Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2023 г. N 15АП-6265/23 по делу N А32-52221/2022

город Ростов-на-Дону

02 июня 2023 г.

дело N А32-52221/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 июня 2023 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Глазуновой И.Н.,

судей Ефимовой О.Ю., Пименова С.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

индивидуального предпринимателя Андреева Сергея Константиновича

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 18.01.2023 по делу N А32-52221/2022

по заявлению индивидуального предпринимателя Андреева Сергея Константиновича

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьих лиц: департамента муниципальной собственности и городских

земель администрации муниципального образования город Краснодар; администрации

муниципального образования город Краснодар,

об оспаривании решения,

при участии (до перерыва):

от индивидуального предпринимателя Андреева Сергея Константиновича:

представитель Кэдман И.В. по доверенности от 09.01.2023;

от администрации муниципального образования город Краснодар посредством системы веб-конференции ИС "Картотека арбитражных дел":

представитель Бычкова А.В. по доверенности от 27.12.2022;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю посредством системы веб-конференции ИС "Картотека арбитражных дел":

представитель Мащенко О.И. по доверенности от 13.10.2022;

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Андреев Сергей Константинович (далее - заявитель, предприниматель, ИП Андреев С.К.) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС по Краснодарскому краю) об оспаривании решения от 13.07.2022 N 25-РЗ/2022.

Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2022 к участию в деле в качестве третьего лица привлечена администрация муниципального образования город Краснодар (далее - третье лицо, администрация).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 18.01.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Андреев С.К. обжаловал решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию основаниями для включения предпринимателя в реестр недобросовестных поставщиков, поскольку Андреевым С.К. направлен протокол разногласий организатору аукциона в отношении спорного договора, на основании статьи 445 ГК РФ.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация муниципального образования город Краснодар просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, отзыв на апелляционную жалобу в материалы дела не представили.

Дело слушанием откладывалось.

Определением председателя судебного состава от 25.05.2023 в связи с нахождением судьи Соловьевой М.В. в отпуске, в составе суда произведена замена на судью Пименова С.В., в связи с чем, рассмотрение дела начато с самого начала в порядке, предусмотренном статьей 18 АПК РФ.

В судебном заседании представитель ИП Андреева С.К. поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представители администрации муниципального образования город Краснодар и УФАС по Краснодарскому краю указали на законность и обоснованность оспариваемого акта, в удовлетворении жалобы просили отказать.

Судебное заседание проведено с объявлением перерыва в порядке, предусмотренном статьями 156, 163 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, в УФАС по Краснодарскому краю поступили сведения от администрации муниципального образования город Краснодар о включении в реестр недобросовестных участников аукциона, в соответствии с приказом Федеральной антимонопольной службы России от 14.04.2015 N 247/15 "О порядке ведения реестра недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе требованиях к технологическим, программным лингвистическим, правовым и организационными средствам обеспечения ведения данного реестра", в отношении Андреева С.К. - победителя аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 23:43:0419005:82, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Краснодар, п. Знаменский, ул. Заповедная, д. 2.

На основании постановления администрации муниципального образования г. Краснодара от 05.04.2022 N 1320 "О проведении аукциона на право заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или государственной собственности, собственность на которые не разграничена", организатором торгов объявлено о проведении аукциона в отношении лота N 4 на право заключения договора аренды земельного участка, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Краснодар, п. Знаменский, ул. Заповедная, д. 2, площадь 772 кв. м, форма собственности: не разграниченная, категория земель: земли населенных пунктов, с кадастровым номером 23:43:0419005:82.

Извещение о проведении торгов опубликовано на официальном сайте Российской Федерации в сети интернет www.torgi.gov.ru N 070422/0046148/01 от 07.04.2022.

Согласно опубликованному извещению, аукцион состоялся 20.05.2022 в 11:00 по адресу: г. Краснодар, ул. Красная, д. 122, каб. 527.

Согласно итоговому протоколу от 07.04.2022 N 1150, победителем аукциона по лоту N 4 признан Андреев Сергей Константинович, предложение о цене договора которой составило 3 579 769 руб.

