Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2023 г. N 15АП-6453/23 по делу N А53-35438/2022

город Ростов-на-Дону

16 мая 2023 г.

дело N А53-35438/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 мая 2023 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Маштаковой Е.А.,

судей Ковалевой Н.В., Новик В.Л.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Семичасновым И.В.,

при участии представителей:

от заявителя: Петченко М.М. по доверенности от 01.08.2021,

от заинтересованного лица: Гайбарян Л.А. по доверенности N 5/23 от 12.01.2023,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Мясниковского района (ИНН 6122003673, ОГРН 1026101312852)

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.03.2023 по делу N А53-35438/2022

по заявлению индивидуального предпринимателя Евсюкова Максима Владимировича (ИНН 615102823527, ОГРНИП 320619600122142)

к администрации Мясниковского района (ИНН 6122003673, ОГРН 1026101312852)

о признании незаконным отказа,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Евсюков Максим Владимирович (далее - заявитель, предприниматель, ИП Евсюков М.В.) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации Мясниковского района Ростовской области (далее - заинтересованное лицо, администрация) с требованиями:

1. Признать незаконным ответ (отказ) 86/1891 от 26.09.2022 г. Администрации муниципального образования Мясниковского района на заявление Евсюкова М.В. о подготовке и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 61:25:0101211 площадью 600 кв.м., расположенного на землях населенных пунктов по адресу (местоположению): Ростовская область, Мясниковский район, с. Чалтырь, ул. Речная, рядом с кадастровым номером 61:25:0101211:58.

2. Признать незаконным бездействие Администрации муниципального образования Мясниковского района в подготовке и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 61:25:0101211 площадью 600 кв.м., расположенного на землях населенных пунктов по адресу (местоположению): Ростовская область, Мясниковский район, с. Чалтырь, ул. Речная, рядом с кадастровым номером 61:25:0101211:58.

3. Обязать Администрацию муниципального образования Мясниковского района по собственной инициативе осуществить подготовку и утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 61:25:0101211 площадью 600 кв.м., расположенного на землях населенных пунктов по адресу (местоположению): Ростовская область, Мясниковский район, с. Чалтырь, ул. Речная, рядом с кадастровым номером 61:25:0101211:58, с целью образования земельного участка для последующего предоставления с торгов.

Настоящее дело объединено для совместного рассмотрения с делом N А53-35442/2022, поскольку предметом оспаривания являются решения по заявлениям, поданным предпринимателем в отношении одного и того же предмета.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 16.03.2023 признано незаконным решение администрации от 26.09.2022 N 86/1890 и N 86/1891, возложена на администрацию обязанность повторно рассмотреть заявления предпринимателя от 26.08.2022. В удовлетворении остальной части заявлений отказано. Распределены судебные расходы.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация обжаловала его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо просит отменить решение частично и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований заявителя полностью, ссылаясь на то, что администрация в ответе приводит два основания: отсутствие утвержденного проекта межевания территории; запрашиваемая территория находится в непосредственной близости к заводу по производству кирпича. Суд не принял во внимание существующий риск нарушения санитарно-эпидемиологического благополучия неопределенного круга лиц в результате возможной хозяйственной деятельности будущего арендатора. Запрашиваемая территория является доступом к домовладению, расположенному на земельном участке с кадастровым номером 61:25:0101211:58. В результате визуального осмотра комиссия установила, что земельный участок, расположенный между земельным участком с кадастровым номером 61:25:0101211:58 и дорогой общего пользования, из земель территориальной зоны Ж-1 "Зона жилой застройки" имеет общую площадь не более 100 м2, кроме того территория находится в непосредственной близости от завода по производству кирпича. Также в ходе осмотра, обследования территории установлено, что заявленная территория является доступом к домовладению, расположенному на земельном участке 61:25:0101211:58, с южной стороны участка проходит дорога общего пользования, с северо-восточной находится проезд. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

В отзыве на апелляционную жалобу предприниматель указал на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

