Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2023 г. N 09АП-21222/23 по делу N А40-249922/2022

город Москва

2 июня 2023 г.

Дело N А40-249922/22

Резолютивная часть постановления от 24.05.2023.

Полный текст постановления изготовлен 02.06.2023.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующий судья Маркова Т.Т.,

судьи Кочешкова М.В., Лепихин Д.Е.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Аверьяновой К.К.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента городского имущества г. Москвы на решение Арбитражного суда г. Москвы от 09.03.2023 по делу N А40-249922/22,

по заявлению Департаменту городского имущества г. Москвы

к Федеральной антимонопольной службе

третье лицо - ООО "Юг М"

о признании недействительными решения и предписания;

при участии:

от заявителя - Вахрушин Д.Г. по доверенности от 19.12.2022, Шумихин А.В. по доверенности от 19.12.2022;

от заинтересованного лица - Иванова У.В. по доверенности от 22.12.2022;

от третьего лица - не явился, извещен;

установил:

решением Арбитражного суда г. Москвы от 09.03.2023 в удовлетворении заявленных Департаментом городского имущества г. Москвы требований о признании недействительными решения и предписания Федеральной антимонопольной службы от 18.10.2022 по делу N 04/10/18.1-534/2022, отказано.

Департамент не согласился с выводами суда, обратился с апелляционной жалобой, просит решение суда отменить, по мотивам, изложенным в жалобе.

В качестве третьего лица в деле участвует ООО "Юг М", представитель в судебное заседание не явился, информация о принятии апелляционной жалобы вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Девятого арбитражного апелляционного суда (www.9aas.arbitr.ru) и Картотеке арбитражных дел по веб-адресу: www.//kad.arbitr.ru/) в соответствии положениями ч. 6 ст. 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представители Департамента и антимонопольного органа в судебном заседании поддержали свои доводы и возражения.

Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что Комиссией Федеральной антимонопольной службы по рассмотрению жалоб в отношении уполномоченных органов в сфере градостроительных отношений и организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей, по результатам рассмотрения жалобы ООО "Юг М" о нарушении Департаментом городского имущества г. Москвы порядка осуществления мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства принято решение от 18.10.2022 N 04/10/18.1-534/2022, которым жалоба ООО "Юг М" на действия (бездействия) Департамента по предъявлению требований осуществить мероприятия при реализации проекта по строительству, не предусмотренные ст. 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, получить согласование, не включенное в исчерпывающий перечень, признана обоснованной.

Департаменту выдано обязательное для исполнения предписание в соответствии с п. 3.1 ч. 1 ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции".

В обоснование своей позиции Департамент указывает на то, что антимонопольным органом не правомерно оценены доводы Департамента о неправильном применении в рамках рассмотрения жалобы ООО "Юг М" положений градостроительного и земельного законодательства и при рассмотрении жалобы антимонопольный орган вышел за предусмотренные антимонопольным законодательством пределы рассмотрения жалоб.

Данные обстоятельства послужили поводом для обращения с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Оценив в соответствии с требованиями ст. ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства и доводы сторон, приведенные в обоснование заявленных требований и возражений на них, установив, что действия антимонопольного органа не противоречат законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оснований, предусмотренных ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания решения и предписания незаконными не имеется.

Рассмотрев повторно материалы дела, проверив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что 10.07.2012 между ЗАО "Проектно-строительное объединение "Универстрой" и Администрацией городского округа Щербинка Московской области заключен договор N 200 о развитии застроенной территории по результатам аукциона, проведенного в соответствии со ст. 46.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей по состоянию на 10.07.2012, а также на основании постановлений Администрации городского округа Щербинка Московской области от 25.05.2012 N 698 "О развитии застроенной территории города Щербинки Московской области в границах улиц: 40 лет Октября, Симферопольская" и "О проведении аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории г. Щербинки Московской области в границах улиц: 40 лет Октября, Симферопольская".

