Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 октября 2023 г. N 16АП-2699/23 по делу N А18-2994/2022

г. Ессентуки

16 октября 2023 г.

Дело N А18-2994/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 октября 2023 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Сомова Е.Г., судей Цигельникова И.А. и Сулейманова З.М. при ведении протокола секретарем судебного заседания Красса Л.П., с участием от заявителя - Министерства финансов Республики Ингушетия - Бештоева И.М. (доверенность от 01.03.2023), от заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Республике Ингушетия - Халухаева М.М. (доверенность от 29.11.2022), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Правительства Республики Ингушетия - Толдиева Х.С. (доверенность от 23.08.2023), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Федерального казначейства и Управления Федерального казначейства по Республике Ингушетия на решение Арбитражного суда Республики Ингушетия от 07.06.2023 по делу N А18-2994/2022,

УСТАНОВИЛ:

Министерство финансов Республики Ингушетия (далее - министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Ингушетия (далее - управление), в котором просило признать незаконным пункт 11 представления от 22.09.2022 N 14-17-28/1772 (уточненные требования).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Республики Ингушетия (далее - правительство).

Решением от 07.06.2023 заявление министерства удовлетворено. Суд не установил нарушений бюджетного законодательства министерством. Суд указал, что оспариваемый пункт предписания имеет абстрактный характер, не содержит указаний на конкретные действия министерства, противоречащие закону. Дублирование министерством функций управления в части санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета не подтверждено. Порядок утверждения и доведения до главных распорядителей и получателей средств республиканского бюджета Республики Ингушетия предельного объема оплаты денежных обязательств, утвержденный приказом министерства от 07.06.2019 N 185-п (далее - Порядок N 185-п), положения которого, по мнению управления, не соответствуют бюджетному законодательству, в установленном порядке не обжалован.

В апелляционной жалобе управление просило отменить решение от 07.06.2023 и отказать министерству в удовлетворении требований. Опровергая выводы суда, податель жалобы указал, что в силу соглашения от 15.05.2019, заключенного правительством и управлением, санкционирование оплаты денежных обязательств получателей бюджетных средств с 01.06.2019 осуществляет управление. Вместе с тем, пунктами 3 - 6 Порядка N 185-п предусмотрено, что предельные объемы финансирования расходов бюджета доводятся до получателей на основании платежных документов, санкционированных министерством, что является нарушением статьи 226.1 Бюджетного кодекса и соглашения от 15.05.2019. Вопрос дублирования полномочий обсуждался на совещании правительства, по итогам которого министерству поручено принять меры по предотвращению дублирования полномочий финансового органа, однако меры по исполнению поручения министерством не приняты. Министерство продолжает вести лицевые счета бюджетных и автономных учреждений и санкционировать кассовые выплаты. Допущенные министерством нарушения приводят к дестабилизации процесса казначейского обслуживания при исполнении бюджета.

Апелляционную жалобу на решение от 07.06.2023 в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) также подало Федеральное казначейство (далее - казначейство). Жалоба мотивирована следующим. При разрешении спора суд не учел, что нормы бюджетного кодекса, соглашение от 15.05.2019, а также установленный порядок кассового (казначейского) обслуживания предусматривают при санкционировании платежей прямое взаимодействие получателей средств бюджета и органа казначейства (без участия финансового органа субъекта Российской Федерации). Порядок N 185-п в спорной части не соответствует законодательству Российской Федерации, а также вступившему в силу с 01.01.2021 Порядку казначейского обслуживания, утвержденному приказом Федерального казначейства от 14.05.2020 N 21н (далее - Порядок N 21н), которым не предусмотрено участие финансового органа субъекта Российской Федерации при осуществлении казначейского обслуживания бюджета.

Ранее действовавший Порядок кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов, утвержденный приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 N 8н (утратил силу 20.02.2021), применен судом неправильно, в результате чего может сформироваться судебная практика, создающая препятствия в реализации казначейством своих полномочий. Это свидетельствует о том, что судебным актом затронуты права и обязанности казначейства.

