Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2023 г. N 04АП-6789/22 по делу N А78-5897/2022

г. Чита

06 марта 2023 г.

Дело N А78-5897/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 марта 2023 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ломако Н.В.,

судей Сидоренко В. А., Будаевой Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лю-фа-хуан Д.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Шавровой Веры Алексеевны на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 16 ноября 2022 года по делу N А78-5897/2022 по заявлению участника общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-гражданское строительство" Шавровой Веры Алексеевны к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (ОГРН 1027501158541, ИНН 7536033755) о признании незаконным решения от 25 марта 2022 года N 02-05-1659,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Правительство Забайкальского края, Законодательное собрание Забайкальского края (ОГРН 1087536009505, ИНН 7536096667) и общество с ограниченной ответственностью "Промышленно-гражданское строительство" (ОГРН 1147536006331, ИНН 7536146131),

при участии в судебном заседании:

Шаврова В.А.- личность удостоверена по паспорту,

от УФАС по Забайкальскому краю: Кочнева И.В.- представитель по доверенности от 15.12.2022, представлен диплом о наличии высшего юридического образования,

УСТАНОВИЛ:

Участник общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-гражданское строительство" Шаврова Вера Алексеевна (далее - заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (далее - заинтересованное лицо, Забайкальское УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 25 марта 2022 года N 02-05-1659.

Определениями суда от 17 июня и 11 июля 2022 года (т. 1, л.д. 1-2, 102-103) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Забайкальского края (далее - Правительство), Законодательное собрание Забайкальского края (далее - Законодательное собрание) и общество с ограниченной ответственностью "Промышленно-гражданское строительство" (далее - ООО "ПГС").

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 16 ноября 2022 года по делу N А78-5897/2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Забайкальского края от 16 ноября 2022 года по делу N А78-5897/2022 отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Как следует из апелляционной жалобы, судом первой инстанции неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела; выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела; судом неправильно истолкованы законы, примененные при разрешении дела.

Заявитель указывает на незаконность решения суда первой инстанции по следующим основаниям:

- настоящее дело рассмотрено тем же составом суда, что и дела N А78-379/2018, N А78-2437/2020 и, поддерживая свою ранее сформированную правовую позицию, суд в настоящем деле не смог обеспечить проведение полноценного судебного разбирательства и в нарушение требований ст. 71, 170 АПК не сформировал объективную оценку многочисленным доказательствам, свидетельствующим о грубых нарушениях государственными органами власти региона требований антимонопольного законодательства, а Управлением ФАС, в свою очередь, возложенных на него обязанностей по защите конкуренции;

- суд незаконно признал имеющим преюдициальное значение судебных актов по делам N А78-379/2018, N А78-2437/2020;

- суд, также как УФАС по Забайкальскому краю, не дал правовую оценку доказательствам, свидетельствующим о недобросовестном отношении Правительства и Законодательного собрания края к застройщику ООО "ПГС", выразившегося в том, что включение пункта 2 статьи 7 Закона края N 1008-ЗЗК в перечень приостановленных законов было осуществлено на недостоверных сведениях исполнительного органа власти, которые в ходе принятия нормативного правового акта в виде закона края не были надлежащим образом проверены законодательным органом власти;

- суда не имелось никаких оснований указывать на то, что в настоящем споре, заявитель фактически оспаривает процедуру выделения субсидий в целях возмещения затрат в связи с выполнением работ, оказанием услуг в сфере долевого строительства многоквартирных домов в Забайкальском крае в отношении переданных ООО "ПГС" под строительство объектов;

- у суда не было оснований для оценки действий Правительства Забайкальского края по приостановлению положений части 2 статьи 7 Закона N 1008-ЗК, так как заявителем ставился вопрос о нарушении антимонопольного законодательство исключительно действиями Законодательного Собрания Забайкальского края, что было прямо вынесено в заголовок заявления от 25.02.2022 N 36, а Правительство, от лица которого законопроект был внесен Губернатором края, указывалось в заявлении исключительно, как орган, инициировавший внесение данного законопроекта на рассмотрение Законодательным Собранием края;

- не основанным на фактических обстоятельствах дела является вывод суда об истечении срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Закона о защите конкуренции;

- Управление ФАС никаких проверочных мероприятий по заявлению Шавровой В.А., не проводилось, а ответ был подготовлен исключительно на основании личной позиции должностного лица, которому было передано заявление на рассмотрение;

- при отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства Управление ФАС не обеспечило соблюдение формы отказа, что является самостоятельным основанием для признания его незаконным.