На основании договора о передаче прав и обязанностей от 20.08.2012 права и обязанности ЗАО "Проектно-строительное объединение "Универстрой" по договору переданы ООО "Снабстройинжиниринг", переименованное в ООО "Лидер М" на основании решения единственного участника от 02.07.2013, о чем в ЕГРЮЛ сделана запись от 15.07.2013 N 2137747897021.

В связи с реорганизацией ООО "Лидер М" (запись в ЕГРЮЛ от 09.08.2019 N 2197748288912) права и обязанности по договору на основании передаточных акта и баланса переданы ООО "Юг-М" (застройщик).

Таким образом, общество является стороной по договору.

Обществом 09.06.2022 в Департамент направлены заявления о предварительном согласовании предоставления земельных участков N 0001-9000120-000316-00009692/22, 0001-9000120-000316-00009693/22, 0001-9000120-000316-00009691 /22, 0001-9000120-000316-00009689/22 с приложением к ним договора.

По результатам рассмотрения заявлений застройщика Департаментом письмам от 28.06.2022 N 33-5-58624/22-(0)-1, N 33-5-58633/22-(0)-1, N 33-5-58632/22-(0)-1, N 33-5-58630/22-(0>1 отказано в предварительном согласовании предоставления земельных участков указывая на то, что в соответствии с п. 2.10.1.2 Административного регламента основанием для отказа в предоставлении государственной услуги является наличие одного или нескольких оснований, предусмотренных Законом г. Москвы от 19.12.2007 N 48 "О землепользовании в г. Москве"; запрашивается формирование и дальнейшее предоставление в аренду земельного участка по адресу: Москва, Щербинка, микрорайон "Центральный", для строительства многоквартирного жилого дома на основании договора развития застроенной территории от 10.07.2012 N 200; вопросы предоставления земельных участков, необходимых для строительства капитальных объектов подлежат рассмотрению на Градостроительно-земельной комиссии г. Москвы (ГЗК); решение ГЗК по данному вопросу не принималось; таким образом, рассмотрение вопроса о формировании границ земельного участка по адресу: Москва, Щербинка, микрорайон 2 "Центральный" возможно в рамках решения ГЗК о предоставлении его для строительства и обществу рекомендовано обратиться в Департамент вне одного окна с соответствующим письмом.

ООО "Юг М" обратилось в антимонопольный орган в порядке, предусмотренном ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" с жалобой на действия (бездействие) Департамента городского имущества г. Москвы при осуществлении в отношении общества, являющегося субъектом градостроительных отношений, мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных ст. 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно: предварительное согласование предоставления земельного участка.

По результатам рассмотрения жалобы застройщика антимонопольным органом принято оспариваемое решение о признании жалобы обоснованной, Департаменту выдано обязательное для исполнения предписание, направленное на устранение нарушений.

Предписание Департаментом городского имущества г. Москвы исполнено, что подтверждено представителями в судебном заседании суда апелляционной инстанции.

По сути, доводы апелляционной жалобы сводятся о нарушении антимонопольным органом пределов рассмотрения жалобы участника конкурса, по правилам ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

Статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, закреплено в каких случаях антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие), в том числе органа государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных ст. 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пояснительной записке к Федеральному закону от 13.07.2015 N 250-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", данным Законом введена процедура административного обжалования, которая реализуется путем внесения изменений в ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, которой определен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на действия (бездействие) уполномоченных органов, связанных с нарушением порядка осуществления полномочий в области строительства и земельных отношений.

Введение специальной процедуры подачи и рассмотрения жалоб в Законе о защите конкуренции позволит в кратчайшие сроки реализовать на практике механизмы административного обжалования и создать системные и долгосрочные условия для выявления и устранения административных барьеров. При этом в целях исключения дублирования функций антимонопольного органа и уполномоченных органов по досудебному обжалованию решений уполномоченных органов в области строительства и земельных отношений Законом N 250-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

В силу ч. 3.2 ст. 11.2 Закона N 210-ФЗ жалоба на решения и (или) действия (бездействие) уполномоченных органов при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур в сферах строительства может быть подана такими лицами в порядке, установленном указанной статьей, либо в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации, в антимонопольный орган.