В отзывах министерство и правительство просили отказать в удовлетворении апелляционных жалоб.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы жалоб, представители министерства и правительства возражали против их удовлетворения.

В силу статьи 42 Кодекса лица, не участвовавшие в деле, о правах и обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт по правилам, установленным данным Кодексом. Такие лица пользуются правами и несут обязанности лиц, участвующих в деле.

В связи с этим лица, не участвующие в деле, как указанные, так и не указанные в мотивировочной и/или резолютивной части судебного акта, вправе его обжаловать в порядке апелляционного производства в случае, если он принят об их правах и обязанностях, то есть данным судебным актом затрагиваются их права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.

Судебный акт может быть признан вынесенным о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, лишь в том случае, если им устанавливаются права этого лица относительно предмета спора либо возлагаются обязанности на это лицо.

Наличие у заявителя заинтересованности в том или ином исходе дела само по себе не наделяет его правом на обжалование судебных актов в порядке статьи 42 Кодекса (определение Верховного Суда Российской Федерации от 23.04.2020 N 309-ЭС20-1386).

Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" в случае когда жалоба подается лицом, не участвовавшим в деле, суду надлежит проверить, содержится ли в жалобе обоснование того, каким образом оспариваемым судебным актом непосредственно затрагиваются права или обязанности заявителя. При отсутствии соответствующего обоснования апелляционная жалоба возвращается в силу пункта 1 части 1 статьи 264 Кодекса. При рассмотрении дела по апелляционной жалобе лица, не участвовавшего в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции определяет, затрагивает ли принятый судебный акт права или обязанности заявителя, и, установив это, решает вопросы об отмене судебного акта суда первой инстанции, руководствуясь частью 6.1 статьи 268, пунктом 4 части 4 статьи 270 Кодекса, и о привлечении заявителя к участию в деле. Если после принятия апелляционной жалобы будет установлено, что заявитель не имеет права на обжалование судебного акта, то применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Кодекса производство по жалобе подлежит прекращению.

Оценив доводы казначейства о наличии у него права на обжалование судебного акта, суд апелляционной инстанции находит их несостоятельными.

Предметом настоящего спора является оспаривание ненормативного правового акта, вынесенного управлением. Управление в свою очередь является самостоятельным юридическим лицом. Требования министерства вытекают из деятельности управления, в связи с чем последнее является надлежащим ответчиком по делу.

Казначейство же к участию в деле не привлекалось. При этом из содержания решения от 07.06.2023 не усматривается, что оно принято о правах и обязанностях непосредственно казначейства, в тексте судебного акта какие-либо выводы в отношении последнего отсутствуют, никаких обязанностей на него не возложено.

Доказательств, подтверждающих, что судебный акт непосредственно затрагивает права и обязанности казначейства, создает препятствия для реализации прав, не представлено.

Наличие у казначейства заинтересованности в исходе дела само по себе не предоставляет ему право на обжалование судебного акта в порядке апелляционного судопроизводства.

Производство по апелляционной жалобе казначейства подлежит прекращению.

Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей, апелляционный суд признает апелляционную жалобу управления обоснованной.

Судом установлено и из материалов дела следует, что управление и правительство заключили соглашение от 15.05.2019 об осуществлении управлением отдельных функций по исполнению бюджета Республики Ингушетия при кассовом обслуживании исполнения бюджета. Из преамбулы соглашения следует, что оно заключено в соответствии с положениями статей 166.1, 168, 220.1, 241.1 Бюджетного кодекса, Порядком кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и Порядком осуществления органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов.

В силу пункта 1 соглашения правительство поручает управлению осуществление определенных функций по исполнению бюджета Республики Ингушетия.

Управление осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета во взаимодействии с министерством, главными администраторами, администраторами источников финансирования дефицита бюджета, главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета (пункт 1.2).

Обязательства управления в процессе кассового обслуживания исполнения бюджета предусмотрены в пункте 2.1 соглашения. В частности, управление с 01.06.2019 осуществляет санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета в порядке, установленном финансовым органом.