В материалы дела поступил письменный отзыв, в котором УФАС по Забайкальскому краю выводы суда первой инстанции поддержало, просило решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет" 17.01.2023.

Третьи лица представителей в судебное заседание не направили, извещены надлежащим образом. Руководствуясь пунктами 2, 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть жалобу в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Заявитель в судебном заседании дала пояснения согласно доводам апелляционной жалобы, просила решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель УФАС в судебном заседании, возражая доводам апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 25 февраля 2022 года в Забайкальское УФАС России поступило заявление Шавровой В.А. входящий N 1167 (т. 1, л.д. 69-71) о проведении в отношении Правительства и Законодательного собрания проверки и возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Заявитель - Шаврова В.А. указала, что приостановление действия пункта 2 статьи 7 Закона края N 1008-ЗЗК, осуществленное Законодательным собранием Забайкальского края от 26.12.2016 N 1435-ЗЗК, инициированного Правительством, и установившего запрет на дальнейший расчет с Обществом, неоднократно продлялась путем принятия Законов края от 28.12.2018 N 1686-ЗЗК и от 30.12.2019 N 1780-ЗЗК и продолжается в настоящее время, в связи с чем срок давности привлечения Правительства и Законодательного собрания за нарушения антимонопольного законодательства, приведших к разорению ООО "ПГС" и признанию его банкротом, повлекших нарушение прав Шавровой В.А., не истек.

03 марта 2022 года в Забайкальское УФАС России поступило заявление Шавровой В.А. входящий N 1615 (т. 1, л.д. 72) о личном участии в проверке обоснованности ранее поданного заявления.

Решением от 25 марта 2022 года N 02-05-1659 Забайкальское УФАС отказало Шавровой В.А. в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Шаврова В.А. обратилась с заявлением в арбитражный суд

Решением Арбитражного суда Забайкальского края в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель обратился в суд апелляционной инстанции.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва, изучив материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции правильно руководствовался следующими нормами права.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании решения государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

По сути, аналогичная правовая позиция содержится в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2011 года N 14044/10, от 5 июля 2011 года N 651/11 и от 16 июля 2013 года N 3372/13.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание взаимосвязанные положения части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК Российской Федерации, требования о признании недействительным ненормативного правового акта могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства: 1) несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту; 2) нарушение прав и законных интересов заявителя таким решением.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования заявителя удовлетворению не подлежат.

В силу части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В развитие приведенного конституционного нормативного положения Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции) определил организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями (часть 1 статьи 1).

Согласно части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 22 Закона о конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В этой связи антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства; выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе; проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме (пункт 1, подпункт д) пункта 2, пункты 3.2 и 11 части 1 статьи 23 Закона о конкуренции).

На основании части 1 статьи 52 Закона о защите конкуренции решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подсудны арбитражному суду.

Таким образом, как верно отмечено удом первой инстанции, Шаврова В.А., не обладающая статусом индивидуального предпринимателя, вправе обратиться в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Статья 25.1 Закона N 135-ФЗ предоставляет возможность антимонопольному органу в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.

При этом такие проверки осуществляются антимонопольным органом на предмет наличия нарушений Закона N 135-ФЗ (пункт 18 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 мая 2018 года).

Непосредственно порядок рассмотрения уполномоченным органом дел о нарушении антимонопольного законодательства установлен главой 9 Закона N 135-ФЗ.

Согласно статье 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания (часть 1).

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является: заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - заявление); результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, государственными внебюджетными фондами (пункты 2 и 5 части 2).

Статьей 44 определен порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Так, антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в течение одного месяца со дня их представления. В случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе продлить срок рассмотрения заявления или материалов, но не более чем на два месяца. О продлении срока рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган уведомляет в письменной форме заявителя (часть 4).

В ходе рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган вправе запрашивать у коммерческих организаций и некоммерческих организаций, их должностных лиц, федеральных органов исполнительной власти, их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностных лиц, органов местного самоуправления, их должностных лиц, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, их должностных лиц, а также государственных внебюджетных фондов, их должностных лиц, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, банковской тайне, коммерческой тайне или об иной охраняемой законом тайне документы, сведения, пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными в заявлении или материалах (часть 6).

