Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2023 г. N 14АП-6669/23 по делу N А66-10176/2022

г. Вологда

17 октября 2023 г.

Дело N А66-10176/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2023 года.

В полном объёме постановление изготовлено 17 октября 2023 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Зеленцовой Ю.А.,

при участии от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Тверской области Моториной Л.А. по доверенности от 09.10.2023 N 36/02, Тихоновой О.И. по доверенности от 26.10.2020 N 17/02,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 29 июня 2023 года по делу N А66-10176/2022,

УСТАНОВИЛ:

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Тверской области (ОГРН 1026900535067, ИНН 6905003721; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Андрея Дементьева, дом 24; далее - ТФОМС, фонд) обратился в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Тверской области (ОГРН 1026900579551, ИНН 6902010199; адрес: 170036, Тверская область, город Тверь, Петербургское шоссе, дом 53а; далее - УФК, казначейство, управление) о признании недействительными пунктов 7 и 8 представления от 07.06.2022 N 36-23-09/2026.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство здравоохранения Тверской области (ОГРН 1026900516246, ИНН 6905044950; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, площадь Святого Благоверного князя Михаила Тверского, дом 5; далее - Минздрав ТО), Правительство Тверской области (ОГРН 1026900587702, ИНН 6905000054; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, площадь Святого Благоверного князя Михаила Тверского, дом 1; далее - правительство ТО), Министерство здравоохранения Российской Федерации (ОГРН 1127746460896, ИНН 7707778246; адрес: 127994, Москва, Рахмановский переулок, дом 3/25, строения 1-4; далее - Минздрав РФ).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 29 июня 2023 года по делу N А66-10176/2022 признан недействительным пункт 8 представления от 07.06.2022 N 36-23-09/2026, включая требования о возврате в бюджет Тверской области средств в сумме 10 364 520 руб. 11 коп., принятии мер по устранению причин и условий совершения нарушения. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Казначейство с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в части удовлетворения заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, в том числе положений Правил предоставления в 2021 году иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконура, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и г. Байконура по предоставлению межбюджетных трансфертов бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.07.2021 N 1125 (далее - Правила N 1125, Правила предоставления межбюджетного трансферта).

ТФОМС в отзыве просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть решения и при этом стороны не заявили соответствующих возражений, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части на основании части 5 статьи 268 АПК РФ и пункта 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции".

Казначейство, Минздрав ТО, Минздрав РФ, правительство ТО надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей Фонда, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда в оспариваемой части, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной казначейством в отношении фонда плановой проверки его деятельности на предмет контроля за осуществлением расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета, в том числе завершение расчетов в части реализации программы обязательного медицинского страхования, составлен акт выездной проверки от 13.04.2022.

В связи с выявленными нарушениями фонду выдано представление об устранении нарушений требований законодательства от 07.06.2022 N 36-23-09/2026.

Частично не согласившись с этим представлением, ТФОМС обратилось в арбитражный суд с указанным выше заявлением.

Признавая недействительным пункт 8 названного представления УФК, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу статей 198 и 201 АПК РФ для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, из положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 указанного Кодекса обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующие орган который его принял.

В соответствии со статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению, в частности требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий.

В силу статьи 6 БК РФ межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Одной из форм межбюджетных трансфертов согласно статье 129 БК РФ являются иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации. Иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации могут быть предоставлены в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (статья 132.1 БК РФ).

Пунктом 1 статьи 130 БК РФ установлено, что правила предоставления и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами 3 - 5 статьи 129 настоящего Кодекса, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В данном случае таким нормативным правовым актом является постановление Правительства Российской Федерации от 07.07.2021 N 1125, которым утверждены Правила предоставления межбюджетного трансферта.

Данными Правилами установлены цели, порядок и условия предоставления в 2021 году иных межбюджетных трансфертов.

В силу пункта 5 Правил N 1125 результатом предоставления иных межбюджетных трансфертов является количество оплаченных в 2021 году случаев проведения углубленной диспансеризации застрахованных лиц (включающей исследования и иные медицинские вмешательства по перечню, приведенному в приложении N 4 к Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации, указанным в пункте 1 настоящих Правил) в соответствии с порядком, установленным Министерством здравоохранения Российской Федерации, по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, а также ее финансового обеспечения.

