Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2023 г. N 21АП-928/23 по делу N А83-25628/2021

23 мая 2023 г.

Дело N А83-25628/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 мая 2023 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судей

Приваловой А.В., Кравченко В.Е., Кузняковой С.Ю.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Ивановой И.Д.,

при участии в заседании:

от товарищества собственников недвижимости "Лесное" - Ванишева Я.А., представитель по доверенности от 09.12.2023 б/н, представлен диплом; Перхняк Е.Ю., председатель товарищества собственников недвижимости "Лесное", представлена выписка из ЕГРЮЛ;

от отдела надзорной деятельности по Симферопольскому району УНД ГУ МЧС России по Республике Крым и Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Крым - Макарук А.А., представитель по доверенности от 19.01.2023 N ДВ-306-40, представлен диплом;

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Крым - Лукьяненко И.Н., представитель по доверенности от 23.03.2023 N ДВ-306-66.

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу товарищества собственников недвижимости "Лесное" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 24 января 2023 года по делу N А83-25628/2021, рассмотренному по заявлению Товарищества собственников недвижимости "Лесное" к Отделу надзорной деятельности по Симферопольскому району УНДиПР ГУ МЧС России по Республике Крым, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Крым, при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым, ГКУ РК "Северо-западное объединенное лесничество", Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Федерального агентства лесного хозяйства, об оспаривании предписания в части,

УСТАНОВИЛ:

товарищество собственников недвижимости "Лесное" (далее - заявитель, товарищество, ТСН "Лесное") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к отделу надзорной деятельности по Симферопольскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работе главного управления МЧС России по Республике Крым (далее - отдел надзорной деятельности по Симферопольскому району), Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Крым (далее - ГУ МЧС России по Республике Крым) о признании недействительным пункта 2 предписания N 182/3 от 18.11.2021.

Спор разрешен судом при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым, государственного казенного учреждения Республики Крым "Северо-западное объединенное лесничество" (далее - ГКУ РК "Северо-западное объединенное лесничество), Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Федерального агентства лесного хозяйства.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 24.01.2023 в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с принятым решением, ТСН "Лесное" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. В обоснование апелляционной жалобы товарищество приводит доводы об ошибочности выводов суда об исполнимости спорного пункта предписания, с учетом того, что физически невозможно обеспечить расстояние 15 метров между домами и границей леса, так как с одной стороны - зарегистрированные права физических лиц на капитальные строения, с другой - лес, решение о вырубке которого товарищество принимать не вправе, при этом предписание не содержит конкретизации о том, какие действия необходимо совершить исполнителю, а содержит общие формулировки, носит формальный и неопределенный характер, что свидетельствует о его незаконности. Кроме того, апеллянт указывает, что ТСН "Лесное" не является собственником или пользователем домов, которые построены на расстоянии мене 15 метров от границы леса, в связи с чем не может быть привлечено к административной ответственности, что установлено постановлением мирового судьи судебного участка N 76 Симферопольского судебного района от 25.02.2022 N 05-0005/75/2022; в свою очередь товарищество обеспечивает пожарную безопасность и противопожарные мероприятия на территории садоводства. Считает, что нарушение отсутствует, поскольку товарищество создано раньше, чем установлена граница леса и утверждены требования по соблюдению противопожарных расстояний.

ГУ МЧС России по Республике Крым в отзыве на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, считает жалобу не подлежащей удовлетворению, а решение суда не подлежащим отмене. Указывает, что суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что предписание выдано в целях устранения нарушения требований пожарной безопасности и является исполнимым, полагает, что, не опровергая факта несоблюдения противопожарного расстояния от садовых домов до границы леса, ТСН "Лесное" пытается переложить ответственность за соблюдение противопожарной безопасности на членов ТСН.

В отзыве на апелляционную жалобу ГКУ РК "Северо-западное объединенное лесничество" просит судебное решение оставить без изменений, указывая на его обоснованность и несостоятельность приведенных в жалобе доводов. Возражая на доводы жалобы, лесничество указывает, что границы лесного фонда Партизанского участкового лесничества Симферопольского лесничества неизменны с 1960 года, установлены в 2017 году на основании ранее существовавших границ исходя из материалов лесоустройства 1987 года, а требования по соблюдению противопожарных расстояний от границы леса до границы участков или расположенных на них строений были установлены и до 2014 года, в частности в СНИП-30.02.97, на момент выдачи садовому товариществу государственного акта на землю в 1998 году также установлены не менее 15 метров. Фактически невозможность исполнения предписания сводится к тому, что заявителю не ясно каким именно образом оно должно быть исполнено, что не свидетельствует о незаконности выданного предписания.

Министерство экологии и природных ресурсов Республике Крым в представленном отзыве также указывает на необоснованность доводов жалобы и просит судебное решение оставить без изменений.

В судебном заседании представители ТСН "Лесное" поддержали доводы апелляционной жалобы, просили апелляционную жалобу удовлетворить. Представители отдела надзорной деятельности по Симферопольскому району и ГУ МЧС России по Республике Крым просили оставить судебное решение без изменений по мотивам, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом.

