Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2023 г. N 19АП-3488/23 по делу N А48-2471/2023

г. Воронеж

20 июня 2023 г.

Дело N А48-2471/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 15.06.2023.

Постановление в полном объеме изготовлено 20.06.2023.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Капишниковой Т.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем Мелковой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью Научно-производственное объединение "Бетагран Семена" на определение Арбитражного суда Орловской области от 25.04.2023 о возврате заявления по делу N А48-2471/2023 по заявлению общества с ограниченной ответственностью Научно-производственное объединение "Бетагран Семена" (ИНН 5720024276, ОГРН 1195749004142) к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (ИНН 5753041975, ОГРН 1075752001830) о признании приказа от 21.10.2022 N 938 незаконным,

при участии в судебном заседании:

от ООО НПО "Бетагран Семена": Милюков А.А. - представитель по доверенности от 25.01.2023 сроком на 1 год, удостоверение адвоката;

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям: представитель не явился, извещено надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью Научно-производственное объединение "Бетагран Семена" (далее - заявитель, Общество, ООО НПО "Бетагран Семена") обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (далее - Управление, Управление Россельхознадзора по Орловской и Курской областям) о признании незаконным приказа от 21.10.2022 N 938 "Об установлении карантинной фитосанитарной зоны и введении карантинного фитосанитарного режима по повилике Cuscuta spp.".

Определением Арбитражного суда Орловской области от 25.04.2023 по делу N А48-2471/2023 заявление ООО НПО "Бетагран Семена" на основании п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ возвращено.

Суд первой инстанции указал, что заявленное ООО НПО "Бетагран Семена" требование направлено на оспаривание нормативного правового акта, в связи с чем относится к компетенции суда общей юрисдикции.

Не согласившись с указанным определением, Общество обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит определение о возвращении заявления отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обоснование апелляционной жалобы ООО НПО "Бетагран Семена" указывает, что оспариваемый приказ Управления от 21.10.2022 N 938 является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в порядке гл. 24 АПК РФ, поскольку содержит в себе обязательные предписания, порождающие правовые последствия для конкретных лиц - владельцев и пользователей подкарантинных объектов в целом и ООО НПО "Бетагран Семена" в частности.

При этом распространение действия данного приказа исключительно на ООО НПО "Бетагран Семена" подтверждается вынесенным в отношении него постановлением от 14.12.2022 N 03-59-К-Ю/2022 о привлечении к административной ответственности по ст. 10.2 КоАП РФ, которое в последующем было отменено решением Арбитражного суда Орловской области от 21.03.2023 по делу N А48-11530/2022.

Управление Россельхознадзора по Орловской и Курской областям отзыв на апелляционную жалобу не представило, явку своего представителя в судебное заседание апелляционного суда не обеспечило, в силу ч. 3 ст. 156 АПК РФ апелляционная жалоба в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения заявителя, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого определения ввиду следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции РФ и п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

В силу ч. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело.

В то же время из права каждого на судебную защиту, как оно сформулировано в ст. 46 Конституции РФ, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции РФ, федеральным законом, о чем как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в определениях от 24.11.2005 N 508-О, от 15.04.2008 N 314-О-О, от 20.12.2016 N 2802-О, от 23.07.2020 N 1701-О, от 30.03.2023 N 730-О и др.

Закрепление в федеральном законе применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел способов и процедур судебной защиты обусловливается особенностями материальных правоотношений, определяющих предмет рассмотрения в каждом виде судопроизводства, а также характером рассматриваемых дел, существом и значимостью вводимых санкций и правовых последствий их назначения (постановления Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 N 9-П, от 21.03.2007 N 3-П, от 17.01.2008 N 1-П и от 21.12.2011 N 30-П).

Правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется арбитражными судами в Российской Федерации путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах (ст. 1 АПК РФ).

Порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" и Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации", Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами (ч. 2 ст. 3 АПК РФ).

Исходя из положений ч. 1, 3 ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности; к подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

Предметная компетенция арбитражных судов по делам, возникающим из административно-правовых и иных публично-правовых отношений, определена в ст. 29 АПК РФ, в соответствии с ч. 1 которой арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

К указанной категории дел арбитражный процессуальный закон относит, в том числе, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, а также другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2, 5 ч. 1 ст. 29 АПК РФ).

Вместе с тем, в силу Федерального закона от 28.06.2014 N 185-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" арбитражные суды не являются компетентными судами по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов (за исключением дел, отнесенных к компетенции Суда по интеллектуальным правам), в связи с чем независимо от формулировок заявленных требований, направленных на оценку законности нормативного акта (его части), и характера регулируемых им отношений, такой спор не может быть рассмотрен в порядке главы 24 АПК РФ и подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции в порядке положений главы 21 КАС РФ.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (абзац 1). Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (абзац 2).

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (п. 3 Постановления Пленума ВС РФ N 50).

В рассматриваемом случае ООО НПО "Бетагран Семена" оспаривается приказ Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям от 21.10.2022 N 938, которым в отношении земельных участках, расположенных на территории Орловского муниципального округа и Урицкого района Орловской области, на общей площади 434,15 га, в том числе в очаге площадью 146,15 га в границах земельного участка с кадастровым номером 57:10:0050101:1199 (принадлежащего на праве аренды ООО НПО "Бетагран Семена") и в буферной зоне площадью 288 га в границах земельных участков с кадастровыми номерами 57:10:0050101:2910, 57:10:0050101:2913, 57:06:0050102:6, установлена карантинная фитосанитарная зона и введен карантинный фитосанитарный режим по карантинному объекту повилке (Cuscuta spp.).

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 21.07.2014 N 206-ФЗ "О карантине растений" (далее - Федеральный закон N 206-ФЗ) к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений, относится установление и упразднение карантинных фитосанитарных зон, введение и отмена карантинного фитосанитарного режима, организация осуществления мероприятий по локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта.

Согласно положениям ст. 18 Федерального закона N 206-ФЗ введение карантинного фитосанитарного режима, его изменение, отмена осуществляются в отношении: 1) очагов карантинных объектов, подкарантинных объектов и прилегающих к ним земельных участков, расположенных на территории одного субъекта Российской Федерации, решением руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений; 2) очагов карантинных объектов, подкарантинных объектов и прилегающих к ним земельных участков, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, решением руководителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений (ч. 1).

Карантинный фитосанитарный режим вводится в карантинной фитосанитарной зоне (включая буферную зону очага карантинного объекта, в которой находятся здания, строения, сооружения, места производства (в том числе переработки), реализации или складирования подкарантинной продукции, зараженной и (или) засоренной карантинным объектом), а также в отношении оборудования, транспортного средства, помещения, в котором находится такая подкарантинная продукция (ч. 2).

На период действия карантинного фитосанитарного режима могут устанавливаться запреты и (или) ограничения в отношении: 1) использования земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции, которая может способствовать развитию карантинных объектов и их распространению по территории Российской Федерации; 2) возделывания и (или) складирования отдельных видов растений, осуществления хозяйственной деятельности с использованием зараженной и (или) засоренной подкарантинной продукции и зараженных и (или) засоренных подкарантинных объектов; 3) выпаса сельскохозяйственных животных на пастбищах, зараженных и (или) засоренных карантинными объектами; 4) перемещения транспортных средств, оборудования, зараженных и (или) засоренных карантинными объектами; 5) вывоза без карантинного сертификата из карантинной фитосанитарной зоны подкарантинной продукции, для которой характерны заражение и (или) засорение карантинным объектом, в связи с выявлением которого введен карантинный фитосанитарный режим (ч. 3).

При введении карантинного фитосанитарного режима могут устанавливаться в отношении граждан, юридических лиц, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты, дополнительные обязанности по проведению карантинного фитосанитарного обеззараживания этих подкарантинных объектов, расположенных в карантинной фитосанитарной зоне, в том числе в буферной зоне очага карантинного объекта, и подкарантинной продукции, производство (в том числе переработка), хранение, реализация, уничтожение которой осуществляются с использованием этих подкарантинных объектов (ч. 4).

В силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 206-ФЗ карантинный фитосанитарный режим может быть введен федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области карантина растений, либо его территориальным органом в случае выявления заражения и (или) засорения подкарантинной продукции, подкарантинных объектов карантинными объектами.

Карантинная фитосанитарная зона устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области карантина растений, или его территориальным органом на земельных участках в границах очага карантинного объекта, включая буферную зону очага карантинного объекта, с учетом соответственно их площади, рельефа местности, конфигурации земельных участков, биологических особенностей карантинного объекта, анализа фитосанитарного риска, в том числе потенциальной опасности распространения карантинного объекта вследствие естественных причин, связанных с погодными условиями, паводков или иных природных факторов (ч. 6 ст. 19 Федерального закона N 206-ФЗ).

При этом в соответствии с ч. 7, 11 ст. 19 Федерального закона N 206-ФЗ копия решения территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений, об установлении карантинной фитосанитарной зоны и (или) о наложении карантина направляется в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области карантина растений, в течение одного дня со дня принятия данного решения.

В течение одного рабочего дня со дня принятия решения об установлении карантинной фитосанитарной зоны и о введении карантинного фитосанитарного режима федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области карантина растений, или его территориальный орган информирует граждан, юридических лиц, которые осуществляют хозяйственную и (или) иную деятельность в карантинной фитосанитарной зоне, о границах карантинной фитосанитарной зоны, об установленных требованиях, о временных ограничениях, об ответственности за их нарушение и об иных условиях введения карантинного фитосанитарного режима путем размещения на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и опубликования в средствах массовой информации указанной информации.

Из вышеприведенных нормативных положений следует, что решение об установлении карантинной фитосанитарной зоны и (или) о наложении карантина распространяет свое действие и затрагивает интересы определенного круга лиц - владельцев и пользователей земельных участков, в отношении которых введен карантинный фитосанитарный режим.

Об этом также свидетельствует представленное в материалы дела письмо Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям от 19.10.2022 N УФС-ЕЧ-03/8235, адресованное Администрации Орловского муниципального округа Орловской области, с просьбой предоставить информацию о лицах, использующих в хозяйственной деятельности земельные участки с кадастровыми номерами 57:10:0050101:1199, 57:10:0050101:2910, 57:10:0050101:2913, 57:10:0010201:546, 57:10:0000000:1020, 57:10:0010201:541, 57:10:0010201:540, 57:10:0000000:1013.

Наряду с этим судом первой инстанции не было учтено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, как и ее территориальные органы, являющиеся органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в области карантина растений, полномочиями по изданию нормативно-правовых актов не обладает.

В соответствии с пунктами 1 Постановлений Правительства РФ от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" и от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии.

Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору N 327 определены ее основные полномочия, к которым относится установление и упразднение карантинных фитосанитарных зон, введение и отмену карантинного фитосанитарного режима, организацию осуществления мероприятий по локализации очага карантинного объекта и (или) ликвидации популяции карантинного объекта (п. 5.2(1).28).

В свою очередь, руководитель службы на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в пределах своей компетенции издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Службы (п. 9.7 Положения).

При совокупности вышеизложенного апелляционный суд приходит к выводу, что рассмотрение вопроса о законности оспариваемого заявителем решения органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений, об установлении карантинной фитосанитарной зоны и (или) о наложении карантина относится к компетенции арбитражного суда.

Данная правовая позиция подтверждается судебной практикой, в частности Определениями Верховного Суда РФ от 11.11.2016 N 310-КГ16-14524, от 09.04.2021 N 310-ЭС21-4105.

При указанных обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали 310-ЭС21-4105правовые основания для возвращения заявления ООО НПО "Бетагран Семена" на основании п. 4 ч. 1 ст. 129 АПК РФ.

Согласно п. 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" при рассмотрении жалоб на определения суда первой инстанции суд апелляционной инстанции наряду с полномочиями, названными в статье 269 АПК РФ, вправе направить конкретный вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 2 части 4 статьи 272 Кодекса).

Применяя данную норму, следует иметь в виду, что на новое рассмотрение могут быть направлены вопросы, разрешение которых относится к ведению суда первой инстанции и которые суд по существу не рассматривал по причине необоснованного возврата искового заявления, оставления заявления без рассмотрения, прекращения производства по делу или отказа в пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам, тогда как в полномочия суда апелляционной инстанции входит повторное рассмотрение дела (часть 1 статьи 268 Кодекса). В этих случаях, поскольку суд первой инстанции не рассматривал вопросы по существу и не устанавливал обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, суд апелляционной инстанции не имеет возможности осуществить повторное рассмотрение дела, как этого требует часть 1 статьи 268 Кодекса.

С учетом вышеизложенного определение Арбитражного суда Орловской области от 25.04.2023 о возврате заявления по делу N А48-2471/2023 подлежит отмене на основании п. 4 ч. 1 ст. 270 АПК РФ, а вопрос о принятии заявления ООО НПО "Бетагран Семена" к производству - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 272 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Орловской области от 25.04.2023 о возврате заявления по делу N А48-2471/2023 отменить и направить вопрос о принятии заявления общества с ограниченной ответственностью Научно-производственное объединение "Бетагран Семена" к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям о признании незаконным приказа от 21.10.2022 N 938 на новое рассмотрение в Арбитражный суд Орловской области.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в месячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Судья

Т.И. Капишникова