26.05.2022 победителю торгов посредством почтового отправления (80098372026704) направлено 5 экземпляров подписанного проекта договора аренды земельного участка проекты договоров. Срок подписания договора со стороны победителя торгов - до 25.06.2022.

УФАС по Краснодарскому краю установлено, что в указанный срок, Андреевым С.К. не представлены подписанные договоры в уполномоченный орган.

13.07.2022 УФАС по Краснодарскому краю в отношении Алексеева С.К. принято решение N 25-РЗ/2022, которым сведения в отношении Алексеева С.К. включены в реестр недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка (л.д. 46-49).

Несогласие с решением антимонопольного органа послужило основанием для обращения заявителя в арбитражный суд.

Судом первой инстанции квалифицированы правоотношения сторон с учетом положений статей 198 - 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и определена легитимация антимонопольного органа с учетом положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-Федерального закона "О защите конкуренции", в удовлетворении заявленных требованиях отказано, поскольку заявителем не представлено доказательств, подтверждающих наличие у него объективных причин невозможности подписать в установленный срок направленный в его адрес проект договора купли-продажи земельного участка.

Повторно изучив материалы дела, апелляционная коллегия пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Статьей 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) предусмотрено ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и установлены полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок, по ведению данного реестра.

Судебная практика исходит из того, что ведение реестра недобросовестных поставщиков участников (подрядчиков, исполнителей) является одним из средств, позволяющих заказчикам обеспечить реализацию закрепленного в части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Необоснованный отказ антимонопольного органа во включении участников закупок в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) прямым образом затрагивает права заказчика, поскольку участие таких лиц в последующих закупках не позволит заказчику с оптимальными издержками добиться "заданных результатов", приведет к неэффективному использованию бюджетных средств и нарушению конкуренции (пункт 42 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).

Следовательно, решение вопроса о включении (отказе во включении) сведений в реестр недобросовестных поставщиков не является предметом усмотрения уполномоченного органа, ведение данного реестра должно обеспечивать реализацию вышеуказанного публичного интереса.

Таким образом, при решении вопроса о включении сведений о поставщике в реестр антимонопольный орган проверяет, имел ли место факт неисполнения (ненадлежащего) исполнения своих обязательств поставщиком и является ли это нарушение существенным. Отказ заказчика от исполнения контракта имеет значение не как такового основания для включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков, а выступает поводом для передачи сведений о допущенных нарушениях уполномоченному органу, для проведения проверки этих сведений в соответствии с частью 7 статьи 104 Закона о контрактной системе.

Ведение реестра недобросовестных поставщиков регламентируется Законом о контрактной системе, постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)" (вместе с "Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)".

Пунктом 11 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) предусмотрено, что уполномоченный орган осуществляет проверку информации и документов, указанных в пунктах 6 - 8 настоящих Правил, на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя), в течение 10 рабочих дней с даты их поступления.

По результатам рассмотрения представленных информации и документов и проведения проверки фактов, указанных в п. 11 настоящих Правил, выносится решение (п. 12).

Следовательно, размещение сведений об участнике закупки в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки установит факт уклонения участника закупки от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о намерении участника закупки отказаться от заключения контракта, о направленности его действий на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.

В реестр недобросовестных поставщиков включаются только проверенные сведения.

Необходимым условием является наличие в представленных материалах фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя).

Аналогичное требование содержится в части 7 статьи 104 Закона о контрактной системе, согласно которому в течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 данной статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов.

В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов.

В соответствии с частью 30 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации в случае, если победитель аукциона или иное лицо, с которым договор купли-продажи или договор аренды земельного участка заключается в соответствии с пунктом 13, 14 или 20 настоящей статьи, в течение тридцати дней со дня направления им уполномоченным органом проекта указанного договора, а в случае, предусмотренном пунктом 24 настоящей статьи, также проекта договора о комплексном освоении территории не подписали и не представили в уполномоченный орган указанные договоры, уполномоченный орган в течение пяти рабочих дней со дня истечения этого срока направляет сведения, предусмотренные подпунктами 1 - 3 пункта 29 настоящей статьи, в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти для включения их в реестр недобросовестных участников аукциона.

