Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2023 г. N 04АП-186/23 по делу N А78-5507/2022

г. Чита

19 апреля 2023 г.

Дело N А78-5507/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 апреля 2023 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Будаевой Е.А.,

судей Сидоренко В.А., Ломако Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лю-фа-хуан Д.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Забайкальскому краю на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 15 ноября 2022 года по делу N А78-5507/2022 по заявлению Администрации городского поселения "Дарасунское" муниципального района "Карымский район" Забайкальского края (ОГРН 1057524017781, ИНН 7508004914) к Управлению Федерального казначейства по Забайкальскому краю (ОГРН 1087536010825, ИНН 7536098079) о признании недействительным, не подлежащим исполнению пункта 2 представления от 01 сентября 2021 года N21-1/46,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества ограниченной ответственностью "Забайкальская проектная компания" (ОГРН 1147536004219, ИНН 7536144303), государственного автономного учреждения "Государственная экспертиза Забайкальского края" (ОГРН 1077536006019, ИНН 7536080603),

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Чермных В.И., главы городского поселения, Зюзиной А.Ю., представителя по доверенности от 13 января 2023 года;

от заинтересованного лица: Дума О.А., представителя по доверенности от 27 февраля 2023 года,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского поселения "Дарасунское" муниципального района "Карымский район" Забайкальского края (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края к Управлению Федерального казначейства по Забайкальскому краю (далее - заинтересованное лицо, УФК по Забайкальскому краю) с заявлением о признании недействительным, не подлежащим исполнению пункта 2 представления от 01 сентября 2021 года N 21-1/46.

В деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, участвуют: общество с ограниченной ответственностью "Забайкальская проектная компания" (далее - третье лицо - 1, ООО "Забайкальская проектная компания"), государственное автономное учреждение "Государственная экспертиза Забайкальского края" (далее - третье лицо -2, Госэкспертиза).

Решением суда от 15 ноября 2022 года требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заинтересованное лицо обжаловало его в апелляционном порядке, указав на непредставление достаточных доказательств, обосновывающих уважительность причин пропуска срока на обращение в суд; соблюдение процедуры рассмотрения материалов проверки; установление факта неправомерного использования бюджетных средств, а именно неправомерного применения расценок и коэффициентов в локальных сметных расчетах и сводном сметном расчете.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель выразил согласие с решением суда первой инстанции.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица доводы апелляционной жалобы поддержал, представители заявителя - оспорили по мотивам, приведенным в отзыве.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного заседания, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Судом первой инстанции установлены следующие фактические обстоятельства.

В соответствии с приказом УФК по Забайкальскому краю от 17 июня 2021 года N 474-о в отношении заявителя проведена плановая выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов на реализацию национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (т. 2 л.д. 1).

По результатам проверки составлен акт от 02 августа 2021 года (т. 2 л.д. 22-58), в котором, в частности, указывается, что в нарушение части 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 4.6 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной и введенной в действие постановлением Госстроя России от 05 марта 2004 года N 15/1, заявителем определена стоимость строительства объекта "Ремонт автомобильной дороги А-166 Чита -Забайкальск с Китайской народной республикой км 60+550 в Карымском районе Забайкальского края" с нарушением положений технической части к сметно-нормативной базе, что привело к необоснованному завышению сметной стоимости строительства за счет иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на сумму 48704,92 руб. с учетом НДС.

На основании акта проверки 01 сентября 2021 года вынесено представление N 21-1/46 (т. 2 л.д. 10-14). Пунктом 2 оспариваемого представления зафиксировано нарушение заявителем подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частей 1, 3 статьи 9 Федерального закона от 06 декабря 2011 года N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", в нарушение которых в 2020 году произведена оплата необоснованно завышенной сметной стоимости строительства объекта "Ремонт автомобильной дороги А-166 Чита - Забайкальск с Китайской народной республикой км 60+550 в Карымском районе Забайкальского края", что привело к неправомерному использованию иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на сумму 48704,92 руб.

В части указанного нарушения заинтересованное лицо указало в представлении на необходимость по пункту 2 устранить нарушение, а именно вернуть в доход федерального бюджета неправомерно израсходованные средства федерального бюджета, также принять меры по устранению причин и условий нарушений до 01 июня 2022 года.

В подтверждение указанных выводов представления заинтересованное лицо ссылается на отчет от 16 июля 2021 года, муниципальный контракт от 12 мая 2020 года, сводный сметный расчет стоимости строительства объекта, локальные сметные расчеты, акты о приемке выполненных работ, платежные поручения (т. 2 л.д. 59-158).

