Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2023 г. N 16АП-3278/23 по делу N А63-21940/2022

г. Ессентуки

17 октября 2023 г.

Дело N А63-21940/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 10.10.2023.

Полный текст постановления изготовлен 17.10.2023.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Жукова Е.В. и Семенова М.У., при ведении протокола судебного заседания секретарем Днепровским А.О., при участии в судебном заседании представителя комитета по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края, ОГРН 1202600017795, ИНН 2623031642 - Горбачева Н.Н. (доверенность от 02.06.2023), администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края, г. Михайловск, ОГРН1202600013450, ИНН 2645006819 - Горбачева Н.Н. (доверенность от 18.01.2023), в отсутствие представителя индивидуального предпринимателя Мадатова Ашота ЮриевичаЮ, г. Ставрополь, ОГРНИП 323265100048402, ИНН 263500058985, представителя Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, представителя муниципального бюджетного учреждения "Ставропольское городское лесничество", представителя Назгаидзе Дениса Ростомовича, представителя Министерства экономического развития Ставропольского края, представителя территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ставропольском крае, представителя Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Мадатова Ашота Юриевича на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.06.2023 по делу N А63-21940/2022,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Чукунова Екатерина Андреевна (далее - ИП Чукунова Е.А.) обратилась в арбитражный суд к администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края с заявлением, в котором просила:

признать незаконным письмо комитета по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края (далее - комитет) от 30.08.2022 N 2016;

обязать внести изменения в проект генерального плана Шпаковского муниципального округа Ставропольского края путем включения в границы населенного пункта с. Верхнерусское земельного участка площадью 10 га, условный номер в государственном лесном реестре 26:25:12:12:0034, являющийся частью земельного участка с кадастровым номером 26:11:0:0028 в пределах земель лесного фонда в квартале 4 выделах 4-9, 12 (Михайловское) Ставропольского участкового лесничества;

признать незаконным бездействия администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края (далее - администрация), выразившиеся в непередаче проекта генерального плана Шпаковского муниципального округа Ставропольского края на согласование в Министерства экономического развития Российской Федерации;

обязании администрацию провести согласование проекта генерального плана Шпаковского муниципального округа Ставропольского края с министерством.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: комитет, министерство, муниципальное бюджетное учреждение "Ставропольское городское лесничество", Назгаидзе Денис Ростомович, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (далее - министерство природных ресурсов), Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ставропольском крае, Северо-Кавказское межрегиональное управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Решением от 27.06.2023 в удовлетворении исковых требований отказано. Судебный акт мотивирован отсутствием волеизъявления собственника земель лесного фонда на их отчуждение.

Определением от 20.07.2023 суд на основании статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) произвел замену заявителя на правопреемника - Мадатова Ашота Юриевича (далее - Мадатов А.Ю.).

Мадатов А.Ю. обратился в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просил отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме, указывая, что судом ошибочно сделан вывод о том, что заявителем предъявлено требование о включении спорного земельного участка в границы села Верхнерусского в натуре, в то время, как заявитель требовал включения его в проект генерального плана Шпаковского муниципального округа Ставропольского края. По мнению апеллянта, суд не учел, что внесение изменений в проект генерального плана законодательством не ограничено.

В отзыве на апелляционную жалобу министерство просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Информация о времени и месте судебного заседания размещена в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и на общедоступных сайтах http://arbitr.ru// в разделе "Картотека арбитражных дел" и Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда http://16aas.arbitr.ru в соответствии положениями статьи 121 АПК РФ и с этого момента является общедоступной.

В судебном заседании представитель администрации и комитета относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Дело рассмотрено в отсутствие представителей других лиц, участвующих в деле в соответствии со статьями 156, 266 АПК РФ.

Обжалуемый судебный акт проверен судом апелляционной инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ в пределах доводов апелляционной жалобы.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва, выслушав представителя администрации и комитета, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что жалоба удовлетворению не подлежит.