Как следует из обстоятельств дела, в качестве оснований для вынесения спорного решения антимонопольный орган указал на то, что в установленный законом срок, Андреев С.К., являясь победителем торгов, не предоставил подписанные договоры в администрацию муниципального образования город Краснодар, суд первой инстанции также указал на отсутствие у Андреева С.К. оснований невозможности подписать в установленный срок проект договора, в связи с чем согласился с позицией УФАС по Краснодарскому краю о недобросовестном поведении заявителя и наличии оснований для включения сведений о нем в РПН.

Вместе с тем, как антимонопольным органом, так и судом первой инстанции, не учтено следующее.

Действительно, 26.05.2022 победителю торгов посредством почтового отправления направлено 5 экземпляров подписанного проекта договора аренды земельного участка проекты договоров. Срок подписания договора со стороны победителя торгов - до 25.06.2022 (л.д. 110, 111). Указанное почтовое отправление получено Андреевым С.К. 30.05.2022 (л.д. 56).

Таким образом, учитывая положения части 30 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации, срок подписания договора со стороны победителя торгов - до 30.06.2022.

Между тем проект договора аренды земельного участка, направленный администрацией в адрес заявителя, содержал условия, которые отсутствовали в аукционной документации. Антимонопольный орган не проверил соответствие направленного в адрес победителя торгов проекта договора аукционной документации.

Из пояснений представителя администрации, данных апелляционному суду в судебном заседании, следует, что администрация включила отсутствующее условие в аукционной документации в текст договора, полагая, что его предмет не меняется.

В соответствии с пунктом 2 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами заключение договора обязательно для стороны, направившей оферту (проект договора), и ей в течение тридцати дней будет направлен протокол разногласий к проекту договора, эта сторона обязана в течение тридцати дней со дня получения протокола разногласий известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда.

В пункте 1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 мая 1997 года N 14 "Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением, изменением и расторжением договоров" разъяснено, что, если проект договора направляется стороной, для которой заключение договора обязательно, она обязана после получения от акцептанта протокола разногласий известить последнего о принятии договора в его редакции либо об отклонении указанного протокола.

Из анализа пункта 9.3, добавленного к тексту договора, предусмотренного аукционной документацией, следует, что на победителя торгов возлагаются дополнительные обязанности по вырубке зеленых насаждений получения в установленном порядке порубочного билета. Само по себе возложение таких дополнительных обязанностей должно быть согласовано сторонами в силу закона.

Позиция администрации о том, что данное обстоятельство не является существенным, суд апелляционной инстанции находит необоснованным, поскольку публичной офертой признается содержащее все существенные условия договора предложение, из которого усматривается воля лица, делающего предложение, заключить договор на указанных в предложении условиях с любым, кто отзовется. Публичное предложение о продаже государственного или муниципального имущества адресуется участникам гражданского оборота путем публикации информационного сообщения (пункт 2 статьи 437 ГК РФ).

Участник размещения заказа - заявитель был заранее ознакомлен с требованиями и условиями аукционной документации, что позволяло требовать и рассчитывать на заключение договора в порядке и на условиях, определенных аукционной документацией.

При этом необходимо учитывать, что в рамках осуществления своих функций при уклонении участников аукциона от заключения договоров антимонопольный орган осуществляет проверку фактов уклонения и в зависимости от действий, совершенных участниками аукциона при заключении договоров, принимает решения о включении или невключении сведений об участниках в реестр недобросовестных участников.

Оценивая поведение заявителя необходимо также отметить не опровергнутые УФАС и администрацией пояснения заявителя о том, что только при получении проекта организатором торгов было сообщено о дополнительных обязанностях.

