Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 7 марта 2023 г. N 08АП-176/23 по делу N А46-15756/2022

город Омск

07 марта 2023 г.

Дело N А46-15756/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 марта 2023 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Шиндлер Н.А.,

судей Лотова А.Н., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Усовой Ю.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 08АП-176/2023, 08АП-772/2023) Прокуратуры Омского района Омской области и Семенихина Александра Николаевича на решение Арбитражного суда Омской области от 09.12.2022 по делу N А46-15756/2022 (судья Третинник М.А.), принятое по заявлению Администрации Омского муниципального района Омской области (ОГРН 1025501867962, ИНН 5528003601, адрес: 644527, Омская область, Омский район, поселок Ростовка, 21) к Прокуратуре Омского района Омской области (ОГРН 1025500760460, ИНН 5503029140, адрес: 644099, город Омск, улица Тарская, 4), при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Семенихина Александра Николаевича, Администрации Дружинского сельского поселения Омского района Омской области (ОГРН 1055553037880, ИНН 5528025108, адрес: 644507, Омская область, Омский район, село Дружино, улица Средняя, 1а), Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области (ОГРН 1055504019768, ИНН 5503088113, адрес: 644001, город Омск, улица 10 лет Октября, 98), Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области (ОГРН 1045504034840, ИНН 5503084944, адрес: 644099, город Омск, улица Интернациональная 41), о признании недействительным представления об устранении нарушений требований законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан от 12.08.2022 N 528ж-2022,

при участии в судебном заседании представителей:

от Прокуратуры Омского района Омской области - Бурлевич Анжелика Игоревна удостоверение N 338077 действительно до 29.12.2026;

от Администрации Омского муниципального района Омской области - Гальцов Виктор Викторович по доверенности от 09.01.2023 N 4 сроком действия до 31.12.2023;

УСТАНОВИЛ:

Администрация Омского муниципального района Омской области (далее - заявитель, Администрация муниципального района) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании недействительным представления прокуратуры Омского района Омской области (далее - заинтересованное лицо, прокуратура) об устранении нарушений требований законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан от 12.08.2022 N 528ж-2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Семенихин Александр Николаевич (далее - Семенихин А.Н.), Администрация Дружинского сельского поселения Омского района Омской области (далее - Администрация сельского поселения), Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области (далее - Роспотребнадзор), Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области (далее - ГУ МЧС России по Омской области).

Решением Арбитражного суда Омской области от 09.12.2022 по делу N А46-15756/2022 требования заявителя удовлетворены. Признано недействительным представление от 12.08.2022 N 528ж-2022.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, прокуратура и Семенихин А.Н. обратились в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В обоснование своей апелляционной жалобы прокуратура ссылается на то, что поскольку из заявления депутата Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области Семенихина А.Н. следовало, что заявление обусловлено поступлением к депутату обращений жителей п. Горячий Ключ Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области по вопросу неудовлетворительной санитарно-эпидемиологической и пожарной обстановки ввиду несвоевременной уборки площадок твердых коммунальных отходов, то на обращение Семенихина А.Н. распространяются положения Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ, Закон о порядке рассмотрения обращений). Кроме того, прокуратура считает, что представление от 12.08.2022 N 528ж-2022 не подлежит оспариванию по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), поскольку не затрагивает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора

В своей апелляционной жалобе Семенихин А.Н. полагает необоснованными выводы суда о том, что положения Федерального закона N 59-ФЗ не распространяются на депутатские запросы. Кроме того, указывает, что его обращения в Администрацию сельского поселения не являются депутатскими запросами, а являются заявлениями, на которые распространяются положения Закона о порядке рассмотрения обращений. Семенихин А.Н. ссылается на то, что его действия соответствуют положениям части 4 статьи 25 Устава Дружинского сельского поселения, части 1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления), пункту 2 статьи 27 Регламента, утвержденного решением Совета Дружинского сельского поселения от 20.02.2020 N 13 (далее - Регламент).