В соответствии с частью 5 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его отмены в силу следующего.

Как следует из установленных фактических обстоятельств и материалов дела, на основании решения от 27.10.2021 N 182 заместителя начальника отдела надзорной деятельности по Симферопольскому району управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Крым, принятого в порядке пункта 5 части 1 статьи 57 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" в связи с контролем за исполнением ранее выданного предписания от 15.04.2021 в рамках федерального государственного пожарного надзора, старшим государственным инспектором отдела надзорной деятельности по Симферопольскому району проведена внеплановая выездная проверка в отношении объекта защиты ТСН "Лесное" по адресу: Симферопольский район, с. Константиновка, ул. Урожайная 41 лит.ж. в период с 29.10.2021 по 18.11.2021.

По результатам проведенной проверки отделом надзорной деятельности по Симферопольскому району 18.11.2021 составлен акт проверки, которым зафиксировано, что объект защиты не имеет источников противопожарного водоснабжения для тушения пожаров, чем нарушена часть 1 статьи 62 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ); на объекте защиты в нарушение нормативного документа по пожарной безопасности - СП 4.13130.2013 противопожарное расстояние до леса от садовых домов и хозяйственных построек на садовых земельных участках составляет менее 30 метров, чем нарушена часть 4 статьи 51 Закона N 123-ФЗ.

В порядке статьи 90 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" отделом надзорной деятельности по Симферопольскому району УНД ГУ МЧС России по Республике Крым товариществу выдано предписание от 18.11.2021 N 182/3 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Пунктом 2 предписания N 182/3 от 18.11.2021 (с учетом внесенных в него изменений решением от 14.12.2021 N 19007) товариществу предписано в срок до 01.04.2022 устранить нарушение на объекте защиты, выразившееся в несоблюдении установленного пунктом 4.14 СП 4.13130.2013 противопожарного расстояния до леса от садовых домиков и хозяйственных построек на садовых земельных участках не менее 15 метров.

Полагая, что пунктом 2 указанного предписания на товарищество возложена обязанность устранения нарушения незаконно и этот пункт предписания не отвечает критерию исполнимости, товарищество обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

При этом в силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания наличия обстоятельств, на которые заявитель ссылается как на основание своих требований и возражений, в том числе, факта нарушенных оспариваемыми актом (действиями, бездействием) законных прав, лежит на лице, оспаривающем акт (действия, бездействие).

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами, которые подлежат обязательному соблюдению хозяйствующими субъектами.

Под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение специальных условий социального и (или) технического характера, установленных в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом (статья 1 Закона N 69-ФЗ).

Предметом федерального государственного пожарного надзора являются соблюдение организациями и гражданами требований пожарной безопасности в зданиях, помещениях, сооружениях, на линейных объектах, территориях, земельных участках, которыми организации и граждане владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются требования пожарной безопасности, а также оценка их соответствия требованиям пожарной безопасности (статья 6 Закона N 69-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 37 Закона N 69-ФЗ организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом (статья 38 Закона N 69-ФЗ).

Организация и осуществление федерального государственного пожарного надзора регулируются Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", в соответствии со статьей 90 которого и Положением о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 (с изменениями и дополнениями), государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Уставом ТСН "Лесное" предусмотрено, что товарищество создано в целях решения общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, создания благоприятных условий для ведения гражданами садоводства, в том числе путем обеспечения пожарной безопасности территории садоводства, осуществляет свою деятельность в соответствии с действующим законодательством.

Согласно части 1 статьи 4.1 Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в состав территории садоводства или огородничества входят садовые земельные участки или огородные земельные участки, а также земельные участки общего назначения.

Таким образом, вопреки утверждениям товарищества предписание выдано надлежащему лицу, ответственному за обеспечение пожарной безопасности садоводства. Как верно отметил суд, проверка соблюдения требований пожарной безопасности проводилась в отношении ТСН "Лесное", а не конкретных садовых земельных участков. Основанием для проведения внеплановых выездных проверок и выдачи предписаний в отношении ТСН "Лесное" послужило заявление гр. Задерновской С.В. о нарушении требований пожарной безопасности на территории ТСН "Лесное" от 12.08.2020.

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров принят Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 1 Закона N 123-ФЗ его положения об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения, в том числе при эксплуатации объектов защиты.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила).

В силу статьи 6 Закона N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: 1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом; 2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.

Из материалов дела следует, что в пункте 2 спорного предписания указано на нарушение товариществом части 4 статьи 51 Закона N 123-ФЗ, выразившееся в том, что на объекте защиты не соблюдено противопожарное расстояние до леса от садовых домов и хозяйственных построек, которое должно составлять не менее 15 метров.

Частью 4 статьи 51 Закона N 123-ФЗ предусмотрено, что состав и функциональные характеристики систем противопожарной защиты объектов, под которыми понимается комплекс организационных мероприятий и технических средств, направленных на защиту людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий воздействия опасных факторов пожара на объект защиты (продукцию), устанавливаются нормативными документами по пожарной безопасности.