Статья 11.2 Закона N 210-ФЗ находится в главе 2.1 указанного федерального закона, регламентирующей досудебное (внесудебное) обжалование заявителем решений и действий (бездействия) уполномоченных органов.

Предусмотренная п. 2 ч. 1 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции возможность обжалования в антимонопольный орган актов и (или) действий (бездействия) уполномоченного органа при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных ст. 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе в случаях предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных законодательством Российской Федерации, позволяет антимонопольному органу оперативно восстанавливать нарушенные права юридических лиц и/или индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, во внесудебном порядке, что, следует и из пояснительной записки к проекту Федерального закона от 29.07.2018 N 259-ФЗ "О внесении изменений в ст. 18.1 Федерального закона "О защите конкуренции", соответствует целям Закона о защите конкуренции - обеспечение свободы экономической деятельности и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно ч. 9 ст. 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации исчерпывающий перечень документов, сведений, материалов, согласований, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и необходимых застройщику, техническому заказчику для выполнения предусмотренных ч. ч. 3 - 7 ст. 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2021 N 2490, в п. 45 которого содержатся требования к документам, необходимым для принятия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Таким образом, поскольку оспариваемая процедура включена в исчерпывающий перечень, а жалоба застройщика содержит указание на предъявление требования осуществить мероприятия при реализации проекта по строительству, не предусмотренные ст. 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и (или) получить документы, сведения, материалы, согласования, не включенные в утвержденный Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности исчерпывающий перечень документов, сведений, материалов, согласований, необходимых для выполнения мероприятий при реализации проекта по строительству, она подлежит рассмотрению антимонопольным органом в рамках полномочий, предоставленных ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

В рассматриваемом случае антимонопольным органом процедура рассмотрения жалобы ООО "Юг М" не нарушена.

Доводы Департамента о том, что в решении антимонопольного органа отсутствуют конкретные допущенные им нарушения положений ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, противоречат содержанию решения.

В соответствии с ч. 5 ст. 18 Федерального закона от 30.12.2020 N 494-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий", вступившего в силу 30.12.2020, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях реализации указанных договоров о развитии застроенных территорий, договоров о комплексном освоении территории, договоров о комплексном развитии территории, договоров об освоении территории в целях строительства стандартного жилья, договоров о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья осуществляется в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Закона N 494-ФЗ).

Пунктом 8 ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, предусмотрены основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Согласно подп. 2 п. 8 ст. 39.15, п. 1 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации до 30.12.2020 земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов.

Вместе с тем обществом представлен договор, в который вступившим в законную силу решением Арбитражного суда г. Москвы от 04.08.2021 по делу N А40-5204/2021 внесены изменения, в том числе части п. 2.9 договора, изложив в его в следующей редакции: "срок действия договора: с момента заключения до 31.12.2023 года. Договор действует до полного надлежащего исполнения сторонами своих обязательств по договору. Сроки, указанные в п. п. 2.5 и 2.9 договора автоматически продлеваются в случае нарушения Администрацией своих обязательств, предусмотренных п. 2.6 договора".

В соответствии с подп. 6 п. 1 ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации до 30.12.2020 в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка указываются, в том числе основания предоставления земельного участка без проведения торгов из числа предусмотренных, в том числе п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации до 30.12.2020.

Согласно подп. 13 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации до 30.12.2020 договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, образованного в границах застроенной территории, лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории.

В данном случае ООО "Юг М" является лицом, имеющим право на получение земельного участка без проведения торгов.

Дополнительные основания отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в собственности г. Москвы, предусмотрены ст. 9 Закона Российской Федерации от 15.04.1993 N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации", ст. 4.1 Закона г. Москвы от 19.12.2007 N 48 "О землепользовании в г. Москве".