Приказом министерства от 07.06.2019 утвержден Порядок N 185-п, согласно которому получатели средств республиканского бюджета направляют в министерство платежные документы, а именно: заявки на кассовый расход (код формы по КФД 0531801), заявку на кассовый расход (сокращенную; код формы по КФД 0531851), свободную заявку на кассовый расход (для уплаты налогов; код формы по КФД 0531860), заявку на получение наличных денег (код формы по КФД 0531802), заявку на получение денежных средств, перечисляемых на карту (код формы по КФД 0531243), заявку на возврат (код формы по КФД 0531803) (пункт 3). Министерство проверяет представленные платежные документы на целостность поступивших файлов электронных документов, полноту заполнения полей, правильность и полноту указанных в них реквизитов, а также соответствие текстового назначения платежа указанному коду расходов классификации расходов республиканского бюджета. Министерство проверяет представленные платежные документы по расходным обязательствам республиканского бюджета, включенным в Перечень первоочередных расходов республиканского бюджета, установленный приложением 1 к настоящему Порядку (пункт 4). В случае отказа в исполнении платежных документов министерство указывает в АЦК "Финансы" причину отказа (пункт 5). В случае положительного результата рассмотрения платежных документов министерством в АЦК "Финансы" формируются распоряжения о зачислении средств соответственно на лицевые счета главных распорядителей и получателей средств республиканского бюджета, открытые в управлении (пункт 6). Доведение предельных объемов финансирования на лицевые счета главных распорядителей и получателей средств республиканского бюджета, открытые в управлении, осуществляется управлением в соответствии с соглашением от 15.05.2019 (пункт 7).

Управлением на основании приказа от 04.07.2022 N 100 о/д проведена плановая выездная проверка годовых отчетов об исполнении в 2021 году бюджета субъекта Российской Федерации.

По результатам проверки управлением в отношении министерства вынесено представление от 22.09.2022 N 14-17-28/1772, в пункте 11 мотивировочной части которого указано, что в нарушение статей 166.1, 220.1 Бюджетного кодекса и соглашения от 15.05.2019, предусмотренные Порядком N 185-п функции министерства дублируют функции управления, предусмотренные соглашением от 15.05.2019. В пункте 2 резолютивной части представления министерству предписано в срок до 23.12.2022 устранить нарушения путем внесения изменений в Порядок N 185-п.

Министерство, ссылаясь на то, что им не допущено нарушений бюджетного законодательства, представление управления не содержит внятных указаний на конкретные нарушения и способы их устранения, обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Кодекса, а также разъяснений, приведенных в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703 (далее - Положение N 703), Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, подведомственные федеральные казенные учреждения во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения N 703).

Федеральное казначейство осуществляет полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 5.15 (1) Положения N 703).

Согласно пункту 1 статьи 265 Бюджетного кодекса государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (пункт 3 статьи 265 Бюджетного кодекса).

Полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (пункт 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса).

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса).

Частью 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса установлено, что представление органа государственного (муниципального) финансового контроля представляет собой документ, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения, информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с пунктом 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, орган государственного финансового контроля вправе выдать субъекту бюджетных правоотношений представление в случае установления в его действиях (бездействии) нарушений бюджетного законодательства.

Как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, представление должно соответствовать требованиям законности, конкретности и исполнимости, то есть содержать четкие и законные указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства.

В силу части 5 статьи 200 Кодекса обязанность по доказыванию законности представления лежит на управлении как на принявшем его органе.

Арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (часть 2 статьи 13 Кодекса).

Исследовав и оценив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что управление не доказало факт нарушения министерством бюджетного законодательства, а также соответствие оспариваемого представления предъявляемым к такому ненормативному правовому акту требованиям.

Судебная коллегия находит выводы суда ошибочными.