Отзывы на апелляционные жалобы не поступили.

Семенихин А.Н., Администрация сельского поселения, Роспотребнадзор, ГУ МЧС России по Омской области, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, в судебное заседание явку представителей не обеспечили.

На основании части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся участников процесса.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Прокуратуры поддержал доводы, изложенные в своей апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель Администрации муниципального района оспаривал доводы апелляционных жалоб, просил оставить решение без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционные жалобы, заслушав представителей прокуратуры и Администрации муниципального района, установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, Семенихин А.Н. обратился в Администрацию муниципального района с 2 заявлениями (заявление о принятии мер по уборке мусора от 03.06.2022 N исх. N 5, л. д. 32-33, заявление о принятии мер по уборке мусора от 03.06.2022 N исх. N 4 л. д. 34-35), в которых, ссылаясь на обращениям жителей и избирателей п. Горячий Ключ Дружинского поселения, указывал на то, что по ул. Мира и по ул. Цветочная (между продовольственными магазинами и газовой трубой) организована несанкционированная свалка. В связи с указанными обстоятельствами Семенихин А.Н. просил предоставить ряд сведений относительно того, что является собственником земельного участка, отведённого под мусорную площадку, осуществлено ли межевание спорной территории, на ком лежит обязанность по асфальтированию мусорной площадки под КГО и т.д.

Администрация муниципального района в письме от 04.07.2022 N исх-22/ОМС-6117 (л. д. 36-37) в ответ на обращение по вопросу ненадлежащего содержания площадок накопления твердых коммунальных отходов по ул. Цветочная и ул. Мира в с. Дружино Омского района Омской области сообщила Семенихину А.Н., что полномочия в области обращения с твердыми коммунальными отходами в границах Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области осуществляет Администрация Дружинского поселения.

Администрация муниципального района сообщила, что по информации Администрации Дружинского сельского поселения в период май-июнь 2022 года с территорий с. Дружино и п. Горячий Ключ вывезено порядка 480 куб.м мусора растительного происхождения. Вывоз мусора осуществляется региональным оператором ООО "Магнит". По информации администрации Дружинского поселения, захламление площадок происходит по причине несанкционированного складирования населением веток и остатков растительности с приусадебных участков частных домовладений. На неоднократные обращения Администрации района и Администрации поселения о вывозе веток с контейнерных площадок региональный оператор ответил отказом, мотивируя свою позицию тем, что данный вид мусора образуется в процессе содержания зеленых насаждений, а не внутри жилых помещений собственниками ТКО. В целях вывоза такого мусора региональный оператор рекомендовал собственнику ТКО заключить соответствующий договор. Администрация муниципального района указала, что с реестром площадок накопления твердых коммунальных отходов Семенихин А.Н. вправе ознакомиться на сайте Администрации Омского муниципального района Омской области по ссылке: https://xn--80apdbblmbgrh.xn--p1ai/docs/npo/.

Полагая, что ответ Администрации муниципального района не содержал мотивированных ответов на поставленные вопросы, Семенихин А.Н. обратился в жалобой в Прокуратуру (л. д. 45-46).

По результатам проверочных мероприятий Прокуратура пришла к выводу о том, что Администрацией муниципального района нарушены положения требований части 3 статьи 5, части 3 статьи 8, пунктов 1, 5 части 1 статьи 10 Закона N 59-ФЗ, которые выражены в том, что обращения Семенихина А.Н. в течение семи дней со дня регистрации не направлены для рассмотрения в рамках компетенции в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления, а именно, Роспотребназор по Омской области, территориальный отдел надзорной деятельности Омского района ГУ МЧС России по Омской области, администрацию Дружинского сельского поселения Омского район Омской области.