Представление в указанной части оспорено заявителем в судебном порядке.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, оценив приведенные лицами, участвующими в деле, доводы, не установил оснований для отмены судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Как следует из материалов дела, заявителем пропущен установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срок на обжалование представления.

Суд первой инстанции, признав причины пропуска срока уважительными, удовлетворил ходатайство заявителя о восстановлении срока, указав, что заявителем предпринимались попытки урегулировать спорные требования в пределах срока на исполнение оспариваемого пункта представления.

Оценив довод заявителя апелляционной жалобы о необоснованном восстановлении пропущенного срока, суд апелляционной инстанции не находит оснований для несогласия с выводом суда первой инстанции.

Правильным признается апелляционной коллегией вывод суда первой инстанции о нарушении административным органом процедуры рассмотрения материалов проверки.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2020 года N 1235 утвержден Федеральный стандарт внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов" (далее - Стандарт N 1235).

Документы, оформляемые при назначении и проведении контрольного мероприятия, и их копии, подлежащие направлению объекту контроля, копии актов и заключений вручаются руководителю (уполномоченному представителю) объекта контроля либо направляются объекту контроля с уведомлением о вручении или иным способом, свидетельствующим о дате их получения, в том числе с применением факсимильной связи и (или) автоматизированных информационных систем (пункт 9 Стандарта N 1235).

В соответствии с пунктом 24 Стандарта N 1235 результаты контрольных действий по фактическому изучению деятельности объекта контроля оформляются соответствующими актами, формы которых могут быть установлены ведомственным стандартом органа контроля. После проведения всех контрольных действий, предусмотренных пунктом 19 стандарта, руководитель контрольного мероприятия подготавливает и подписывает справку о завершении контрольных действий, предусмотренных пунктом 19 стандарта, и направляет ее объекту контроля в порядке, предусмотренном пунктом 9 стандарта.

Как установлено пунктами 48 и 49 Стандарта от 17 августа 2020 года N 1235 оформление результатов проверок (ревизий), встречных проверок, обследований, назначенных в соответствии с пунктами 36 и 42 стандарта, осуществляется в срок не более 15 рабочих дней со дня окончания контрольных действий, оформление результатов иных обследований осуществляется не позднее последнего дня срока проведения обследований. Оформление результатов контрольного мероприятия предусматривает изложение в акте, заключении результатов контрольного мероприятия; подписание акта, заключения руководителем контрольного мероприятия.

Выявленные в ходе контрольного мероприятия нарушения подтверждаются соответствующими документами или их копиями, фото-, видео-, аудиозаписями и иными материалами (пункт 54 Стандарта N 1235).

В соответствии с пунктом 56 Стандарта N 1235 форма акта, заключения устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

На основании пункта 59 Стандарта N 1235 объекты контроля вправе представить письменные замечания (возражения, пояснения) на акт (за исключением акта, составленного по результатам встречной проверки), заключение (за исключением составленного по результатам обследования, назначенного в соответствии с пунктами 36 и 42 стандарта) в течение 15 рабочих дней со дня получения копии акта, копии заключения, которые подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) органа контроля в порядке, предусмотренном федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о реализации результатов проверок, ревизий и обследований.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2020 года N 1095 утвержден Федеральный стандарт внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований2 (далее - Стандарт N 1095).

Названный стандарт разработан в целях установления: правил реализации результатов проведения проверок, ревизий и обследований (далее - контрольное мероприятие), в том числе предусматривающих требования к содержанию представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля; порядка продления срока исполнения представления (предписания) органа контроля.

Согласно пункту 4 Стандарта N 1095 акт проверки (ревизии), возражения объекта контроля на акт проверки (ревизии) (при их наличии), а также иные материалы проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) органа контроля, по результатам которого принимается одно или несколько решений, в том числе о наличии или об отсутствии оснований для направления представления и (или) предписания объекту контроля.

По пункту 7 Стандарта N 1095 на основании решения руководителя (заместителя руководителя) органа контроля, принятого по результатам рассмотрения акта проверки (ревизии), а также иных материалов проверки (ревизии), результатов повторной проверки (ревизии), о наличии оснований для направления представления и (или) предписания объекту контроля и (или) о наличии оснований для направления информации в правоохранительные органы, органы прокуратуры и иные государственные (муниципальные) органы должностные лица органа контроля, ответственные за проведение контрольного мероприятия, при отсутствии оснований для назначения повторной проверки (ревизии) обеспечивают подготовку и направление представления и (или) предписания объекту контроля.