От заинтересованного лица поступило ходатайство об отложении судебного заседания.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица не поддержал ранее заявленное ходатайство об отложении судебного заседания, поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель заявителя против доводов апелляционной жалобы возражал.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, предприниматель обратился в администрацию с 2 заявлениями, в которых изложена просьба осуществить по своей инициативе подготовку и утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 61:25:0101211 площадью 600 кв.м, расположенного на землях населенных пунктов по адресу (местоположению): Ростовская область, Мясниковский район, с. Чалтырь, ул. Речная, рядом с кадастровым номером 61:25:0101211:58, из земель территориальной зоны Ж-1 "Зона жилой застройки" согласно утвержденным Правилам землепользования и застройки Чалтырского сельского поселения, в целях его образования для последующей продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона, из земель, государственная собственность на которую не разграничена.

В ответ на эти обращения, 26.09.2022 администрация направила письма N N 86/1891 и 86/1890, в которых указала, что в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации принципами законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил застройки и землепользования и документации по планировке территории.

Администрация указала, что в силу Земельного кодекса Российской Федерации, образование земельных участков для целей проведения аукционов по инициативе гражданина и юридического лица возможно исключительно при наличии утвержденного проекта межевания территории, и подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для проведения аукциона но продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом. В ответах сделан вывод, что в связи с отсутствием утвержденного проекта планировки и проекта межевания территории, принятие решения об утверждении схемы границ органом местного самоуправления по инициативе гражданина, в виде заявления о подготовке и утверждении схемы расположения земельного участка, действующим земельным и градостроительным законодательствами не предусмотрено. В письмах указано также, что заявленная предпринимателем территория подпадает под зону действия вредоносных свойств находящегося рядом производственного объекта - кирпичного завода и входит в его санитарно-защитную зону.

Эти отказы явились предметом оспаривания в рамках данного дела.

Разрешая настоящий спор, Арбитражный суд Ростовской области руководствовался статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Предоставление в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании договора аренды (подпункт 3 пункта 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), который по общему правилу, установленному пунктом 1 статьи 39.6 данного Кодекса, заключается на торгах.

Образование земельного участка, предоставление которого предполагается осуществить посредством проведения аукциона, а также само проведение аукциона могут быть инициированы как органами государственной и муниципальной власти (пункт 3 статьи 39.11 Земельного кодекса), так и заинтересованными в приобретении земельного участка гражданами или юридическими лицами (пункт 4 статьи 39.11 Земельного кодекса).

При обращении в суд заявитель ссылался на положения пункта 3 статьи 39.11 Земельного кодекса.

Согласно пункту 2 статьи 11.3 Земельного кодекса образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных пунктом 3 статьи 11.3 данного Кодекса.

Статья 11.10 Земельного кодекса содержит положения, определяющие порядок подготовки схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, утверждения такой схемы решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, а также устанавливающие основания отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории (пункт 1 статьи 11.10 Земельного кодекса).

По общему правилу подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 39.2 данного Кодекса, если иное не предусмотрено статьей 11.10 Земельного кодекса.

В то же время с учетом цели образования земельного участка схему его расположения вправе подготовить граждане или юридические лица (пункты 4 - 8 статьи 11.10 Земельного кодекса).

В данном случае, исходя из цели обращения предпринимателя, именно уполномоченный орган (администрация) является обязанным лицом по подготовке схемы расположения земельного участка, поскольку подготовку схемы расположения земельного участка в целях его образования для проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка до утверждения проекта межевания данной территории заинтересованное в предоставлении земельных участков лицо обеспечивать не вправе, что вытекает из пункта 5 статьи 11.10 Земельного кодекса и взаимосвязанного с ним положения абзаца 2 подпункта 1 пункта 4 статьи 39.11 Земельного кодекса.

Положения абзаца 2 подпункта 1 пункта 4 статьи 39.11 Земельного кодекса не могли служить основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя. В подобном случае закон предусматривает обязанность уполномоченного органа самостоятельно подготовить схему расположения земельного участка по заявлению заинтересованного лица. Иное толкование приведенных положений Земельного кодекса приводит к нарушению прав граждан и юридических лиц, ограничивает возможности реализации права организации и гражданина на обращение за представлением образуемого земельного участка.