Из искового заявления следует, что по договору от 24.11.2008 N 67 ИП Чукуновой Е.А. предоставлен в аренду лесной земельный участок, находящийся в федеральной собственности, площадью 10 га, внесенный в государственный лесной реестр под условным номером 26:258:12:0034, являющийся частью земельного участка с кадастровым номером 26:11:0:0028 в пределах земель лесного фонда в квартале 4, выделах 4-9,12 (Михайловское) Ставропольского участкового лесничества, государственного учреждения "Ставропольское лесничество" по адресу: Ставропольский край, Шпаковский район.

На данном земельном участке заявителем организовано место отдыха и туризма для организации одного из направлений рекреации, с единовременным пребыванием на территории 250 рекреантов.

Полагая, что для реализации развития зоны туризма и отдыха на территории муниципального округа необходимо включение арендуемого ИП Чукуновой Е.А. земельного участка в границы населенного пункта с. Верхнерусское, 12.04.2021 предприниматель обратился в администрацию с заявлением о включении земельного участка лесного фонда в границы населенного пункта.

В письме от 21.05.2021 N 1593/02-02/2021 комитет сообщил о проведении конкурса по отбору специализированной организации для разработки Генерального плана Шпаковского муниципального округа, а также о том, что по результатам конкурса проектировщикам будут направлены для учета в работе все поступившие обращения об изменении характеристик функциональных и территориальных зон в документах территориального планирования, включая заявление ИП Чукуновой Е.А.

Согласно информации сайта zakupki.gov.ru по результатам открытого конкурса N 0821600002221000034 между комитетом и ООО "Геоверсум" заключен муниципальный контракт на выполнение научно-исследовательских работ по подготовке Генерального плана Шпаковского муниципального округа Ставропольского края.

Письмом от 18.02.2022 N 214 комитет сообщил предпринимателю о том, что проект генерального плана проходит согласовательные процедуры с отраслевыми министерствами и ведомствами в части уточнения границ муниципального округа, объектов культурного наследия, особо-охраняемых территорий и земель лесного фонда.

В ответ на запрос предпринимателя о предоставлении информацию о согласовании проекта генерального плана, министерство природных ресурсов в письме от 29.03.2022 N 06/07-3669 сообщило, что включение земельного участка из земель лесного фонда в границы населенного пункта не может быть согласовано без распоряжения собственника таких земель - Правительства Российской Федерации в лице уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.

Письмом от 30.08.2022 N 2016 комитет сообщил предпринимателю, что без согласия собственника земель лесного фонда - Российской Федерации в лице ее уполномоченных органов, соответствующие лесные земельные участки не могут быть включены в границы населенных пунктов, а, следовательно, арендуемый предпринимателем земельный участок не включен в состав земель населенного пункта с. Верхнерусское Шпаковского городского округа Ставропольского края согласно проекту Генерального плана Шпаковского городского округа Ставропольского края.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения предпринимателя в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Согласно статье 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), регламентирующей порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа, генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1). Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2). При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 названного кодекса (часть 11). Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12). Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13). Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15). Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план (часть 16). Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии со статьями 9, 24, 25 названного кодекса.

Судом установлено, что 01.11.2022 постановлением Администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края N 1610 "О назначении и проведении публичных слушаний и общественных обсуждений по утверждению проекта Генерального плана Шпаковского муниципального округа Ставропольского края" установлен срок, время и место проведения публичных слушаний граждан, проживающих на территориях населенных пунктов Шпаковского муниципального округа.

Данная информация размещена в телекоммуникационной сети "Интернет" https://shmr.ru/. Также информация о начале проведения публичных слушаний и общественных обсуждений размещена в газете "Шпаковский вестник" N 43 от 04.11.2022.

Публичные слушания прошли 03.12.2022 в 10.00 по адресу г. Михайловск, ул. Ленина, 98.

15.12.2022 утверждены результаты публичных слушаний и общественных обсуждений.