В соответствии с пунктом 8 Стандарта N 1095 орган контроля направляет объекту контроля представление не позднее 10 рабочих дней со дня принятия решения о его направлении.

Суд первой инстанции, установив факт вынесения представления без рассмотрения возражений на акт проверки, пришел к правильному выводу о существенном нарушении УФК по Забайкальскому краю процедуры рассмотрения результатов проверки и вынесения представления, поскольку в нарушение пункта 59 Стандарта N 1235 объекту контроля фактически не представлены 15 рабочих дней со дня получения копии акта для направления возражений (акт получен 17 августа 2021 года, представление вынесено 01 сентября 2021 года); в нарушение пункта 4 Стандарта N 1095 акт проверки рассмотрен без учета возражений объекта контроля на акт проверки руководителем (заместителем руководителя) органа контроля, по результатам которого принято решение о наличии оснований для направления представления объекту контроля.

Исходя из системного толкования указанных положений Стандартов N 1235, N 1095, вынесение решения по результатам рассмотрения материалов проверки без представления возможности в установленные сроки представить возражения объекту контроля и (или) без учета представленных возражений является нарушением существенных условий процедуры рассмотрения, поскольку в этом случае лицо, в отношении которого проводилась проверка, лишается возможности дать пояснения относительно содержащихся в акте нарушений.

Довод апелляционной жалобы об обратном апелляционным судом отклоняется как противоречащий вышеприведенным требованиям.

Суд апелляционной инстанции соглашается с аргументированным выводом суда первой инстанции об отсутствии в действиях заявителя виновных действий (бездействия) по существу вменяемого нарушения.

Согласно части 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, относятся к бюджетным правоотношениям, регулируемым этим Кодексом.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности и экономности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Глава 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита.

Из статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Статьями 28, 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который определяет выделение этих средств в распоряжение конкретных получателей с указанием цели их использования.

Обязанность обеспечить результативность, целевой характер использования выделенных бюджетных ассигнований, в соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, возлагается на получателя бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (статья 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции, исходя из того, что претензии УФК по Забайкальскому краю по оспариваемому пункту представления предъявлены исключительно к формированию проектно-сметной документации, подготовленной ООО "Забайкальская проектная компания", руководствуясь статьей 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обоснованно указал, что при наличии положительного заключения ГАУ "Государственная экспертиза Забайкальского края" от 06.12.2019 N 95-С-2019, согласно которому принятые в сметной документации на ремонт дороги стоимостные и ресурсные показатели соответствуют действующим нормативам в области сметного нормирования и ценообразования, указанные выводы административного органа, противоречат заключению экспертизы, проведенной в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Утверждение заинтересованного лица о том, что в сводном сметном расчете проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, допущены ошибки и наличие положительного заключения о достоверности определения сметной стоимости работ не подтверждает достоверность сметной стоимости объекта, что и привело к ошибкам при расчете с контрагентом, не может влечь за собой оснований для автоматических выводов для возложения на заказчика обязанности вернуть денежные средства, приходящиеся на выявленные ошибки.

Суд апелляционной инстанции согласен с судом первой инстанции в том, что в действиях получателя бюджетных средств, являвшегося заказчиком работ в рамках муниципального контракта и выполнившего необходимые требования законодательства для его заключения и исполнения, отсутствует факт нарушения действующего бюджетного законодательства, указанного в пункте 2 представления.

Приведенная и в апелляционной жалобе ссылка административного органа в обоснование законности вменения "неправомерной оплаты" на Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере (утв. Казначейством России 19 декабря 2017 года) правомерно отклонена судом первой инстанции, поскольку классификатор является информационно-справочным документом, содержащим структурированную информацию о нарушениях (рисках), выявляемых Федеральным казначейством и его территориальными органами в рамках контроля, и Классификатором не установлены иные, отличные от Бюджетного кодекса Российской Федерации, виды бюджетных правонарушений.

При установленных по делу обстоятельствах суд апелляционной инстанции признает правильным вывод суда первой инстанции о том, что в оспоренной части представление заинтересованного лица не отвечает нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, нарушает права и интересы заявителя как субъекта хозяйственной деятельности.

Доводы заявителя апелляционной жалобы аналогичны приведенным в суде первой инстанции и обоснованно отклонены им по мотивам, оснований не согласиться с которыми суд апелляционной инстанции при повторном исследовании материалов дела и оценке доказательств по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установил.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены судебного акта судом апелляционной инстанции не установлены.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 15 ноября 2022 года по делу N А78-5507/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.А. Будаева

Судьи

В.А. Сидоренко Н.В. Ломако