В связи с чем прокуратурой в адрес Администрации муниципального района направлено представление об устранении выявленных нарушений от 12.08.2022 N 528ж2022 (л. д. 30-31), согласно которому следует безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять действенные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих (пункт 1), а также рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры района (пункт 2), рассмотреть вопрос о привлечении к установленной законом ответственности виновных в нарушении закона должностных лиц (пункт 3), о принятых мерах сообщить прокурору в установленный законом месячный срок с приложением приказа о привлечении к ответственности виновных должностных лиц (пункт 4).

Не соглашаясь с представлением прокуратуры, находя его недействительным, Администрация обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

09.12.2022 Арбитражный суд Омской области принял решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции находит основания для его отмены, исходя из следующего.

Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" образует законодательную основу регулирования отношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона N 59-ФЗ, данным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (часть 2 статьи 1 Закона N 59-ФЗ).

Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами (часть 4 статьи 1 Закона N 59-ФЗ).

В силу части 1 статьи 2 Закона N 59-ФЗ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Пунктом 3 статьи 4 Закона N 59-ФЗ предусмотрено, что под заявлением понимается просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; под жалобой - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона N 59-ФЗ гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу (часть 2 указанной статьи).

Согласно части 3 статьи 8 Закона N 59-ФЗ письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего Федерального закона.

В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам (часть 4).

Частью 1 статьи 9 Закона о порядке рассмотрения обращений обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

Как следует из материалов дела и было выше сказано, Семенихин А.Н. обратился в Администрацию муниципального района с заявлениями в которых, ссылаясь на обращениям жителей и избирателей п. Горячий Ключ Дружинского поселения, указывал на то, что по ул. Мира и по ул. Цветочная (между продовольственными магазинами и газовой трубой) организована несанкционированная свалка.

Следовательно, фактически Семенихин А.Н. обратился в Администрацию муниципального района, действуя в интересах защиты законных интересов и прав других лиц, то есть с жалобой.

Администрация муниципального района в ответ на обращения сообщила, что полномочия в области обращения с твердыми коммунальными отходами в границах Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области осуществляет Администрация Дружинского поселения. Сообщила о том, что региональный оператор отказывается вывозить ветки и остатков растительности в отсутствие отдельного соответствующего договора.

По итогам рассмотрения жалобы Семенихина А.Н., прокуратура пришла к выводу о том, что Администрация муниципального района нарушила часть 3 статьи 5, часть 3 статьи 8, пунктов 1, 5 части 1 статьи 10 Закона N 59-ФЗ, так как не направила обращения Семенихина А.Н. в течение семи дней со дня регистрации в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления.

Из оспариваемого судебного акта следует, что Арбитражный суд Омской области, удовлетворяя требования заявителя, пришел к выводу о том, что в настоящем случае положения Закона N 59-ФЗ не подлежит применению, так как Семенихин А.Н. является депутатом Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, в силу чего его обращение не подпадает под понятие "обращение граждан" в том смысле в каком оно изложено в Законе N 59-ФЗ и подлежит рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Изложенная позиция арбитражного суда первой инстанции расценивается апелляционным судом как ошибочная и сделанная без учёта следующего.

В силу части 1 статьи 40 Закона N 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва (часть 3 статьи 40 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Закона N 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из норм действующего законодательств следует, что вопросы направления депутатских запросов регламентированы Федеральным законом от 07.05.2013 N 77-ФЗ "О парламентском контроле" и Федеральным законом от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", предусматривающими возможность направления депутатских запросов депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации в рамках осуществления парламентского контроля.

Между тем, указанные федеральные законы не регламентируют вопросы направления запросов депутатов сельского поселения.

В письме Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления ГД ФС РФ от 16.01.2012 N 3.20-25/7 "Об определении гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" отражено, что если субъектом Российской Федерации не принят закон, определяющий гарантии осуществления депутатов муниципального уровня, он может быть регламентирован уставом муниципального образования.