В соответствии с пунктом 15 этих Правил в случае, если территориальным фондом обязательного медицинского страхования по состоянию на 31 декабря 2021 года допущены нарушения обязательств по достижению значения результата предоставления межбюджетного трансферта и до первой даты представления отчетности о достижении такого значения в 2022 году указанные нарушения не устранены, размер средств, подлежащий возврату из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет г. Байконура для последующего перечисления в федеральный бюджет (V возврата), определяется по формуле:

где:

Vтр - размер межбюджетного трансферта, предоставленного бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования;

T - фактически достигнутое значение результата предоставления иного межбюджетного трансферта на отчетную дату;

S - значение результата предоставления иного межбюджетного трансферта, установленное соглашением.

В рассматриваемом случае в ходе проверки казначейство установило и отразило в пункте 8 представления, что фондом в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 132 БК РФ, подпункта "а" пункта 3, пунктов 11.15 Правил N 1125, пункта 4.3.3 Соглашения от 03.08.2021 N 056-17-2021-407 о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации и бюджету г. Байконура, источником финансового обеспечения которого являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъекта Российской Федерации и г. Байконура по предоставлению межбюджетного трансферта бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-2019), в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Соглашение от 03.08.2021) - в 2021 году не достигнут показатель результативности использования иного межбюджетного трансферта "Количество оплаченных в 2021 году случаев углубленной диспансеризации", поскольку при плановом его показателе в 87 042 единиц, фактический он составляет 10 514 единиц (12,08%).

В связи с недостижением по состоянию на 31.12.2021 результата предоставления межбюджетного трансферта, предусмотренного Соглашением от 03.08.2021, управление потребовало в срок до 13.02.2023 возвратить в бюджет Тверской области 10 364 520 руб. 11 коп. и принять меры по устранению причин и условий совершения нарушения (пункт 8 представления).

Из материалов дела следует, что Министерством здравоохранения Российской Федерации (Министерством) и Правительством Тверской области (Субъектом) заключено Соглашение от 03.08.2021, согласно которому общий размер иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое значение, составляет в 2021 году 37 403 200 руб. (пункт 2.2 Соглашения).

Условием предоставления иного межбюджетного трансферта является наличие в Тверской области застрахованных лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), за оказание медицинской помощи которым в части лечения заболевания новой коронавирусной инфекции (COVID-19) были приняты к оплате счета и реестры счетов на оплату медицинской помощи за период с 1 апреля 2020 года по 1 июня 2021 года (пункт 3.2 Соглашения).

Приложением N 2 к этому Соглашению определено, что с даты его заключения и до 31.12.2021 плановое значение результатов предоставления трансферта составляет 87 042 оплаченных за счет средств трансферта случаев проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19).

По заявке Фонда от 10.08.2021 министерство ТО перечислило в бюджет Фонда 37 403 200 руб.

Как отмечено ранее, при проверке УФК установило, что в 2021 году фактический объем проведения углубленной диспансеризации застрахованных лиц составил 10 514 человек (12,08 % от планового значения). Сумма оплаченных счетов по данным случаям углубленной диспансеризации - 11 788 476 руб. 89 коп.

Данное обстоятельство с учетом положений пункта 15 Правил N 1125 послужило основанием для предъявления управлением Фонду требования о возврате в бюджет Тверской области 10 364 520 руб. 11 коп. в срок до 13.02.2023.

Вместе с тем, как верно отменно отметил суд первой инстанции, оставшиеся на конец отчетного (2021) года неиспользованные денежные средства в сумме 25 614 723 руб. 11 коп. (37 403 200 - 25 614 723,11) Фонд возвратил в полном объеме в бюджет Тверской области, что подтверждается платежным поручением от 31.01.2022 N 381880 и казначейством не отрицается.

Кроме того, Фонд не является стороной Соглашения от 03.08.2021.

Помимо того ни этим Соглашением, ни Правилами N 1125 на территориальные фонды ОМС не возложена обязанность по обеспечению достижения результатов предоставления иного межбюджетного трансферта, в его обязанности входит направление информации о достижении значения результата предоставления межбюджетного трансферта в составе отчета об использовании полученных денежных средств.