В соответствии с пунктом 36 статьи 2 Закона N 123-ФЗ под противопожарным разрывом (противопожарным расстоянием) понимается нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

Пунктом 4.14 СП 4.13130.2013 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденных приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288, установлено противопожарное расстояние до границ лесных насаждений от садовых домов и хозяйственных построек (гаражей, сараев и бань), которое должно составлять не менее 15 м. Сокращение противопожарных расстояний допускается при условии разработки дополнительных противопожарных мероприятий, обеспечивающих ограничение распространения пожара.

Таким образом, суд верно указал, что законодательством предусмотрены условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, которые ТСН "Лесное" не выполнены, что образует нарушение требований пожарной безопасности.

Заявитель не отрицает факта несоблюдения установленного нормативного противопожарного расстояния не менее 15 метров и нарушения в этой связи требований противопожарной безопасности, но полагает, что нарушение допущено собственниками садовых домов и еще до установления нормативных требований, а также границ леса, и считает, что исполнение пункта 2 предписания с целью устранения нарушения невозможно.

Доводы заявителя о неисполнимости предписания обосновано отклонены судом.

Особенностью такого ненормативного правого акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных уполномоченным органом, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, исполнимость предписания также является важным требованием к данному виду ненормативного акта. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому выдано предписание, устранить в указанный срок выявленные нарушения (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13).

Оспоренный пункт предписания содержит требование по исполнению пункта 4.14 СП 4.13130.2013, указывает на конкретные нарушения, а также устанавливает срок для устранения данных нарушений. Существо выявленного нарушения, указанного в пункте 2 предписания, не допускает неопределенности при решении вопроса о мерах по их устранению.

Нормативные требования, нарушение которых вменено заявителю, непосредственно касаются обеспечения жизни и безопасности людей, и эксплуатация объекта защиты с нарушением таких требований пожарной безопасности ведет к недопустимому риску для их жизни или здоровья при возможном возникновении пожара.

Отсутствие в предписании конкретных действий, подлежащих совершению в целях устранения (прекращения) нарушения, предоставляет заявителю возможность самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения предписания и не может свидетельствовать о незаконности предписания уполномоченного органа.

Данные выводы согласуются с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21.10.2019 N 307-ЭС19-17674.

Фактически позиция заявителя сводится к освобождению его от исполнения предписания и исполнения требований пожарной безопасности, что в условиях установленных нормативных требований обеспечения пожарной безопасности территории садоводства недопустимо.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что границы леса в период строительства садовых домов не были установлены и требование к противопожарному расстоянию нормативно не было определено, не влияют на законность выданного предписания и подлежат отклонению в силу следующего.

Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и настоящего Кодекса.

Границы лесничеств, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесных участков и земель определяются в процессе лесоустройства, в соответствии со статьей 67.1 Лесного кодекса и лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Минприроды России от 29.03.2018 N 122.

Как следует из материалов дела, ТСН "Лесное" расположено на границе с землями лесного фонда - квартал 18 Партизанского участкового лесничества Симферопольского лесничества.

Границы Симферопольского лесничества определены в соответствии с приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 03.07.2014 N 228 "Об определении количества лесничеств на территории Республики Крым и установлении их границ" и приказом Минприроды Крыма от 23.03.2017 N 587 "Об отнесении лесов на территории Республики Крым к защитным лесам и установлении их границ", квартал 18 Партизанского участкового лесничества Симферопольского лесничества отнесен к категории защитных лесов - леса, расположенные в лесопарковых зонах. Сведения о границах Симферопольского лесничества внесены в ЕГРН как зона с особыми условиями использования территории с учетным номером 90.00.2.142.

В свою очередь границы лесного фонда установлены на основании ранее существовавших границ согласно материалам лесоустройства 1976, 1987 годов.

Вопреки утверждениям заявителя, противопожарное расстояние до границы леса предусматривалось и на момент образования ТСН "Лесное", в частности СНиП 2.07.01.89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" устанавливал противопожарное расстояние от границ застройки сельских поселений и участков садоводческих товариществ до лесных массивов не менее 15 метров.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о том, что спорный пункт предписания не нарушает права и законные интересы заявителя, содержит требования, в полной мере основанные на нормах действующего законодательства и прямо предусмотренные законом, не возлагает на заявителя избыточные обязанности, а также отвечает критерию исполнимости. Обозначенная в спорном пункте предписания обязанность по устранению нарушений не может рассматриваться как нарушающая права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской (экономической) деятельности, поскольку в ее основе лежит публично-значимая цель обеспечения пожарной безопасности.

При таких обстоятельствах суд по праву отказал заявителю в удовлетворении требований ввиду отсутствия предусмотренной частью 3 статьи 201 АПК РФ совокупности условий для признания оспариваемого предписания недействительным.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Доводы заявителя апелляционной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании приведенных норм права.

Иное толкование заявителем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора, не свидетельствуют о неправильном применении судом норм права, влекущим отмену судебного акта, в связи с чем апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, основания для отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, влекущих за собой отмену обжалуемого судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 24 января 2023 года по делу N А83-25628/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу товарищества собственников недвижимости "Лесное" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

В.Е. Кравченко С.Ю. Кузнякова