В уставе муниципального образования в качестве гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления правомерно определить формы депутатской деятельности; установить право на безотлагательный прием депутатов должностными лицами местного самоуправления, руководителями муниципальных предприятий и учреждений, а также право на депутатский запрос указанным лицам и порядок его рассмотрения; определить основания наступления ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением; установить основания для отзыва депутата, выборного должностного лица и процедуру отзыва; для депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих полномочия на постоянной основе, установить размер и условия выплаты денежного содержания; для депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, установить порядок компенсации расходов, связанных с осуществлением полномочий. Исходя из аналогичного подхода возможно предусмотреть гарантии осуществления полномочий выборными должностными лицами местного самоуправления.

Из пояснений лиц, участвующих в деле и открытых источников следует, что на территории субъекта Российской Федерации (Омской области) не принят специальный закон, регламентирующий рассматриваемые полномочия депутатов сельского поселения.

На вопрос суда апелляционной инстанции представитель Администрации муниципального района пояснил, что данные вопросы нормативно правовыми актами муниципалитета не урегулированы.

Из указанных обстоятельств следует, что у депутатов Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области отсутствует возможность реализовать специальные полномочия в части депутатских запросов (обращений) в силу отсутствия соответствующего нормативного регулирования.

Следовательно, обращение депутата Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района могло быть реализовано только в общем порядке в соответствии с положениями Закона N 59-ФЗ как и любого иного гражданина.

Суд апелляционной инстанции признает обоснованным указание в апелляционной жалобе Семенихина А.Н. о том, что его действия были направлены в первую очередь в интересах прав жителей и избирателей п. Горячий Ключ Дружинского поселения. Положения Закона N 59-ФЗ предусматривают возможность обращения с жалобой в интересах других лиц (пункт 4 статьи 4 Закона N 59-ФЗ).

Довод Администрации муниципального района, заявленный в ходе судебного заседания, о том, что положения Закона N 59-ФЗ не применяются, так как применению подлежат положения Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон N 8-ФЗ), являются несостоятельными, поскольку из существа обращений Семенихина А.Н. следует, что лицо указывало на нарушение санитарно-эпидемиологических норм и пожарной обстановки в связи с образованием несанкционированной свалки.

Обстоятельства того, что Семенихиным А.Н. был указан перечень вопросов относительно межевания участка, принадлежности мусорной площадки и прочие, не свидетельствуют о том, что Семенихину А.Н. была необходима информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в значении, придаваемом Законом N 8-ФЗ.

Таким образом, вопреки позиции Администрации муниципального района, а также ошибочным выводам суда первой инстанции, положений Закона N 59-ФЗ подлежат применению в настоящем случае.

В связи с тем, что материалами дела подтверждает, а Администрацией фактически не оспариваются обстоятельства того, что обращения Семенихина А.Н. не были направлены в установленный срок в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления, то у прокуратуры присутствовали основания для выдачи оспариваемого представления.

Довод прокуратуры, изложенный в апелляционной жалобе, о том, что представление не подлежит оспариванию по правилам главы 24 АПК РФ, так как не затрагивает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора, является ошибочным и судом не принимается, поскольку представление является ненормативным правовым актом, возлагающим на заявителя исполнение определенных обязанностей, в силу чего может быть оспорено в порядке главы 24 АПК РФ.

С учетом вышеизложенного, решение Арбитражного суда Омской области от 09.12.2022 по делу N А46-15756/2022 подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционные жалобы Прокуратуры Омского района Омской области и Семенихина Александра Николаевича удовлетворить. Решение Арбитражного суда Омской области от 09.12.2022 по делу N А46-15756/2022 отменить. Принять новый судебный акт.

В удовлетворении требования Администрации Омского муниципального района Омской области о признании недействительным представления Прокуратуры Омского района Омской области об устранении нарушений требований законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан от 12.08.2022 N 528ж-2022 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Настоящий судебный акт выполнен в форме электронного документа и подписан усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, направляется лицам, участвующим в деле, согласно статье 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

Информация о движении дела может быть получена путем использования сервиса "Картотека арбитражных дел" http://kad.arbitr.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

А.Н. Лотов О.Ю. Рыжиков