Поскольку обязанность по подготовке схемы расположения земельного участка в данном случае закон возлагает на администрацию, приведенное в оспариваемом решении основание для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка (в связи с отсутствием утвержденного проекта планировки и проекта межевания территории) не соответствует названным выше нормам Земельного кодекса.

Уполномоченный орган обязан самостоятельно подготовить схему расположения земельного участка в соответствии с действующими документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, обеспечив исключение возможных пересечений с иными земельными участками. Возможная корректировка площади планируемого земельного участка в целях соблюдения положений пункта 2 статьи 11.10 Земельного кодекса не может служить достаточным основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, что следует из положений пункта 6 статьи 39.11 Земельного кодекса.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований, признания незаконными оспариваемых отказов.

В удовлетворении требований о признании незаконным бездействия муниципального органа надлежит отказать, поскольку бездействия как такового не было - решение по заявлению предпринимателя принято.

Принимая во внимание, что заявление предпринимателя от 26.08.2022 в соответствии с правилами пункта 4 статьи 39.11 Земельного кодекса не рассмотрено, Арбитражный суд Ростовской области счёл возможным возложить на администрацию обязанность повторно рассмотреть данное заявление.

Суд первой инстанции правильно квалифицировал спорные правоотношения сторон, определил предмет доказывания по делу и применимые нормы материального права.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалованном судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права.

Администрация Мясниковского необоснованно ссылается на отсутствие проекта межевания территории.

Как правильно указал суд первой инстанции, в данном случае, исходя из цели обращения предпринимателя, именно уполномоченный орган (администрация) является обязанным лицом по подготовке схемы расположения земельного участка, поскольку подготовку схемы расположения земельного участка в целях его образования для проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка до утверждения проекта межевания данной территории заинтересованное в предоставлении земельных участков лицо обеспечивать не вправе, что вытекает из пункта 5 статьи 11.10 Земельного кодекса и взаимосвязанного с ним положения абзаца 2 подпункта 1 пункта 4 статьи 39.11 Земельного кодекса.

Положения абзаца 2 подпункта 1 пункта 4 статьи 39.11 Земельного кодекса не могут служить основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя. В подобном случае закон предусматривает обязанность уполномоченного органа самостоятельно подготовить схему расположения земельного участка по заявлению заинтересованного лица. Иное толкование приведенных положений Земельного кодекса приводит к нарушению прав граждан и юридических лиц, ограничивает возможности реализации права организации и гражданина на обращение за представлением образуемого земельного участка. Данная позиция суда соответствует сложившейся судебной практике (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25.01.2023 по делу N А53-1964/2022)

Администрация Мясниковского района указывает на то, запрашиваемая территория находится в непосредственной близости к заводу по производству кирпича, что и явилось одним из оснований для отказа в подготовке схемы расположения земельного участка для размещения блокированного жилого дома.

Однако, в части довода об отнесении участка к санитарно-защитной зоне суд установил, что эта зона как таковая не установлена. В обоснование своему доводу администрация представила проект нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу для ООО "Чалтырское производственно-коммерческое предприятие строительных материалов" и санитарно-эпидемиологическое заключение от 26.01.2023 о соответствии этого проекта государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам. Между тем, эти документы, во-первых, не могли быть положены в основание оспариваемого отказа, поскольку созданы позднее, и, во-вторых, не являются доказательствами установления санитарно-защитной зоны.

Согласно пункту 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Администрация Мясниковского района в апелляционной жалобе сама указывает, что согласно пункту 16 статьи 26 Закона N 342-ФЗ до 01.01.2025 установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территории осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования закона N 342-ФЗ.