Вместе с тем, как следует из пояснений заявителя, подтверждаемых материалами дела, в течение тридцати дней со дня направления уполномоченным органом проекта указанного договора, заявителем в адрес администрации направлен протокол разногласий от 23.06.2022 (л.д. 26), при этом указанный протокол разногласий был рассмотрен структурным подразделением администрации - департаментом только 22.07.2022, т.е. после вынесения решения антимонопольного органа от 13.07.2022. Согласно отзыву на апелляционную жалобу, обращение Андреева С.К. с протоколом разногласий к проекту договора аренды земельного участка поступило в департамент 14.07.2022 (вх. N 26/8250).

Следует отметить, что УФАС по Краснодарскому краю в своем решении в целях объективного и всестороннего рассмотрения вопроса, в нарушение пункта 5 Приказа ФАС России от 14.04.2015 N 247/15 ведения реестра не учло дату направления заявителем копии проекта разногласий, о которой ему должно было быть известно из письменных пояснений заявителя (л.д. 53). Представитель УФАС в судебном заседании пояснила, что пояснения заявителя поступили позднее рассмотрения дела комиссией УФАС, однако данные пояснения датированы той же датой. Более того, о наличии разногласий, связанных с заключением договора, было известно администрации, которая недобросовестно не поставила об этом в известность антимонопольный орган.

При этом необходимо учитывать, что в рамках осуществления своих функций при уклонении участников аукциона от заключения договоров антимонопольный орган осуществляет проверку фактов уклонения и в зависимости от действий, совершенных участниками аукциона при заключении договоров, принимает решения о включении или невключении сведений об участниках в реестр недобросовестных участников.

Включение сведений о лице в реестр недобросовестных участников аукциона по существу является санкцией за недобросовестное поведение участников, выражающееся в неправомерном поведении.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 30.07.2001 N 13-П и от 21.11.2002 N 15-П, согласно которой меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционного защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.

Следовательно, при рассмотрении вопроса о признании участника аукциона уклонившимся от заключения договора уполномоченный орган исполнительной власти не должен ограничиваться формальным установлением факта нарушения закона, и обязан всесторонне исследовать все обстоятельства дела, дав оценку существенности нарушения, степени вины участника.

При установленных фактических обстоятельствах, а также исходя из презумпции добросовестности участников гражданского оборота (пункт 5 статьи 10 ГК РФ), суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что заявитель не уклонялся от заключения договора купли-продажи, а воспользовавшись правом, предусмотренным пунктом 2 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации, направил в адрес администрации протокол разногласий.

В качестве доказательства отсутствия умысла победителя торгов на уклонение от заключения контракта судом апелляционной инстанции принимается во внимание то обстоятельство, что условия, которые отсутствовали в аукционной документации, а именно: пункт 9.3 (к вырубке зеленых насаждений приступить после внесения платы за проведение компенсационного озеленения при уничтожении зеленых насаждений и получения в установленном порядке порубочного билета) заявитель полагает противоречащими Правилам благоустройства, утвержденным решением от 22.08.2013 N 52.

Указанное свидетельствует о том, что победитель торгов оформлял протокол разногласий с целью восстановления его нарушенных прав. Антимонопольному органу в данном случае следовало установить факт недобросовестности и вины победителя торгов, что не было сделано, в результате принятия оспариваемого решения очевидным образом нарушены права добросовестного участника торгов.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции ограничился формальной оценкой представленных доказательств, в связи с чем решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.01.2023 по делу N А32-52221/2022 подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта - об удовлетворении заявленных требований.

Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену оспариваемого акта (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы распределены в порядке, предусмотренном статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.01.2023 по делу N А32-52221/2022 отменить. Принять новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить решение комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому Краю N 25-РЗ/2022 от 13.07.2022 о включении Андреева Сергея Константиновича (ИНН 380801532045) в реестр недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности либо аукциона на право заключения договоров аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (ИНН: 2309053192, ОГРН: 1022301433813) в пользу индивидуального предпринимателя Андреева Сергея Константиновича (ИНН: 380801532045, ОГРНИП: 304231220500082) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 рублей за рассмотрение заявления, 150 рублей - за рассмотрение апелляционной жалобы.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.Н. Глазунова

Судьи

О.Ю. Ефимова С.В. Пименов