Частью 8 статьи 44 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона.

При этом только в случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган издает приказ о возбуждении дела и создании комиссии (часть 12 статьи 44 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 25.1 Закона N 135-ФЗ в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган также вправе проводить плановые и внеплановые проверки.

Следовательно, проведение проверок является правом антимонопольного органа, в связи с чем, а также принимая во внимание положения статьи 44 Закона N 135-ФЗ, поступление в антимонопольный орган заявления о нарушении антимонопольного законодательства не влечет безусловного назначения проверки с целью проверки фактов, изложенных в заявлении.

Такое заявление может быть рассмотрено антимонопольным органом и с учетом положений статьи 44 Закона N 135-ФЗ.

В этой связи, как правильно указано судом первой инстанции, доводы Шавровой В.А. о непроведении внеплановой проверки по ее заявлениям не влекут безусловной отмены оспариваемого решения антимонопольного законодательства, решение Забайкальского УФАС от 25 марта 2022 года N 02-05-1659 принято с учетом положений статьи 44 Закона о защите конкуренции, о чем имеется соответствующее указание решении органа. Следовательно, непосредственное участие заявителя при рассмотрении антимонопольным органом ее обращения также не предполагалось.

Частью 1 статьи 15 Закона о конкуренции установлен запрет для федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных лиц, осуществляющих функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом перечень, указанный в части 1 названной статьи, не является исчерпывающим. Антимонопольный орган вправе квалифицировать нарушение антимонопольного законодательства и в иных действиях, не поименованных в таком перечне.

Исходя из правовой позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", сохраняющего правовые позиции, если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а органом (или организацией) не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу (организации) принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), то нарушение статьи 15 Закона о конкуренции является доказанным.

Следовательно, антимонопольным органам при признании нарушения статьи 15 Закона о конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти (или организации) со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или части 2 статьи 15 Закона о конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

При этом достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о конкуренции.

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и о пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Как установлено судом первой инстанции, 25 февраля 2022 года в Забайкальское УФАС России поступило заявление Шавровой В.А. входящий N 1167 (т. 1, л.д. 69-71) о проведении в отношении Правительства и Законодательного собрания проверки и возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом в заявлении Шаврова В.А. указывает, что является единственным участником ООО "ПГС", созданного в 2001 году для осуществления строительства объектов различного назначения на территории Забайкальского края. В период с 2007 года по 09 июня 2001 года Шаврова В.А. являлась директором данного Общества, но была отстранена арбитражным судом от исполнения своих должностных обязанностей в связи с признанием ООО "ПГС" несостоятельным банкротом, а затем конкурсным управляющим уволена с работы. В настоящее время заявитель лишена возможности получать заработную плату как директор Общества, а также доходы от ведения коммерческой деятельности Общества, на которые обоснованно рассчитывала. Ухудшение финансового положения ООО "ПГС" связано с участием Общества в решении проблем обманутых дольщиков двух многоквартирных жилых домов в г. Чите по адресам: ул. Белика, 13, и ул. 1-я Каштакская,3. При подписании соглашений о сотрудничестве по завершению строительства объектов от 24 февраля 2011 года N 13- Д/СГ-2 и от 07 декабря 2011 года N 82-Д/СГ-2 Шаврова В.А. уверялась Правительством края о том, что затраты ООО "ПГС", связанные с действиями недобросовестных застройщиков, будут возмещены.

Однако, как отмечает заявитель, до настоящего времени затраты, понесенные Обществом от предоставления обманутым дольщикам 106 квартир общей площадью 7 200 кв.м., Правительством края в полном объеме не возмещены, ООО "ПГС" является единственным юридическим лицом в статусе застройщика, расчет с которым по указанной программе не произведен, что свидетельствует о дискриминации Общества со стороны органов государственной власти.