Таким образом, действующим законодательством не предусмотрена возможность понуждения администрации к внесению изменений в генеральный план, так как решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются главой местной администрации по результатам публичных слушаний. В случае несогласия с решением главы местной администрации о подготовке генерального плана заявитель вправе на публичных слушаниях высказать свое отрицательное мнение и тогда по итогам публичных слушаний с учетом мнения не только заявителя, но и других жителей данного района (города) представительным органом местного самоуправления муниципального образования с учетом протокола публичных слушаний принимается решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

Требования заявителя о признании незаконным бездействия администрации выразившиеся в не передаче проекта генерального плана Шпаковского муниципального округа Ставропольского края на согласование в Министерства экономического развития Российской Федерации, а также обязании администрацию провести согласование проекта генерального плана с министерством, признаются судом апелляционной инстанции необоснованными.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

В соответствии со статьями 24, 25 ГрК РФ проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.

Пунктами 1, 2, подпунктом "а" пункта 5 Положения о согласовании проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации или проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, утвержденного Постановление Правительства РФ от 24.03.2007 N 178 (далее - Положение о согласовании) предусмотрена организация согласования проекта генерального плана поселения органом местного самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ.

Из подпунктов 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 N 736, следует, что федеральным органом, уполномоченным на рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий, а также на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции, является Рослесхоз, наделенный соответствующими полномочиями до настоящего времени.

Таким образом, при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О).

Поскольку действующим законодательством не предусмотрена возможность понуждения администрации к внесению изменений в генеральный план, в том числе в части перевода земель лесного фонда в границы муниципального образования, требования заявителя о понуждении направить в Минэкономразвития РФ соответствующего проекта генерального плана заявлены необоснованно.

Обращаясь с требованием о внесении изменений в генеральный план поселения, заявитель хочет установить возможность для перевода земельного участка, находящегося у него в аренде, из одной категории земель в другую. Вместе с тем, территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному участку. Интерес правообладателя земельного участка в данном случае не может идти вразрез с интересами органа местного самоуправления, определяющего направление развития муниципального образования исходя из интересов неопределенного круга лиц.

В силу изложенного, оспариваемые действия (бездействия) администрации совершены администрацией в пределах предоставленных ей законом полномочий, в соответствии с положениями действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей не допускает вмешательства судебных органов в деятельность органов местного самоуправления, поэтому арбитражным судам не предоставлено право принимать конкретные решения по предметам ведения таких органов.

При несогласии с генеральным планом заявитель вправе обжаловать его в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ, а также нормами процессуального законодательства.

При указанных обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Довод апеллянта о том, что судом первой инстанции ошибочно сделан вывод о том, что заявителем предъявлено требование о включении спорного земельного участка в границы села Верхнерусского в натуре, в то время, как исковые требования касались включения его в проект генерального плана Шпаковского муниципального округа Ставропольского края - отклоняется. Из текста решения суда первой инстанции следует, что судом рассмотрены требования о внесения изменений в проект генерального плана Шпаковского муниципального округа Ставропольского края путем включения в границы населенного пункта с. Верхнерусское земельного участка площадью 10 га, условный номер в государственном лесном реестре 26:258:12:0034 в пределах земель лесного фонда в квартале 4 (Ставропольское), выделы 4-9, 12 Ставропольского участкового лесничества Ставропольского лесничества.

Довод апеллянта о том, что внесение изменений в проект генерального плана законодательством не ограничено, основан на неверном толковании норм права.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

Государственная пошлина по апелляционной жалобе по правилам статьи 110 АПК РФ подлежит отнесению на заявителя, но взысканию в доход федерального бюджета не подлежит, поскольку оплачена при обращении в суд.

Руководствуясь статьями 110, 268, 269, 271, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.06.2023 по делу N А63-21940/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Ю.Б. Луговая

Судьи

Е.В. Жуков М.У. Семенов