Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2023 г. N 16АП-1917/22 по делу N А15-5257/2021

г. Ессентуки

21 марта 2023 г.

Дело N А15-5257/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14.03.2023.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.03.2023.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Цигельникова И.А., судей: Семенова М.У., Сомова Е.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Вилинской Е.В., с использованием системы видеоконференц-связи Арбитражного суда Республики Дагестан, при участии представителя Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" - Меджидова Р.К. (доверенность от 09.01.2023 N 51.01-02-26-23/23), рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, апелляционные жалобы Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 09.01.2023 по делу N А15-5257/2021 (судья Батыраев Ш.М.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Хозрасчетный ремонтно-строительно-монтажный участок" (ИНН 0562065567, ОГРН 1060562008099) к Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (ИНН 0562042520, ОГРН 1020502625219) о признании незаконным и отмене постановления от 10.09.2021 N 673, к муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала" (ИНН 0541000093, ОГРН 1020502626760) о признании незаконными и отмене приказов от 16.09.2021 N N 63,64

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Хозрасчетный ремонтно-строительный участок" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - Администрация) о признании недействительным постановления от 10.09.2021 N 673 "Об отмене постановления администрации города Махачкалы от 03.07.2015 N 3345 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка ОАО "Хозрасчетный ремонтно-строительно-монтажный участок" (ОАО "ХРСМУ" по ул. Салаватова, в районе РКБ и разрешении проектирования и строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома с устройством торговых площадей на 1-ом и 2-ом этажах и автопаркинга в цокольной части)" (далее - постановление N 673) и к муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа "город Махачкала" (далее - Управление архитектуры) о признании недействительными приказов от 16.09.2021 N 63 "О признании градостроительного плана земельного участка недействительным" (далее - приказ N 63) и от 16.09.2021 N 64 "Об отмене разрешения на строительство N 05-308-215-2016" (далее - приказ N 64).

Решением суда от 18.04.2022, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 13.07.2022, заявление Общества удовлетворено, признаны недействительными постановление N 673 и приказы N 63 и 64. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемые ненормативные акты Администрации и Управления архитектуры не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации и нарушают права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.10.2022 по делу N А15-5257/2021 отменены решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 18.04.2022 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2022 по делу N А15-5257/2021, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан.

Решением от 09.01.2023 заявленные требования Общества удовлетворены, признаны недействительными постановление N 673, приказы NN 63, 64, с Администрации в пользу Общества взысканы судебные расходы по государственной пошлине в размере 3000р.

Не согласившись с указанным решением, Администрация и Управление архитектуры обжаловали его в апелляционном порядке, просят решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Информация о принятии апелляционных жалоб вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте суда и Картотеке арбитражных дел (по веб-адресу: www.kad.arbitr.ru) в соответствии с положениями части 6 статьи 121 АПК РФ.

От Общества поступил отзыв на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения. Конкретные основания отмены в постановлении N 673, а также в приказах NN 63, 64 отсутствуют, оспариваемые акты были отменены Администрацией исключительно по своему усмотрению, без приведения относимых и допустимых доказательств несоответствия Постановления N 3345 от 03.07.2015 и разрешения на строительство требованиям законодательства.

До начала судебного заседания от Общества поступило ходатайство об отложении судебного заседания на более поздний срок, ходатайство мотивировано болезнью (плохое самочувствие) своего представителя.

Протокольным определением суда отказано в удовлетворении ходатайства об отложении судебного заседания. Указанные в ходатайстве доводы не препятствуют рассмотрению дела. Обществом не приведены обстоятельства, указывающие на то, что явка его представителя будет способствовать более полному и объективному исследованию обстоятельств дела. Не указано на наличие конкретных документов (доказательств), имеющих значение для правильного рассмотрения дела, а также обоснование причины непредставления документов (доказательств) заблаговременно, до начала судебного заседания. В ходатайстве не содержится сведений о возможности представления новых доказательств с обоснованием невозможности их представления заблаговременно до начала судебного заседания. Болезнь (плохое самочувствие) представителя Общества само по себе не является уважительной причиной для отложения судебного разбирательства, поскольку указанное лицо могло выразить свои доводы и соображения путем направления дополнений (возражений) по делу.

Явка представителя Общества в заседание суда апелляционной инстанции не была признана обязательной. Подача ходатайства об отложении судебного заседания посредством системы "Мой арбитр" свидетельствует о наличии у Общества технической возможности представления указанным лицом актуальной позиции по существу рассматриваемого спора в случае ее изменения, а также представления новых доводов и сведений. Кроме того, подача ходатайства об отложении судебного заседания посредством системы "Мой арбитр" свидетельствует о наличии у Общества технической возможности участия в онлайн-заседании посредством "веб-конференции".