По мнению заявителя, при внесении законопроектов, предусматривающих приостановку действия пункта 2 статьи 7 Закона Забайкальского края N 1008-ЗЗК, устанавливающих запрет на проведение дальнейших расчетов конкретно с ООО "ПГС", поскольку с другими юридическими лицами расчет был завершен, Правительство совершило действия, направленные на дискриминацию Общества, путем понуждения Законодательного собрания края к принятию закона, нарушающего антимонопольное законодательство. Законодательное собрание, не осуществив надлежащей экспертизы обоснованности внесения данной нормы в перечень приостанавливаемых нормативных правовых актов и оценки его регулирующего воздействия на субъекты предпринимательства, рассмотрело внесенный законопроект, который после его принятия установил запрет не только на исполнение будущих обязательств, но и привел к невозможности расчетов за ранее выполненные работы и оказанные услуги ООО "ПГС" на жилых домах, где Правительство зафиксировало нарушение права участников долевого строительства, придав ему обратную силу. Приостановление действия пункта 2 статьи 7 Закона края N 1008-ЗЗК, осуществленное Законодательным собранием Законом края от 26.12.2016 N 1435-ЗЗК, инициированного Правительством и установившего запрет на дальнейший расчет с Обществом, неоднократно продлялась путем принятия Законов края от 28.12.2018 N 1686-ЗЗК и от 30.12.2019 N 1780-ЗЗК и продолжается в настоящее время. Данные действия Правительства поставили Общество и Шаврову В.А., как его бывшего руководителя, в дискриминационное положение по отношению к иным юридическим лицам, которым субсидия была предоставлена своевременно и в полном объеме.

Решением от 25 марта 2022 года N 02-05-1659 Забайкальское УФАС отказало Шавровой В.А. в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что в заявлениях Шавровой В.А. содержится информация о нарушении антимонопольного законодательства со стороны Правительства, которая уже проверялась Забайкальским УФАС в решении N 02-05-6810 от 04 декабря 2017 года, а в отношении Законодательного собрания у антимонопольного органа отсутствуют соответствующие полномочия по проверке. Кроме того, антимонопольный орган посчитал, что истекли сроки давности, предусмотренные статье 41.1 Закона о защите конкуренции.

Судом первой инстанции установлено, что заявление Шавровой В.А. содержит указание на нарушение Правительством и Законодательным собранием края антимонопольного законодательства в виде приостановления действия пункта 2 статьи 7 Закона края N 1008- ЗЗК, осуществленного Законом края от 26.12.2016 N 1435-ЗЗК, инициированного Правительством и установившего запрет на дальнейший расчет с Обществом, путем принятия Законов края от 28.12.2018 N 1686-ЗЗК и от 30.12.2019 N 1780-ЗЗК.

Суд установил, что действительно, частью 2 статьи 7 Закона Забайкальского края от 17.06.2014 N 1008-ЗЗК "О защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов или приобретение жилых помещений на территории Забайкальского края" (в редакции Закона Забайкальского края от 10.06.2016 N 1347-ЗЗК) было предусмотрено, что из бюджета Забайкальского края могут предоставляться субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) в целях возмещения затрат в связи с выполнением работ, оказанием услуг в сфере долевого строительства многоквартирных домов в Забайкальском крае в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Забайкальского края. Категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), имеющих право на получение субсидий, цели, условия и порядок предоставления субсидий, порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, определенных при их предоставлении, устанавливаются Правительством Забайкальского края.

Однако Законом Забайкальского края от 26.12.2016 N 1435-ЗЗК "О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2017 году и плановом периоде 2018 и 2019 годов" действие части 2 статьи 7 Закона N 1008-ЗЗК приостановлено на период с 1 января 2017 года по 31 декабря 2017 года и плановый период 2018 и 2019 годов.

Законом Забайкальского края от 28.12.2017 N 1548-ЗЗК действие части 2 статьи 7 Закона N 1008-ЗЗК приостановлено на период с 1 января 2018 года по 31 декабря 2018 года и плановый период 2019 и 2020 годов.

Законом Забайкальского края от 26.12.2018 N 1686-ЗЗК в Закон N 1548-ЗЗК внесены изменения, приостановление действия части 2 статьи 7 Закона N 1008-ЗЗК продлено на период с 1 января 2019 года по 31 декабря 2019 года и плановый период 2020 и 2021 годов, на основании Закона Забайкальского края от 30.12.2019 N 1780-ЗЗК на период с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года и плановый период 2021 и 2022 годов.

Суд пришел к выводу, что в рассматриваемом случае наличие в действиях Правительства по приостановлению положений части 2 статьи 7 Закона N 1008-ЗЗК путем принятия Законов края N 1435-ЗЗК, N 1548-ЗЗК, N 1686-ЗЗК N 1780-ЗЗК, не входит в предмет оценки Забайкальского УФАС, поскольку перечисленные Законы орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не принимал.