Постановлением администрации Тверской области от 12.05.2011 N 193-па утверждено Положение о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Тверской области (далее - Положение), в соответствии с пунктом 1 которого Фонд является некоммерческой организацией, созданной Тверской областью для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования на территории Тверской области.

В пункте 10 Положения содержатся сведения о формировании доходов бюджета Фонда, к которым среди прочих относятся межбюджетные трансферты, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета.

Положением на фонд возложены только организация ведения его учета и отчетности.

Обязанности фонда по финансовому обеспечению углубленной диспансеризации застрахованных граждан определены Правилами N 1125 и заключаются в следующем: направить в Минздрав ТО заявку на перечисление межбюджетного трансферта бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования, подтверждающую объем средств, необходимый для оплаты проведения застрахованным лицам углубленной диспансеризации (пункт 9 Правил N 1125); использовать полученные средства на оплату счетов и реестров счетов на оплату медицинской помощи, предъявленных медицинскими организациями за проведение углубленной диспансеризации, в порядке, предусмотренном Правилами обязательного медицинского страхования, утвержденными Минздравом РФ, в пределах стоимости исследований и иных медицинских вмешательств, указанной в пункте 6 Правил (без учета коэффициента дифференциации), по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий оказания медицинской помощи и ее финансового обеспечения (пункт 11 Правил N 1125); представить Министерству здравоохранения Тверской области, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования отчетность об использовании полученных средств, в том числе содержащую информацию о достижении значения результата предоставления межбюджетного трансферта, соответствующего значению результата предоставления иного межбюджетного трансферта (пункт 12 Правил); возвратить в бюджет субъекта РФ денежные средства в случае не достижения результата предоставления межбюджетного трансферта. Все указанные обязанности Фондом исполнены.

Контроль за использованием фондом бюджетных средств, источником финансового обеспечения которых является межбюджетный трансферт, осуществляется Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Министерством здравоохранения Российской Федерации. Контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации и г. Байконуром условий предоставления иных межбюджетных трансфертов осуществляется Министерством здравоохранения Российской Федерации и уполномоченными органами.

Пунктом 4.3.3 Соглашения обязанность по обеспечению достижения значений результатов предоставления иного межбюджетного трансферта возложена на Субъекта, то есть на Правительство Тверской области.

Пунктом 6.1 Соглашения функции по исполнению (координации исполнения) Соглашения со стороны Правительства Тверской области возложены на Министерство здравоохранения Тверской области.

Отчет о достижении значения результата предоставления иного межбюджетного трансферта в соответствии с пунктом 13 названных Правил и отчет о расходах бюджета субъекта РФ в целях финансового обеспечения, которых предоставляется межбюджетный трансферт, представляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, который является получателем бюджетных средств, то есть Минздрав ТО.

Суд верно также отметил, что установленные в Правилах N 1125 межбюджетные трансферты направлялись на проведение углубленной диспансеризации в соответствии с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2020 N 2299, в разделе IV которой установлено, что Порядок направления граждан на прохождение углубленной диспансеризации, включая категории граждан, проходящих углубленную диспансеризацию в первоочередном порядке, устанавливается Минздравом РФ.

Минздрав России приказом от 01.07.2021 N 698н утвердил Порядок направления граждан на прохождение углубленной диспансеризации, включая категории граждан, проходящих углубленную диспансеризацию в первоочередном порядке (далее - Порядок).

В соответствии с этим Порядком ответственными за проведение углубленной диспансеризации являются руководители медицинских организаций, врачи-терапевты, врачи-терапевты участковые, врачи общей практики (семейные врачи), врачи-терапевты цехового врачебного участка, врачи по медицинской профилактике медицинской организации (пункт 5 Порядка).

В силу пункта 7 Порядка углубленная диспансеризация проводится на основании календарного плана проведения углубленной диспансеризации с указанием осмотров врачами-специалистами, лабораторных, инструментальных и иных исследований, дат и мест их проведения, числа граждан. Из пункта 11 Порядка следует, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья обеспечивают организацию прохождения гражданами углубленной диспансеризации, в том числе в вечерние часы и субботу, а также предоставляют гражданам возможность самостоятельной записи при обращении гражданина в медицинскую организацию и дистанционной записи на углубленную диспансеризацию, в том числе посредством использования Единого портала и иных информационных систем.