Пункт 2 статьи 166.1 Бюджетного кодекса, в редакции, действующей на дату заключения соглашения от 15.05.2019, предусматривал возможность передачи отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации по исполнению бюджета органам Федерального казначейства на основании соглашений между ними и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Руководствуясь названной нормой, правительство и управление заключили соглашение от 15.05.2019, в рамках которого управлению переданы отдельные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета Республики Ингушетия. Соглашением управление наделено правом с 01.06.2019 осуществлять санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета.

Однако, менее чем через месяц министерством утвержден Порядок N 185-п, пунктами 3- 6 которого предусмотрено, что предельные объемы финансирования расходов бюджета доводятся до получателей на основании платежных документов, санкционированных министерством.

Таким образом, положения Порядка N 185-п фактически дезавуируют условия соглашения от 15.05.2019 о передаче полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета управлению.

При этом, ни на дату утверждения Порядка N 185-п, ни на дату вынесения оспариваемого предписания, соглашение от 15.05.2019 не претерпело изменений и не было отменено.

Более того, Федеральным законом от 27.12.2019 N 479-ФЗ внесены изменения в Бюджетный кодекс в части казначейского обслуживания и системы казначейских платежей.

Введенное с 01.01.2021 казначейское обслуживание заключается в проведении в системе казначейских платежей Федеральным казначейством операций участников системы казначейских платежей с денежными средствами с их отражением на соответствующих казначейских счетах. Ключевой категорией в определении содержания понятия "казначейское обслуживание" является система казначейских платежей, под которой понимается совокупность оператора и участников системы казначейских платежей, взаимодействующих по правилам организации и функционирования системы казначейских платежей (статья 242.7 Бюджетного кодекса). Оператор системы казначейских платежей - Федеральное казначейство. В его полномочия входит обеспечение взаимодействия участников системы казначейских платежей, функционирования данной системы, осуществления операций по казначейским счетам и т.д.

С 01.01.2021 вступил в силу Порядок казначейского обслуживания, утвержденный приказом Федерального казначейства от 14.05.2020 N 21н, пунктом 2 которого установлено, что до 01.01.2025, при казначейском обслуживании, распоряжения о совершении казначейских платежей представляются непосредственно в территориальные органы Федерального казначейства.

Предварительное санкционирование платежных документов финансовым органом субъекта Российской Федерации, Порядком N 21н не предусмотрено.

Установленное пунктами 3 - 6 Порядка N 185-п регулирование противоречит положениям, установленным Порядком N 21н., значительно снижает оперативность переводов денежных средств из бюджета, а также между участниками системы казначейских платежей, дестабилизирует процесс казначейского обслуживания.

Следовательно, в оспариваемом предписании управление обосновано вменило министерству нарушение установленного порядка казначейского обслуживания при исполнении республиканского бюджета.

Отказывая в удовлетворении требований управления, суд первой инстанции указал, что Порядок N 185-п в установленном порядке не обжалован. Однако данное обстоятельство само по себе не свидетельствует о соответствии нормативного правового акта законодательству и не является препятствием для выдачи управлением оспариваемого предписания.

Вывод суда о том, что оспариваемое представление носит абстрактный характер, поскольку в нем не указаны действия министерства, нарушающие нормы бюджетного законодательства, нельзя признать обоснованным.

Пункт 11 мотивировочной части представления, в совокупности с пунктом 2 его резолютивной части, с достаточной степенью определенности содержит указания на допущенные министерством нарушения, а также конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях их устранения.

В оспариваемой части представление отвечает требованиям законности, конкретности и исполнимости.

При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения требований министерства у суда первой инстанции не имелось. Решение суда от 07.06.2023 подлежит отмене с принятием нового судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Кодекса безусловным основанием для отмены судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

производство по апелляционной жалобе Федерального казначейства на решение Арбитражного суда Республики Ингушетия от 07.06.2023 по делу N А18-2994/2022 прекратить.

Решение Арбитражного суда Республики Ингушетия от 07.06.2023 по делу N А18-2994/2022 отменить, принять новый судебный акт.

В удовлетворении требований Министерства финансов Республики Ингушетия отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Г. Сомов

Судьи

И.А. Цигельников З.М. Сулейманов