К тому же согласно части 1 статьи 15 Закона Забайкальского края от 05.10.2009 N 226-ЗЗК "О Правительстве Забайкальского края" в Правительстве Забайкальского края право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Забайкальского края принадлежит Губернатору Забайкальского края.

Суд первой инстанции верно согласился с антимонопольным органом, что в силу положений статьи 25 Закона Забайкальского края от 17.02.2009 N 125-ЗЗК "Устав Забайкальского края" (далее - Устав, в редакции, действовавшей в период принятия спорных нормативных правовых актов) Законодательное Собрание Забайкальского края является однопалатным постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти края (часть 1). Законодательное Собрание края самостоятельно решает вопросы, относящиеся к его ведению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и законами края (часть 2). Никто не вправе воспрепятствовать деятельности Законодательного Собрания края, его постоянных и временных органов, осуществляемой в соответствии с настоящим Уставом (часть 4). Законодательное Собрание Забайкальского края самостоятельно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за: исполнением бюджета края, исполнением бюджета территориального государственного внебюджетного фонда обязательного медицинского страхования; использованием внешних заимствований и ассигнований из федерального бюджета (пункты 1 и 3 части 1 статьи 39 Устава).

Законы края принимаются Законодательным Собранием Забайкальского края (часть 1 статьи 50 Устава).

Частью 2 статьи 13 Закона Забайкальского края от 07.04.2009 N 155-ЗЗК "О бюджетном процессе в Забайкальском крае" прямо предусмотрено, что в случае если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Забайкальского края расходных обязательств Забайкальского края, Губернатор Забайкальского края вносит в Законодательное Собрание Забайкальского края проект закона Забайкальского края об изменении сроков вступления в силу (приостановлении действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений законов края, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

Указанный проект закона Забайкальского края принимается одновременно с законом о бюджете края.

Таким образом, судом первой инстанции сделан правильный вывод, что приведенные заявителем Законы края приняты представительным органом власти субъекта Российской Федерации в соответствии с исключительными полномочиями Забайкальского края в области бюджетных правоотношений.

В свою очередь, пунктом 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04 марта 2021 года N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 2) исходя из пункта 2 части 1 статьи 1 Закона вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершения действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения.

Согласно материалам дела Шавровой В.А. оспаривается законность решения Забайкальского УФАС, которым отказано в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В апелляционной жлобе и в заседании суда апелляционной инстанции Шаврова В.А. настаивала на том, что, обращаясь в Забайкальский УФАС, требования в отношении Правительства края ею не заявлялись.

Апелляционный суд, оценивая данный довод апелляционной жалобы, отмечает, что указание в оспариваемом решении антимонопольного органа и суда первой инстанции оценки действиям Правительства, учитывая обоснованность такой оценки, не свидетельствует о незаконности и необоснованности решения Забайкальского УФАС и суда первой инстанции.

Шаврова В.А. настаивает на том, что антимонопольный орган на основании представленных ею доказательств должен был дать оценку соблюдению антимонопольного законодательства Законодательным собранием Забайкальского края, но незаконно отказал в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом суд первой инстанции необоснованно поддержал такое решение Забайкальского УФАС.

Относительно указанного довода апелляционный суд отмечает следующее.

Как уже ранее указывалось, в соответствии со статьей 25.1 Закон о конкуренции антимонопольному органу предоставляет возможность в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.

В пункте 34 Постановления Пленума ВС РФ N 2 разъяснено, что исходя из пункта 2 части 1 статьи 1 Закона о конкуренции вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершения действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения.

Учитывая изложенное правовое регулирование, у антимонопольного органа отсутствуют полномочия по проверке соблюдения антимонопольного законодательства органом законодательной власти.

Следовательно, у Забайкальского УФАС отсутствовали правовые основания для возбуждения дела о нарушении Законодательным собранием Забайкальского края антимонопольного законодательства.

Апелляционный суд отмечает, что отсутствие полномочий по проверке соблюдения антимонопольного законодательства органом законодательной власти является самостоятельным основание для отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, в связи с чем, иные основания для такого отказа, по сути, не имеют значения для вывода о законности принятого антимонопольным органом решения.