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся в судебное заседание представителей лиц, участвующих в деле.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе, считает решение суда подлежащим отмене.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя Администрации, апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, Обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 05:40:000050:57, расположенный по адресу: г. Махачкала, ул. Салаватова, о чем в Едином государственном реестре недвижимости имеется запись о регистрации права от 02.08.2007 N 05-05-01/032/2007-289.

Постановлением Администрации N 3345 вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 изменен с "под производственную базу" на "под многоэтажную застройку".

На основании Постановления N 3345 Управление архитектуры выдало Обществу градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 от 09.07.2015 N 05-308:000-504 (далее - ГПЗУ N 05-308:000-504), а 22.06.2016 - разрешение N 05-308-215-2016 на строительство 12-ти этажного многоквартирного жилого дома (далее - разрешение N 05-308-215-2016).

Постановлением N 673 признано утратившим силу и отменено Постановление N 3345. На основании постановления N 673 издан приказ N 63 о признании недействительным выданного Обществу ГПЗУ N 05-308:000-504, а также издан приказ N 64 о признании недействительным разрешения N 05-308-215-2016.

Общество полагая, что постановление N 673 и выданные на его основе приказы NN 63, 64 не соответствуют закону и нарушают его права и интересы, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (подпункт 8 пункта 1 статьи 1, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации; далее - Земельный кодекс).

Виды разрешенного использования земельных участков, а равно объектов капитального строительства определяются на основе градостроительного регламента соответствующей территориальной зоны, входящего в состав правил землепользования и застройки (часть 9 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее - Градостроительный кодекс).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса).

Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель (определения Верховного Суда Российской Федерации от 10.09.2014 N 18-КГ14-95 и от 21.01.2015 N 18-КГ14-182).

В соответствии с переходными положениями, закрепленными в пункте 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N191-ФЗ), до принятия утвержденных в установленном Градостроительным кодексом правил землепользования и застройки, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений статьи 39 Градостроительного кодекса. Таким образом, до утверждения на территории муниципального образования правил землепользования и застройки, главе местной администрации предоставлены полномочия по принятию решений об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования. Соответствующее решение принимается с учетом результатов публичных слушаний, проводимых с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок, применительно к которому изменяется разрешенный вид использования. В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия. На основании заключения о результатах публичных комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. На основании указанных рекомендаций глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

На момент принятия Администрацией постановления от 06.07.2015 N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка Общества постановлением Махачкалинского городского Собрания депутатов от 07.04.2009 N 7-1 был утвержден генеральный план развития города Махачкалы до 2030 года.

Решением Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" от 14.07.2009 N 19-4а также были утверждены Правила землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала", которые в последующем отменены в связи с принятием Решения Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26.05.2016 N 9-5 новых Правил землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала".

На территории г. Махачкалы, в период внесения изменений в вид разрешенного использования земельного участка Общества, действовали правила землепользования и застройки. В связи с этим в данном случае согласно пунктам 3, 5 части 1 статьи 4 Закона N 191-ФЗ при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки принятия соответствующего решения об изменении вида разрешенного использования главой местной администрации не требуется. Изменение сведений о разрешенном использовании в данном случае должно производиться на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования. Из содержания данной нормы следует вывод о закреплении принципа первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Правила землепользования и застройки не должны противоречить генеральному плану (пункт 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017). Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса) предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Кроме того, должна учитываться возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков. Согласование частных и публичных интересов обеспечивается возможностью эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса).

С учетом положений статьи 209 Гражданского кодекса собственник земельного участка может самостоятельно выбирать вид разрешенного использования из числа предусмотренных зонированием территорий. Изменение сведений о разрешенном использовании в таком случае производится на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости.

В пункте 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, указано следующее. При наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления.

Факт наличия на момент выдачи Обществу градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 05:40:000050:57 от 09.07.2015 N 05-308:000-504 и разрешения N 05-308-215-2016 на строительство 12-ти этажного многоквартирного жилого дома, измененного вида разрешенного использования указанного земельного участка из разряда "под производственную базу" в разряд "под многоэтажную застройку" и внесение в ЕГРН соответствующих сведений свидетельствует о реализации обществом своего права на изменение вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка. При этом учитывая приведенные нормы Закона N 191-ФЗ и наличия факта изменения разрешенного использования указанного земельного участка, порочность постановления Администрации N 3345 об изменении вида разрешенного использования, а также отмена в порядке самоконтроля указанного ненормативного акта, не свидетельствуют о незаконности изменения вида разрешенного использования принадлежащего Обществу земельного участка.