Доказательств установления санитарно-защитной до возникновения спорных правоотношений по рассмотрению обращения Евсюкова М.В. от 26.08.2022 суду не представлены.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Санитарно-защитные зоны отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 пункта 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (пункт 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Таким образом, вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не относятся к полномочиям органов местного самоуправления.

Отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, определяемые с соблюдением требований соответствующего законодательства, применительно к данному спору - санитарно-эпидемиологического законодательства.

Мнению Администрации Мясниковского района о том, что отсутствие разработанного в соответствии с требованиями действующего законодательства проекта размера санитарно-защитной зоны и отсутствие в ЕГРН сведений о наличии санитарно-защитной зоны не свидетельствует о том, что соответствующая зона отсутствует, и подлежат применению нормативные размеры, установленные главой VII СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, а также на сам п. 2.1 Сан ПиН, судом уже дана правовая оценка.

При оценке этого довода суд руководствовался правовой позицией, изложенной в Определение Верховного Суда РФ от 22.02.2023 N 308-ЭС22-25486 по делу N А53-37781/2021. В данном случае санитарно-защитная зона производственного объекта не установлена в предусмотренном законом порядке уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, их границы не внесены в государственный кадастр недвижимости, в Правила землепользования и застройки, сведения о таких зонах отсутствуют в ЕГРН и не отображены в градостроительном плане спорного земельного участка.

В соответствии со статьей 12 Закона N 52-ФЗ санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации N 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее -Правила). Именно этот нормативный правовой акт подлежит применению, а не СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

В указанной части апелляционная жалоба администрации направлена на переоценку выводов, сделанных судом и выражает только несогласие с оценкой суда по толкованию норм материального права.

Относительно доводов о том, что заявленная территория является доступом к домовладению, расположенному на земельном участке КН 61:25:0101211:58 и утверждение схемы может привести к ущемлению прав собственников домовладений, суд так же указал, иными основаниями к отказу в утверждении схемы явилось указание на то, что по спорной территории проходит проезд к домовладению.

Однако этот довод прямо опровергается представленными Администрацией топографическими материалами и фотоматериалами из ресурса публичной кадастровой карты. Все домовладения, находящиеся в спорной части муниципального образования имеют расположение фасадом на улицу Речную, то есть подход и подъезд к ним обеспечен. Необходимость наличия второго подъезда - с противоположной стороны - ничем не обоснована. Утверждение Администрации Мясниковского района о не полной оценке представленных фотоматериалов является несостоятельным.

С учетом изложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для переоценки выводов суда первой инстанции по доводам, изложенным в апелляционной жалобе.

Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемом судебном акте и которым дана оценка в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Согласно пункту 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21.01.2016 N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела" (далее - Постановление N 1) при неполном (частичном) удовлетворении имущественных требований, подлежащих оценке, судебные издержки присуждаются истцу пропорционально размеру удовлетворенных судом исковых требований, а ответчику - пропорционально той части исковых требований, в которой истцу отказано (статья 110 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 21 Постановления N 1 положения процессуального законодательства о пропорциональном возмещении (распределении) судебных издержек (статья 110 АПК РФ) не подлежат применению при разрешении:

- иска неимущественного характера, в том числе имеющего денежную оценку требования, направленного на защиту личных неимущественных прав (например, о компенсации морального вреда);

- иска имущественного характера, не подлежащего оценке (например, о пресечении действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения);

- требования о взыскании неустойки, которая уменьшается судом в связи с несоразмерностью последствиям нарушения обязательства, получением кредитором необоснованной выгоды (статья 333 ГК РФ);

- требования, подлежащего рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, за исключением требований о взыскании обязательных платежей и санкций (часть 1 статьи 111 указанного кодекса).

Согласно пункту 42 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 5 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 27.12.2017, в случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере.

В настоящем деле частично удовлетворены неимущественные требования предпринимателя о признании незаконными решений администрации, в связи с чем, на основании вышеприведенных разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, судебные расходы подлежат отнесению на заинтересованное лицо.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.03.2023 по делу N А53-35438/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Маштакова

Судьи

Н.В. Ковалева В.Л. Новик