Кроме того, как следует из оспариваемого решения, у Забайкальского УФАС отсутствовали основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с истечением сроков давности, предусмотренные статьей 41.1 Закона о защите конкуренции, при обращении Шавровой В.А. в антимонопольный орган.

Поддерживая вывод антимонопольного органа об истечении сроков давности, судом первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В части 4 статьи 44 Закона о защите конкуренции установлены основания, при наличии которых дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено быть не может.

В силу подпунктов 2 и 5 части 9 названной статьи антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела при отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, при истечении сроков давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Приведенные положения части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции являются императивными, в связи с чем, реализация предоставленных антимонопольному органу полномочий по возбуждению дела не может носить произвольный характер, а ограничена необходимостью соблюдения установленных Законом о защите конкуренции требований, служащих гарантией прав и законных интересов проверяемого лица.

В соответствии со статьей 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено, а возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

В соответствии с пунктом 3.43 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 25.05.2012 N 339 (далее - Административный регламент N 339), антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, если по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 Закона о защите конкуренции (истечение трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения).

В свою очередь, Закон о конкуренции не содержит понятия длящегося правонарушения.

Из смысла и содержания положений статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что нарушение следует считать оконченным в момент принятия акта и (или) осуществления действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Таким образом, как верно отмечено судом первой инстанции, указанное заявителем (по его мнению) антимонопольное правонарушение в виде приостановления действия части 2 статьи 7 Закона N 1008-ЗЗК не может иметь длящийся характер, поскольку оно выразилось в совершении конкретного завершенного действия по принятию Закона Забайкальского края от 26.12.2016 N 1435- ЗЗК "О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2017 году и плановом периоде 2018 и 2019 годов" пунктом 18 которого приостановлено на период с 1 января 2017 года по 31 декабря 2017 года и плановый период 2018 и 2019 годов действие указанной нормы.

Законом Забайкальского края от 28.12.2017 N 1548-ЗЗК действие части 2 статьи 7 Закона N 1008-ЗЗК вновь приостановлено на период с 1 января 2018 года по 31 декабря 2018 года и плановый период 2019 и 2020 годов.

В таком случае не имеют правового значения последующие действия органа власти по принятию Законов края N 1686-ЗЗК и N 1780-ЗЗК, которыми вносились лишь изменения в Закон N 1548-ЗЗК в части периода продления.

Таким образом, установленный статьей 41.1 Закона о защите конкуренции срок начинает течь с момента принятия конкретного нормативного акта - Закона края от 26.12.2016 N 1435-ЗЗК и Закона Забайкальского края от 28.12.2017 N 1548-ЗЗК, и на момент обращения Шавровой В.А. с заявлениями в Забайкальское УФАС 25 февраля и 03 марта 2022 года, истек, в связи с чем, у антимонопольного органа имелись законные основания отказать в возбуждении дела ввиду пропуска срока.

Апелляционный суд отмечает, что истечение сроков давности, предусмотренных статьей 41.1 Закона о защите конкуренции, также является самостоятельным основание для отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, в связи с чем, иные основания для такого отказа, по сути, не имеют значения для вывода о законности принятого антимонопольным органом решения.

Отклоняя довод апелляционной жалобы о том, что при отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства Управление ФАС не обеспечило соблюдение формы отказа, что является самостоятельным основанием для признания его незаконным, апелляционный суд исходит из следующего.

Нормы антимонопольного законодательства не содержит специально установленной формы решений антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, а лишь указывают на мотивированность данного решения, что подтверждает возможность отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в форме письма.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, апелляционный суд приходит к выводу об обоснованности оспариваемого решения антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Следовательно, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое решение Забайкальского УФАС обоснованным, отказав заявителю в удовлетворении заявленных требований.

При этом апелляционный суд, отмечая, что иные выводы суда и возражения заявителя не влияют на законность принятого антимонопольным органом решения, соглашается с выводами суда первой инстанции по существу доводов, заявленных в Забайкальское УФАС Шавровой В.А. Отклоняя доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд отмечает, что изложение заявителем своего представления о фактической стороне дела и толковании действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судом норм права и незаконности решения суда.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 16 ноября 2022 года по делу N А78-5897/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.В. Ломако

Судьи

В.А.Сидоренко Е.А.Будаева