Пунктом 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ органам местного самоуправления или должностным лицам местного самоуправления предоставлено право на отмену или приостановление действия принятых (изданных) ими муниципальных правовых актов.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17- 20985 изложен правовой подход по применению норм части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса и части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ при разрешении спора о признании недействительным муниципального ненормативного правового акта об отмене ранее выданного застройщику разрешения на строительство. В нем указано, что в определенных статей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.4). При этом в силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Согласно правовым позициям, изложенным в определении Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2015 N 305-КГ14-2820, уполномоченный орган в пределах предоставленных ему полномочий вправе принять решение об отмене ранее выданного градостроительного плана земельного участка в связи с выявленными нарушениями, а также об отзыве ранее выданного застройщику разрешения на строительство.

Таким образом, органу местного самоуправления предоставлено право отменять ранее выданные градостроительный план земельного участка и разрешения на строительство, в связи с выявленными нарушениями, при их выдаче.

Приказ N 63 в качестве основания для признания недействительным ранее выданного Обществу градостроительного плана от 09.07.2015 N 05-308:000-504 содержит указание на постановление Администрации от 10.09.2021 N 673 об отмене ранее вынесенного постановления от 03.07.2015 N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка общества. Других оснований или ссылок на нормы градостроительного законодательства, которым не соответствует градостроительный план земельного участка не содержит.

Из оспоренного приказа N 64 от 16.09.2021 о признании недействительным разрешения на строительство от 22.06.2016 N 05-308-215-216 также следует, что оно принято на основании постановления от 10.09.2021 N 673 об отмене ранее вынесенного постановления от 03.07.2015 N 3345 об изменении вида разрешенного использования земельного участка общества, и в качестве дополнительного основания указан приказ управления N 63 от 16.09.2021 о признании недействительным ранее выданного Обществу градостроительного плана от 09.07.2015 N 05-308:000-504. Других оснований или ссылок на нормы градостроительного законодательства, которым не соответствует разрешение на строительство указанный приказ также не содержит.

При этом в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство, ни один из которых не приведен в приказах N 63, 64.

Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что отменяющие акты органа местного самоуправления - постановление Администрации от 10.09.2021 N 673 и приказы NN 64, 63 не соответствуют приведенным выше нормам земельного и градостроительного законодательства, не содержат ссылок на нормы указанного законодательства, как на обоснование их принятия и тем самим нарушают права и законные интересы Общества, что является основанием для удовлетворения заявленных требований.

Вопреки доводам жалоб, земельный участок с кадастровым номером 05:40:000057:50, право собственности на который у Общества возникло в 2007 году, до момента вынесения постановления N 3345 (2015 года) имел вид разрешённого использования "под производственную базу". На данном земельном участке находились складские помещения и здания производственного назначения, построенные в 1939 году, что подтверждается техническим паспортом, имеющимся в материалах дела. Площадь земельного участка составляет 4213 кв. м, т.е. достаточно большая территория производственного назначения, которая на карте градостроительного зонирования должна обозначаться как П1, П2, ПЗ или П4. Однако, согласно карте градостроительного зонирования, территориальная зона, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 05:40:000057:50, не содержит обозначений П1, П2, ПЗ или П4, а содержит только обозначения 02 (Зона крупных торговых комплексов, рынков и культурно-досугового), 05 (Зона больниц, стационарных учреждений здравоохранения и социального обеспечения), 07 (Зона детских дошкольных и общеобразовательных учреждений), Ж1, Ж2, ЖЗ, Ж4 (зоны жилой застройки).

Изложенные обстоятельства подтверждают доводы Общества и подержанные судом первой инстанции о том, что в нарушение норм Градостроительного кодекса, Правила землепользования и застройки г. Махачкалы разработаны и утверждены не в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости, сведениями, документами, материалами, содержащимися в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, не в соответствии со сложившейся планировкой территории и существующим землепользованием, т.е. не соответствуют действительности, утверждены произвольно, без учета сложившейся застройки города, т.к. здания производственного назначения, как и участок, на котором они расположены, существуют на улице Салаватова с 1939 года, соответственно постановление N 3345 не может нарушать Решения Махачкалинского городского собрания от 14.07.2009 N 19-4а и от 07.04.2004 N 7-1, которыми утверждены Правила землепользования и застройки и Генеральный план города.

Ссылки Управления архитектуры на пункт 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденной Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019, не принимаются в данном случае. Согласно правовым позициям, изложенным в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О, пункте 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2022) (утвержден 01.06.2022), часть 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными и не нарушать законных прав граждан.

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан.

Суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционных жалобах, как основанные на неверном толковании норм земельного, градостроительного законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения..

Руководствуясь статьями 266, 268, 271, 272, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 09.01.2023 по делу N А15-5257/2021 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Цигельников И.А.

Судьи

Семенов М.У. Сомов Е.Г.