поскольку спорный контракт заключен с нарушением требований действующего законодательства в части исполнения функции органа местного самоуправления по реализации полномочий оказания ритуальных услуг и содержания мест захоронения и недопустимости возложения указанных функций на коммерческую организацию, стороны нарушили явно выраженный запрет на исполнение публично значимых функций не государственными органами (органами местного самоуправления).

Таким образом, в рассматриваемом случае контракт от 14.04.2021 N 131300041021000020.2021.02 посягает на публичные интересы, в связи с чем, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о необходимости применения положений пункта 2 статьи 168 ГК РФ.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут быть приняты судом апелляционной инстанции в качестве основания для отмены решения арбитражного суда, поскольку выводов суда первой инстанции они не опровергают, а выражают лишь несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Иное толкование заявителем положений законодательства по спорному вопросу, и иная оценка обстоятельств настоящего спора не свидетельствуют о неправильном применении судом норм материального права.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, допущено не было.

В силу положений статьи 110 АПК РФ и с учетом результатов рассмотрения дела расходы за рассмотрение апелляционной жалобы в виде государственной пошлины в сумме 3 000 руб. относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Воронежской области от 21.11.2022 по делу N А14-11106/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Воронежское похоронное бюро" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Осипова

Судьи

Н.П. Афонина С.И. Письменный