В соответствии с разделом IV Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Тверской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Тверской области от 29.12.2020 N 708-пп, в рамках проведения профилактических мероприятий Министерство здравоохранения Тверской области обеспечивает организацию прохождения гражданами профилактических медицинских осмотров, диспансеризации, в том числе в вечерние часы и субботу, а также предоставляет гражданам возможность дистанционной записи на медицинские исследования.

С 01 июля 2021 года в дополнение к профилактическим медицинским осмотрам и диспансеризации граждане, переболевшие новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), вправе пройти углубленную диспансеризацию, включающую исследования и иные медицинские вмешательства по перечню, который приведен в приложении 9 к Программе (далее - углубленная диспансеризация).

Углубленная диспансеризация также может быть проведена по инициативе гражданина, в отношении которого отсутствуют сведения о перенесенном заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19).

Порядок направления граждан на прохождение углубленной диспансеризации, включая категории граждан, проходящих углубленную диспансеризацию в первоочередном порядке, устанавливается Министерством здравоохранения Российской Федерации.

Медицинские организации, в том числе подведомственные федеральным органам исполнительной власти и имеющие прикрепленный контингент, в соответствии с порядком направления граждан на прохождение углубленной диспансеризации, включая категории граждан, проходящих углубленную диспансеризацию в первоочередном порядке, формируют перечень граждан, подлежащих углубленной диспансеризации, и направляют его в территориальный фонд обязательного медицинского страхования. Территориальные фонды обязательного медицинского страхования доводят указанные перечни до страховых медицинских организаций, в которых застрахованы граждане, подлежащие углубленной диспансеризации.

Информирование граждан о возможности пройти углубленную диспансеризацию осуществляется с привлечением страховых медицинских организаций с использованием единого портала, сети радиотелефонной связи (смс-сообщения) и иных доступных средств связи.

Медицинские организации организуют прохождение углубленной диспансеризации гражданином из расчета выполнения всех исследований и иных медицинских вмешательств первого этапа углубленной диспансеризации в соответствии с пунктом 1 приложения 9 к Программе в течение одного дня.

По результатам углубленной диспансеризации в случае выявления у гражданина хронических неинфекционных заболеваний, в том числе связанных с перенесенной новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), гражданин в установленном порядке ставится на диспансерное наблюдение, при наличии показаний ему оказывается соответствующее лечение и медицинская реабилитация в порядке, установленном Министерством здравоохранения Российской Федерации, предоставляются лекарственные препараты в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет взаимодействие с территориальными фондами обязательного медицинского страхования, в том числе по вопросам осуществления мониторинга прохождения углубленной диспансеризации и ее результатов.

Из приведенных законодательных положений следует, что обязанность по организации проведения углубленной диспансеризации возложена на Министерство здравоохранения Тверской области, медицинские организации, страховые медицинские организации. В компетенцию фонда указанные организационные мероприятия не входят. Фонд не располагает правовыми и функциональными инструментами, способными повлиять на ход углубленной диспансеризации, в том числе - на количество граждан, прошедших диспансеризацию.

В пункте 8 оспариваемого представления управление потребовало также от фонда в срок до 13.02.2023 принять меры по устранению причин и условий совершения нарушения, однако ни в представлении, ни в ходе судебного разбирательства не указало, какие именно причины и условия со стороны фонда привели к недостижению значения показателей результативности использования иных межбюджетных трансфертов.

Таким образом, УФК не подтвержден ни факт неисполнения фондом возложенной на него обязанности, ни факт наличия его вины в недостижении значения показателей результативности использования иных межбюджетных трансфертов, что свидетельствует о незаконности и о необоснованности представления в рассматриваемой части.

Следовательно, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что пунктом 8 представление управления от 07.06.2022 N 36-23-09/2026 не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы фонда в сфере осуществления экономической деятельности.

При таких обстоятельствах суд правильно применил нормы материального права, его выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Доводы жалобы не опровергают правомерности выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, в связи с этим не могут служить основанием для отмены судебного акта в оспариваемой части.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тверской области от 29 июня 2023 года по делу N А66-10176/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Тверской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина