Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2023 г. N 15АП-6759/23 по делу N А32-33687/2022

город Ростов-на-Дону

16 июня 2023 г.

дело N А32-33687/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июня 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 июня 2023 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Глазуновой И.Н.,

судей О.Ю. Ефимовой, М.В. Соловьевой,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.03.2023 по делу N А32-33687/2022

по заявлению администрации Краснодарского края

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьих лиц государственного казенного учреждения Краснодарского края "Дирекция государственных закупок"; автономной некоммерческой образовательной организации дополнительного профессионального образования "Высшая школа закупок"; общества с ограниченной ответственностью "РТС-тендер"

об оспаривании ненормативного акта,

при участии представителя администрации Краснодарского края Евсенко В.Е. по доверенности

УСТАНОВИЛ:

Администрация Краснодарского края (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - антимонопольный орган, управление) от 26.04.2022 N 263/2022 по делу N 023/06/42-1569/2022 и предписания от 26.04.2022 N 85 по делу N 023/06/99-1569/2022 (263/2022).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное казенное учреждение Краснодарского края "Дирекция государственных закупок" (далее учреждение); автономная некоммерческая образовательная организация дополнительного профессионального образования "Высшая школа закупок"; общество с ограниченной ответственностью "РТС-тендер".

Решением суда от 17.03.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд указал, что в соответствии с Порядком оценки установлен Перечень документов подтверждающих наличие специалистов: "трудовая книжка или сведения о трудовой деятельности, предусмотренные статьей 66.1 Трудового кодекса Российской Федерации; документы об образовании, подтверждающие присуждение в установленном порядке ученой степени "кандидат наук" и(или) "доктор наук" по научным специальностям в соответствии с номенклатурой, утвержденной приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 24 февраля 2021 г. N 118 (пункт 3 статьи 4 главы II Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научнотехнической политике"; части 7 и 7.1 статьи 60 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации")". Указанный в Порядке оценки перечень документов об образовании не утвержден Министерством труда и социальной защиты РФ. Указанные документы относятся к высшему образованию, а не дополнительному профессиональному, которое является объектом закупки.

В соответствии ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" образование подразделяется на общее образование, профессиональное образование, дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование). В настоящее время Приказ Минтруда России от 08.09.2015 N 608н "Об утверждении профессионального стандарта "Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования" не действует, каких-либо иных профессиональных стандартов для преподавателей дополнительного образования не установлено. В случае применения показателя оценки, указанного в подпункте "д" пункта 24 настоящего Положения, документом, предусмотренным приложением N 1 к настоящему Положению, устанавливаются: а) перечень специалистов и иных работников, их квалификация, оцениваемые по показателю, предусмотренному подпунктом "д" пункта 24 настоящего Положения, и необходимые для поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, являющихся объектом закупки. Из данного пункта следует, что заказчик должен учесть и предусмотреть предельно и разумно необходимое количество работников для оказания конкретных услуг, во избежание злоупотреблений со стороны участников, обладающих значительным кадровым ресурсом, а заказчик включил в Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе извещения о проведении открытого конкурса в электронной форме показатель о наличии у участников опыта работы, связанного с предметом контракта с предельно максимальным значением - 20 контрактов (договоров). Установление такого "максимального" значения по существу устраняет различия между участниками, которые исполняют в год 4-5 договоров (исходя из 20 договоров за 5 лет) и участниками, которые исполняют большее количество договоров, что в конечном итоге не соответствует целям выявления лучших условий исполнения контракта. С учетом указанных обстоятельств суд сделал вывод, что антимонопольный орган в оспариваемом решении пришел к обоснованному выводу о том, что заказчиком установлен ненадлежащий порядок оценки, свидетельствующий о нарушении ч.8 ст.32 Закона о контрактной системе.

Администрация Краснодарского края обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просила судебный акт отменить.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к следующему.

Порядок оценки заявок на участие в конкурсе урегулирован Положением об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2021N 2604 "Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг, для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 Постановления Правительства Российской федерации от 20 декабря 2021 года N 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Положение).

Формулы оценки, предусмотренные пунктом 20 Положения, предусматривают оценку с учетом того, какое значение является для заказчика наилучшим (наибольшее, например, размер опыта, или наименьшее, например, расход топлива), а также с учетом наличия или отсутствия предельного (предельных) минимального и (или) максимального значения (значений) показателя. Заказчик самостоятельно выбирает формулу из числа предусмотренных пунктом 20 Положения (Информационное письмо Министерства финансов РФ от 14.02.2022 N 24-01-09/10138).

Администрацией Краснодарского края правомерно применен детализирующий показатель оценки "Общее количество исполненных участником закупки договоров", предусмотрено предельное максимальное значение характеристики - 20 штук. Исходя из многочисленного опыта по дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих Краснодарского края данное количество договоров Заказчик считает целесообразным, необходимым и достаточным для оценки наличия опыта оказания услуг. Согласно порядку оценки заявок Заказчиком для расчета баллов по детализирующему показателю "Общее количество исполненных участником закупки договоров" установлена формула, предусмотренная пп. "е" п. 20 Положения, в соответствии с которой лучшим является наибольшее значение характеристики объекта закупки и установлено предельное максимальное значение характеристики объекта закупки.

Кроме того, в силу п. 21 Положения если установлены предусмотренные пунктом 20 настоящего Положения предельное максимальное и (или) предельное минимальное значение характеристики объекта закупки и в предложении участника закупки содержится значение характеристики объекта закупки, которое выше и (или) ниже такого предельного значения соответственно, баллы по детализирующему показателю в соответствии с пунктом 20 настоящего Положения присваиваются в размере, предусмотренном для соответствующего предельного значения характеристики объекта закупки. Таким образом, установление предельно максимальных значений характеристики предусмотрено вышеуказанными нормативными правовыми актами РФ и относится к усмотрению Заказчика. В этой связи вывод суда первой инстанции о том, что установление "максимального" значения не соответствует целям выявления лучших условий исполнения контракта, противоречит вышеуказанным положениям Постановления N 2604. Напротив, установление Заказчиком предельно необходимого максимального значения показателя исключает возможность получения преимущества участниками закупки, имеющими большой опыт выполнения работ, обеспечивая конкурентоспособность иных участников закупки, и ликвидирует большой разрыв при присуждении баллов в ходе оценки заявок по спорному критерию. Данный показатель не препятствует участию в конкурсе, не предрешает исхода закупки, не создает преимуществ конкретному лицу, не ограничивает конкуренцию (исходя из протокола было подано 5 заявок, что свидетельствует о наличии определенного количества участников, которые были готовы оказывать услуги на таких условиях).

Оценка научной квалификации обеспечивается государственной системой научной аттестации. Государственная система научной аттестации предусматривает присуждение ученых степеней кандидата наук и доктора наук (статья 4 Закона N 127-ФЗ).

Согласно п. 25 Положения для оценки заявок по показателям оценки, предусмотренным пунктом 24 настоящего Положения, применяются детализирующие показатели. Вместе с тем для Показателя N 2 детализирующие показатели в Постановлении N 2604 не указаны. Нормативный запрет (ограничение) на установление детализирующих показателей отсутствует.

Исходя из изложенного, при наличии права оценивать заявки по Показателю N 2 по детализирующим показателям (п. 25 Положения), детализирующие показатели для Показателя N 2 Заказчик вправе устанавливать самостоятельно,

В этой связи установление Заказчиком детализирующего показателя "общее количество специалистов участника закупки, имеющих ученую степень "кандидат наук" и(или) "доктор наук" в области юридических и(или) экономических наук" является правомерными соответствует его потребности.

В соответствии сост. 195.1 Трудового кодекса Российской Федерации квалификация работника - это уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника. Исходя из этого, о более высокой квалификации свидетельствует наличие у работника среднего, высшего образования, дополнительного профессионального образования, наличие ученой степени, ученого звания и т.д. (см. определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 июля 2020 г. по делу N 8Г-11132/2020, апелляционное определение СК по гражданским делам Белгородского областного суда от 14 января 2020 г. по делу N 33-215/2020 и др.).

Таким образом, с учетом потребностей Заказчика, включение в конкурсную документацию указанного детализирующего показателя оценки не противоречит положениям Постановления N 2064 и Закона N 44-ФЗ, направлено на определение победителем более профессионального и конкурентоспособного участника.

Данный перечень документов обусловлен законно установленным администрацией Краснодарского края детализирующим показателем для Показателя N 2 "общее количество специалистов участника закупки, имеющих ученую степень "кандидат наук" и (или) "доктор наук" в области юридических и(или) экономических наук" с учетом потребности. Никакими иными документами (кроме вышеупомянутых) наличие ученой степени не подтверждается.

Данный вывод о законности включения Заказчиком в перечень документов, подтверждающих квалификацию, документов об ученой степени подтверждается практикой (см. решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 14.02.2022 по делу N 44-568/22).

Подпунктом "б" пункта 30 Положения (в ред. Постановления Правительства РФ от 31.10.2022 N 1946) установлен перечень следующих документов, подтверждающих наличие специалистов и иных работников, их квалификацию:

- трудовая книжка или сведения о трудовой деятельности, предусмотренные статьей 66.1 Трудового кодекса Российской Федерации;

- информация (в том числе данные), результаты применения информационных технологий и документы, подтверждающие квалификацию участника закупки, его специалистов и иных работников, в том числе предусмотренную в соответствии с профессиональными стандартами (если соответствующий профессиональный стандарт обязателен для применения работодателями в соответствии с законодательством Российской Федерации).

Изложенное также свидетельствует о возможности предоставления различных документов, подтверждающих квалификацию работников с учетом потребности Заказчика. Таким образом, вопреки решению суда первой инстанции, спорные показатели, детализирующие показатели и порядок оценки соответствуют федеральному законодательству, не препятствуют участию в конкурсе, не предрешают исхода закупки, не создают преимуществ конкретному лицу, а в данной ситуации направлены, прежде всего, на определение победителя конкурса - лица, наиболее соответствующего потребностям Заказчика при оказании услуг по объекту закупки, в связи с чем оспариваемыми решением и предписанием нарушаются права и охраняемые законом интересы Заказчика на получение высококачественной образовательной услуги.

В отзыве учреждение поддержало доводы апелляционной жалобы, указав следующее.

С учётом категории слушателей и специфики деятельности, заказчиком, посредством установления значимости Показателя N 2 (составляет 70%), обоснованно сделан акцент на уровень квалификации преподавательского состава - т.е. к уровню знаний, умений, навыков и компетенции, характеризующих его подготовленность к выполнению своего вида профессиональной деятельности. Очевидно, что наличие у потенциальных участников закупки специалистов и иных работников с требуемым заказчиком уровнем квалификации соответствует его потребности в получении образовательной услуги высокого качества. В этой связи установление детализирующего показателя "общее количество специалистов участника закупки, имеющих ученую степень "кандидат наук" и(или) "доктор наук" в области юридических и (или) экономических наук" (признак N 1 Показателя N 2) является для определяющим, т.к. наиболее соответствует его потребности и не противоречит ч. 4 ст. 24 Закона N 44-ФЗ.

Правомерным учреждение считает и требование заказчика о документах, подтверждающих наличие у участника закупки специалистов с учёной степенью, что соответствует ч. 30 Раздела V"Оценка заявок по критерию оценки квалификация участников закупки" Положения.

Ссылку суда первой инстанции на письмо ФАС России от 16.09.2020 N ИА/80326/20"По вопросу применения законодательства о контрактной системе в части осуществления закупок на проведение энергоэффективных мероприятий" учреждение считает неправомерной, т.к. данным письмом антимонопольный орган разъясняет применение показателя "Обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами" и сообщает, что в случае установления в порядке оценки заявок документации о закупке показателей "МТР" и "Трудовые ресурсы" для целей оценки и присвоения баллов по указанным показателям в документации о закупке необходимо устанавливать значение привлекаемых материально-технических ресурсов и трудовых ресурсов в количестве, необходимом для выполнения работ (оказания услуг) в рамках исполнения контракта.

Также предельное максимальное значение, установленное заказчиком - т.е. количество исполненных контрактов (договоров) в количестве 20 штук, является обоснованным, поскольку для подтверждения факта наличия у любого участника закупки требуемого опыта работы заказчику достаточно сведений о 20-ти его исполненных контрактах (договорах) на оказание услуг по дополнительному профессиональному образованию и в этом случае его заявке будет присвоено 100 баллов.

Данное обстоятельство ещё раз подчёркивает намерения заказчика при определении лучших условий исполнения контракта ориентироваться на уровень квалификации преподавательского состава, а не на количество исполненных контрактов (договоров), предмет которых сопоставим с предметом конкурса. Таким образом, заказчиком правомерно применён детализирующий показатель "общее количество исполненных участником закупки договоров", с установленным предельным максимальным значением - 20 штук, которое он считает целесообразным и достаточным для оценки наличия опыта оказания образовательных услуг.

Антимонопольный орган в своем отзыве просит судебный акт оставить без изменения. Полагает, что указанный в Порядке оценке перечень документов об образовании не утвержден Министерством труда и социальной защиты РФ. Указанные документы относятся к высшему образованию, а не дополнительному профессиональному, которое является объектом закупки. В соответствии ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" образование подразделяется на общее образование, профессиональное образование, дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование).В настоящее время Приказ Минтруда России от 08.09.2015 N 608н "Об утверждении профессионального стандарта "Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования" не действует, каких-либо иных профессиональных стандартов для преподавателей дополнительного образования не установлено. В письме ФАС России от 16.09.2020 N ИА/80326/20 сообщает, что в случае установления в порядке оценки заявок документации о закупке показателей "МТР" и "Трудовые ресурсы", для целей оценки и присвоения баллов по указанным показателям в документации о закупке необходимо устанавливать значение привлекаемых материально-технических ресурсов и трудовых ресурсов в количестве, необходимом для выполнения работ (оказания услуг) в рамках исполнения контракта. Заказчик включил в Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе извещения о проведении открытого конкурса в электронной форме показатель о наличии у Участников опыта работы, связанного с предметом контракта с предельно максимальным значением- 20 контрактов (договоров). Установление такого "максимального" значения по существу устраняет различия между участниками, которые исполняют в год 4-5 договоров (исходя из 20 договоров за 5 лет) и участниками, которые исполняют большее количество договоров, что в конечном итоге не соответствует целям выявления лучших условий исполнения контракта.

В судебных заседаниях представитель заявителя и учреждения (до отложения) поддержали доводы апелляционной жалобы.

Дело рассмотрено в порядке, предусмотренном статьей 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзывов, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующему.

Как следует из материалов дела, администрацией Краснодарского края размещено извещение об осуществлении закупки услуг по дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих Краснодарского края в рамках реализации подпрограммы "Совершенствование механизмов управления развитием Краснодарского края" государственной программы Краснодарского края "Региональная политика и развитие гражданского общества" (извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме N 0818500000822001935, идентификационный код закупки N222230803840223080100103910028542244).

ГКУ КК "Дирекция государственных закупок" выступило организатором торгов. Заказчик - администрация Краснодарского края.

Начальная (максимальная) цена контракта - 696 233,42 рублей.

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю поступила жалоба АНОО ДПО "Высшая школа закупок" на действия администрации Краснодарского края при проведении открытого конкурса в электронной форме: "Оказание услуг по дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих Краснодарского края в рамках реализации подпрограммы "Совершенствование механизмов управления развитием Краснодарского края" государственной программы Краснодарского края "Региональная политика и развитие гражданского общества"" (номер извещения N 0818500000822001935) в части нарушения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 26.04.2022 N 263/2022 по делу N 023/06/42-1569/2022 жалоба АНОО ДПО "Высшая школа закупок" признана обоснованной; в действиях заказчика - администрации Краснодарского края признаны нарушения ч. 8 ст. 32, п. 11 ч. 1 ст. 42 Закона о контрактной системе.

На основании указанного решения Управлением Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю выдано предписание от 26.04.2022 N 85 по делу N 023/06/99-1569/2022 (263/2022), которым предписано: " 1. Уполномоченному учреждению - ГКУ КК "Дирекция государственных закупок" (комиссии), Заказчику - администрации Краснодарского края устранить нарушение ч.8 ст.32, п. 11 ч.1 ст.42 Закона о контрактной системе путем отмены протоколов, составленных в ходе проведения открытого конкурса в электронной форме и внесения изменений в извещение открытого конкурса в электронной форме в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе и с учетом решения по делу N 023/06/99- 1569/2022 (263/2022) от 26.04.2022. 2. Продлить срок окончания подачи заявок в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе и осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя). 3. Оператору электронной площадки не позднее 1 рабочего дня со дня исполнения пункта 1 настоящего предписания: - уведомить участников закупки, подавших заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме, об отмене Протоколов и о внесении изменений в извещение открытого конкурса в электронной форме; - отменить протокол подачи ценовых предложений; - разблокировать денежные средства, внесенные участниками в качестве обеспечения заявки. 4. Оператору электронной площадки обеспечить возможность исполнения предписания. 5. Настоящее предписание должно быть исполнено в течение 10-ти рабочих дней со дня его размещения в ЕИС. 6. В срок до 23.05.2022 г. представить в Краснодарское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания".

Не согласившись с выводами контролирующего органа, администрация обратилась в арбитражный суд.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

В силу ст. 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе, при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее следующую информацию: критерии оценки заявок на участие в конкурсах, величины значимости этих критериев в соответствии с Законом о контрактной системе.

Согласно части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе, для оценки заявок участников закупки заказчик использует следующие критерии:

цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

На основании ч.4 ст.32 Закона о контрактной системе в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке) заказчик обязан указать используемые при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критерии и их величины значимости. При этом количество используемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критериев, за исключением случаев проведения аукциона, должно быть не менее чем два, одним из которых является цена контракта или сумма цен единиц товара, работы, услуги. Не указанные в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке) критерии и их величины значимости не могут применяться для целей оценки заявок.

В соответствии со статьями 69 и 72 Бюджетного кодекса РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований (расходы бюджетов), осуществление которых согласно статье 34 Бюджетного кодекса РФ должно отвечать принципу эффективности - необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

С учетом названных положений бюджетного законодательства к числу основных принципов контрактной системы согласно статье 6, части 1 статьи 12 Закона N 44-ФЗ относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования).

Следовательно, закрепленный в статье 8 Закона N 44-ФЗ принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона N 44-ФЗ, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан - жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов. Из этого вытекает, что механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки, и не должен создавать предпосылки для нарушения вышеуказанных публичных интересов (определения Верховного Суда РФ от 18.11.2019 N 307-ЭС19-12629, от 21.02.2020 N 303-ЭС19-20549).

Согласно ч. 8 ст. 32 Закона N 44-ФЗ порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2021 N 2604 "Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20.12.2021 N 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" утверждено Положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Положение, Постановление N 2604).

В соответствии с пунктом 3 Положения для оценки заявок в соответствии с Положением применяются следующие критерии оценки:

а) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

б) расходы;

в) характеристики объекта закупки;

г) квалификация участников закупки.

Уполномоченным государственным казенным учреждением Краснодарского края "Дирекция государственных закупок" 05.04.2022 проводился открытый конкурс в электронной форме: "Оказание услуг по дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих Краснодарского края в рамках реализации подпрограммы "Совершенствование механизмов управления развитием Краснодарского края" государственной программы Краснодарского края "Региональная политика и развитие гражданского общества" (номер извещения N 0818500000822001935), заказчик - администрация Краснодарского края, начальная (максимальная) цена контракта - 696 233,42 рублей.

Заказчиком в соответствии с Постановлением N 2604 разработана документация, согласно которой заявки участников будут оцениваться по двум критериям:

цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги (далее -Критерий N 1). Значимость критерия оценки - 60 %.

квалификация участников закупки (далее - Критерий N 2). Значимость критерия оценки - 40%.

Согласно п. 24 Положения для оценки заявок по критерию оценки "квалификация участников закупки" могут применяться, если иное не предусмотрено настоящим Положением, один или несколько из следующих показателей оценки:

а) наличие у участников закупки финансовых ресурсов;

б) наличие у участников закупки на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов;

в) наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта (далее - Показатель N 1)

г) наличие у участников закупки деловой репутации;

д) наличие у участников закупки специалистов и иных работников определенного уровня квалификации (далее - Показатель N 2).

В данном деле Заказчиком для оценки Критерия N 2 применены Показатели N 1 (значимость - 30%) и N 2 (значимость - 70%).

Согласно п. 25 Положения для оценки заявок по показателям оценки, предусмотренным пунктом 24 настоящего Положения, применяются детализирующие показатели.

Для Показателя N 1 такие детализирующие показатели определены п. 28 Положения.

В силу п. 28 Положения в случае применения показателя оценки, предусмотренного подпунктом "в" пункта 24 настоящего Положения:

а) применяются один или несколько из следующих детализирующих показателей оценки:

общая цена исполненных участником закупки договоров;

общее количество исполненных участником закупки договоров:

наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров.

Таким образом, выбор детализирующего показателя из предложенных пунктом 28 Положения вариантов осуществляется Заказчиком.

Исходя из пп. "б" п. 28 Положения оценка заявок по детализирующим показателям, предусмотренным подпунктом "а" настоящего пункта, осуществляется в порядке, установленном пунктом 20 настоящего Положения.

Согласно подходу, сформировавшемуся в судебной практике арбитражных судов, действуя добросовестно, Заказчик вправе установить порядок оценки, исходя из своих потребностей, целей, значимости и характера заказа, условий безопасности, которым могут не соответствовать все субъекты хозяйственной деятельности, поскольку правомерная конкуренция состоит в соперничестве и в формировании любым лицом лучшего предложения по исполнению заказа. В таких случаях установленный Заказчиком порядок оценки не может расцениваться как ограничение прав одних и предоставление преимуществ другим субъектам.

Таким образом, Заказчик выявляет победителя, который соответствует названным целям, поэтому включение в документацию о закупке критериев и порядка их оценки, которые в итоге приводят к исключению из круга участников лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в закупке, поскольку все участники закупки поставлены в равные условия. Уменьшение числа участников закупки в результате предъявления к ним требований само по себе не является нарушением принципа равноправия, если такие требования предоставляют заказчику дополнительные гарантии выполнения победителем закупки своих обязательств и не направлены на установление преимуществ отдельным лицам либо на необоснованное ограничение конкуренции.

Основная функция критерия оценки заключается в том, чтобы обеспечить заказчику возможность из общего числа участников выбрать то лицо, которое будет максимально соответствовать потребностям публично-правового образования в качественном и своевременном выполнении работ, учитывая специфику объекта закупки. Установление заказчиком критериев оценки не является обязательным условием для участия в проведении процедуры закупки, не может служить основанием для отклонения заявки участника, а выступает лишь критерием оценки участника, в то время как к участию в закупке могло быть допущено любое лицо независимо от наличия документов, подтверждающий конкретный критерий.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 15 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей.

В силу ст. 62 Закона N 79-ФЗ профессиональное развитие гражданского служащего направлено на поддержание и повышение гражданским служащим уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, и включает в себя дополнительное профессиональное образование и иные мероприятия по профессиональному развитию. Профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется в течение всего периода прохождения им гражданской службы.

В соответствии с ч. 1 ст. 18 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности на высоком профессиональном уровне.

Согласно части 1 статьи 76 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ) дополнительное профессиональное образование направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды.

В силу части 2 статьи 76 Закона N 273-ФЗ дополнительное профессиональное образование осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки).

Содержание дополнительной профессиональной программы определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность, с учетом потребностей лица, организации, по инициативе которых осуществляется дополнительное профессиональное образование (ч. 6 ст. 76 Закона N 273-ФЗ).

Частью 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ установлено, что описание объекта закупки в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должно содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и (или) значения показателей, которые не могут изменяться.

Из анализа указанных норм следует, что заказчик вправе включить в документацию о проведении электронного аукциона такие характеристики товара, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе детализировать предмет электронного аукциона.

Подпунктом "б" п. 30 Положения установлено, что в случае применения показателя оценки, указанного в пп. "д" п. 24 Положения устанавливается перечень следующих документов, подтверждающих наличие специалистов и иных работников, их квалификацию:

трудовая книжка или сведения о трудовой деятельности, предусмотренные ст. 66.1 Трудового кодекса Российской Федерации;

документы, подтверждающие предусмотренную в соответствии с профессиональными стандартами квалификацию специалистов и иных работников.

документы об образовании, подтверждающие присуждение в установленном порядке ученой степени "кандидат наук" и(или) "доктор наук" по научным специальностям в соответствии с номенклатурой, утвержденной приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 24 февраля 2021 г. N 118 (пункт 3 статьи 4 главы II Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"; части 7 и 7.1 статьи 60 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

Дело слушанием откладывалось, апелляционный суд предлагал антимонопольному органу дополнительно обосновать, каким образом установление заказчиком

- предельно необходимого максимального значения показателей

- предоставление документов, подтверждающих наличие ученой степени

исключало конкурентоспособность участников закупки, каким именно участникам и как препятствовало участию в рассматриваемом конкурсе, каким именно участникам создавало преимущества, в том числе с учетом правовой позиции ВС РФ в определении от 10 марта 2022 г. N 305-ЭС21-21513. Данное определение в полном объеме не исполнено.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

В соответствии с пунктом 3 Положения для оценки заявок применяются следующие критерии оценки:

а) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

б) расходы;

в) характеристики объекта закупки;

г) квалификация участников закупки.

Начальная (максимальная) цена контракта в настоящем деле - 696 233,42 рублей.

- цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги (далее -Критерий N 1). Значимость критерия оценки - 40 %.

- квалификация участников закупки (далее - Критерий N 2). Значимость критерия оценки - 60%.

а) наличие у участников закупки финансовых ресурсов;

в) наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта (далее - Показатель N 1);

г) наличие у участников закупки деловой репутации;

В данном деле Заказчиком для оценки Критерия N 2 применены Показатели N 1 (значимость - 30%) и N 2 (значимость - 70%).

Для Показателя N 1 такие детализирующие показатели определены п. 28 Положения.

В силу пп. "а" п. 28 Положения в случае применения показателя оценки, предусмотренного подпунктом "в" пункта 24 настоящего Положения, применяются один или несколько из следующих детализирующих показателей оценки:

общая цена исполненных участником закупки договоров;

общее количество исполненных участником закупки договоров;

наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров.

Таким образом, заказчикам предоставлено право сформировать свою систему закупок в зависимости от особенностей осуществления деятельности, установив при необходимости дополнительные требования к участникам аукциона. Данное право согласуется с целями и задачами Закона N 44-ФЗ, направленного в первую очередь на выявление в результате закупочных процедур лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования бюджетных источников финансирования, удовлетворения потребности заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности.

При этом установление заказчиком критериев оценки не является обязательным условием для участия в проведении процедуры закупки, не может служить основанием для отклонения заявки участника, а выступает лишь критерием оценки участника, в то время как к участию в закупке могло быть допущено любое лицо независимо от наличия документов, подтверждающий конкретный критерий.

Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ) установлены правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 15 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей.

В соответствии с ч. 1 ст. 18 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности на высоком профессиональном уровне. Согласно части 1 статьи 76 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ) дополнительное профессиональное образование направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды.

В Порядке рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе (далее - Порядок оценки) в электронной форме к извещению о проведении закупки администрацией Краснодарского края установлен перечень документов, подтверждающих наличие у участника специалистов: трудовая книжка или сведения о трудовой деятельности, предусмотренные ст. 66.1 Трудового кодекса Российской Федерации; документы об образовании, подтверждающие присуждение в установленном порядке ученой степени "кандидат наук" и(или) "доктор наук" по научным специальностям в соответствии с номенклатурой, утвержденной приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 24 февраля 2021 г. N 118 (пункт 3 статьи 4 главы II Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"; части 7 и 7.1 статьи 60 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

Указание суда о том, что Приказ Минтруда России от 08.09.2015 N 608н "Об утверждении профессионального стандарта "Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования" не действует, поэтому каких-либо иных профессиональных стандартов для преподавателей дополнительного образования не установлено, апелляционный суд оценивает критически.

Наличие ученой степени (звания) подтверждается именно указанными в извещении заказчиком документами и является лишь подтверждением квалификации участников закупки, при этом отсутствие данных документов не является основанием для отклонения заявки.

В данном случае право заказчика исследовать полную документацию о квалификации участника закупки по названному критерию обусловлено спецификой закупки и социальной значимостью выполнения работ, в целях выявления наиболее квалифицированного участника закупки. Апелляционный суд соглашается с доводами апелляционной жалобы в той части, что научные исследования в вышеуказанной области имеют стратегическое значение для развития региональной политики и гражданского общества, поэтому наличие специалистов, имеющих ученые степени, определяет потенциальную успешность оказанных услуг, что является для Заказчика детализирующим показателем, определяющим высокую квалификацию участника закупки и высокую научную и практическую ценность оказываемых услуг.

Наличие специалистов, имеющих ученую степень, свидетельствует о высоком уровне профессиональной подготовки участника закупки, основательного подхода к исследованиям в рассматриваемой научной области. Успешная защита диссертации на соискание ученой степени кандидата или доктора юридических наук прямо свидетельствует о наличии исключительно глубоких теоретико-методологических знаний в изучаемой таким ученым области права. Указанное прямо вытекает из положений п.З Положения о присуждении ученых степеней, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24.09.2013 N 842. Ввиду чего, участие таких лиц в образовательном процессе, являющимся объектом спорной закупки, позволит исполнителю более эффективно оказывать такие услуги.

Уровень квалификации специалистов, осуществляющих оказание услуг по предмету закупки (дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих Краснодарского края в рамках реализации подпрограммы "Совершенствование механизмов управления развитием Краснодарского края"), имеет для Заказчика важное значение, так как профессиональное образование в области управления развитием в субъекте РФ - специфическая область, требующая наличие фундаментальных знаний экономики и права.

Таким образом, данный показатель оценки соответствует положениям части 1 статьи 12 Закона N 44-ФЗ, статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, поскольку позволяет дать объективную и достоверную оценку способности соответствующего участника исполнить государственный контракт с соблюдением качества. Однако суд первой инстанции не учел указанное, что привело к неверному выводу.

Апелляционный суд также полагает, что данный установленный нестоимостный критерий является способом реализации потребности в выборе наиболее квалифицированного и опытного исполнителя работ и не ограничивает конкуренцию, поскольку участники в этой части находились в равных условиях.

Вопреки выводам антимонопольного органа и суда первой инстанции опыт выполнения работ участниками закупки определяется исключительно фактом выполнения работ, связанных с предметом контракта, сопоставимого характера и объема. Довод управление о том, что требование о предоставлении документов в подтверждение квалификации участника закупки для оценки заявок не направлено на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, отклоняется коллегией, как основанный на ошибочной оценке фактических обстоятельств дела.

Вопреки позиции антимонопольного органа в данном случае установление предельных максимальных значений количества контрактов не ограничивало количество участников. Предельный показатель не являлся показателем, который участник закупки обязательно должен достичь, он являлся показателем, ограничивающим количество контрактов. Кроме того, конкурсная документация не содержала такого основания для отказа претендентам в допуске к участию в проводимом конкурсе как отсутствие опыта оказания услуг по предмету закупки.

Установление заказчиком предельно необходимого максимального значения показателей исключало при этом возможность получения преимущества участниками закупки, имеющими большой опыт выполнения работ, обеспечивая конкурентоспособность иных участников закупки, и ликвидировало большой разрыв при присуждении баллов в ходе оценки заявок по спорному критерию.

С учетом изложенного, нельзя согласиться с утверждением антимонопольного органа, изложенным в оспариваемом решении, о том, что максимальные показатели нестоимостного критерия создают неравные условия для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Указанный вывод антимонопольного органа сделан в отсутствие доказательств нарушения со стороны заказчика норм Закона о контрактной системе.

Указанная правовая позиция изложена в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 14 июля 2022 г. N 309-ЭС22-5256, поэтому ссылки суда первой инстанции на иную (противоречивую) судебную практику, существовавшую до формирования указанной позиции, не принимаются судебной коллегией.

Суд апелляционной инстанции при указанных выше обстоятельствах полагает, что установленные администрацией Краснодарского края детализирующие показатели не препятствуют участию в аукционе, в равной мере применяются ко всем участникам закупки и не создают преимуществ конкретному лицу, направлены на выбор победителем аукциона лица, наиболее соответствующего потребностям заказчика, отвечают целям эффективного использования источников бюджетного финансирования, что соответствует публичным интересам.

При таких обстоятельствах решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 26.04.2022N 263/2022 по делу N 023/06/42-1569/2022 и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 26.04.2022 N 85 по делу N 023/06/99-1569/2022 (263/2022) не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, а также охраняемые законом публичные интересы администрации Краснодарского края.

В связи с указанным решение суда подлежит отмене на основании части 1 статьи 270 АПК РФ с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.03.2023 по делу N А32-33687/2022 отменить. Принять новый судебный акт.

Признать незаконными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 26.04.2022 N 263/2022 по делу N 023/06/42-1569/2022 и предписание от 26.04.2022 N 85 по делу N 023/06/99-1569/2022 (263/2022).

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок.

Председательствующий

И.Н. Глазунова

Судьи

О.Ю. Ефимова
М.В. Соловьева

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.