Отказывая обществу в удовлетворении заявлений, Департаментом указано на то, что обществом запрашивается формирование и дальнейшее предоставление в аренду земельного участка по адресу: Москва НАО, Щербинка, микрорайон "Центральный", для строительства многоквартирного жилого дома на основании договора.

Вместе с тем, обстоятельств непредставления обществом доказательств исполнения обязательств, предусмотренных договором, принятие Администрацией одностороннего отказа от исполнения договора правового значения для разрешения настоящего спора не имеют, поскольку не является основанием для принятия Департаментом отказов в предварительном согласовании предоставления земельных участков.

В соответствии с постановлением Правительства г. Москвы от 16.11.2010 N 1019-ПП "О создании Градостроительно-земельной комиссии г. Москвы" вопросы предоставления земельных участков, необходимых для строительства капитальных объектов, подлежат рассмотрению на ГЗК.

Департаментом указано на то, что решение ГЗК по данному вопросу не принималось.

Согласно Положению о Градостроительно-земельной комиссии г. Москвы, ГЗК создана для оперативного решения вопросов в области градостроительной деятельности, инвестиционной деятельности, земельных отношений, осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства, проведения работ по сохранению недвижимых объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия.

Решения Комиссии вступают в силу с даты подписания протокола заседания ГЗК ответственным секретарем ГЗК и являются поручениями для органов исполнительной власти города Москвы.

Комиссия и рабочие органы Комиссии не осуществляют полномочия Правительства г. Москвы при рассмотрении вопросов в пределах своей компетенции.

Согласно п. 7 ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации до 30.12.2020 именно уполномоченный орган рассматривает заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка и выдает решение по такому заявлению.

В соответствии с п. 17 ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации до 30.12.2020 решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно быть обоснованным и содержать правовые основания отказа.

Обжалуемые отказы не содержат ссылки на нормы Земельного кодекса Российской Федерации, Законов г. Москвы.

Рекомендация Департамента обратиться вне одного окна с целью рассмотрения вопроса предоставления земельных участков, необходимых для строительства капитальных объектов, на ГЗК является предъявлением требования осуществить мероприятие при реализации проекта по строительству, не предусмотренное ст. 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, получить согласование, не включенное в исчерпывающий перечень.

В апелляционной жалобе Департамент указывает, что ссылка в отказах на необходимость представления решения ГЗК носит информативный характер, что, в свою очередь, подтверждает позицию антимонопольного органа о предъявлении к обществу, документам и информации требований, не установленных Законом, поскольку не содержат нормативного обоснования принятых заявителем решений об отказе в предварительном согласовании предоставления земельных участков, что является недопустимым в силу нормативного регулирования данного вопроса.

Доводы Департамента о том, что положения ст. 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации к спорным правоотношениям не подлежат применению, поскольку при рассмотрении конкретных вопросов, возникающих и договора, применяются правила, установленные указанным договором между конкретными сторонами и положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, действовавшими на момент заключения договора, подлежат отклонению, как необоснованные.

Застройщик, руководствуюсь, в том числе положениями ст. 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, введенной в действие на момент подачи соответствующих заявлений и определяющей соответствующий этап, обратился за государственной услугой по предварительному согласованию предоставления земельного участка в установленном порядке, при этом Департамент при оказании такой услуги выполняет функции уполномоченного на то органа, а не является стороной по договору.

Таким образом, выводы антимонопольного органа о нарушении Департаментом городского имущества г. Москвы прав и законных интересов ООО "Юг М", выразившиеся в нарушении порядка осуществления мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, являются правомерными.

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции отклонены, судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, нормы процессуального законодательства при рассмотрении дела не нарушены.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 09.03.2023 по делу N А40-249922/22 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Т. Маркова

Судьи

М.В. Кочешкова Д.Е. Лепихин